交通运输十二五发展规划参考提纲文档格式.docx

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（二）处理好建设规划与行业发展规划的关系31

（三）合理确定公路水路交通运输发展指标32

（四）重点突破规划编制的难点问题32

引言

交通运输发展五年规划主要指明交通运输行业发展方向，引导市场主体行为，并明确政府工作重点，是政府指导交通运输行业发展、安排重大建设项目和政府投资、制定交通领域相关政策的重要依据，也是政府履行宏观调控、市场监管和公共服务职能的重要手段之一。

科学编制五年规划是有效配置资源、实现交通运输又好又快发展的重要前提。

“十二五”期是深入应对金融危机的关键时期，是调整经济结构、转变发展方式的重要时期，也是发展现代交通运输业的重点时期。

交通行业必须以科学发展观为统领，立足当前、着眼长远，科学谋划、统筹安排“十二五”发展重点和项目。

交通运输部对“十二五”规划的编制工作非常重视，从2007年下半年开始着手公路水路交通运输“十二五”发展规划编制的准备工作，对23个“十二五”规划重大课题开展研究，为规划编制奠定了良好的基础。

2009年8月，交通运输部正式启动交通运输行业“十二五”规划编制工作，在系统研究和广泛征求意见基础上，已形成公路水路交通运输“十二五”发展规划思路，并报国家发展改革委。

为开拓视野、提高认识、理清思路，把国家交通运输战略部署落实到各地发展实践中，并进一步提高各地“十二五”规划质量，根据国家公路水路交通运输“十二五”发展规划思路，结合以往五年规划编制经验和“十二五”规划重大课题研究成果，编写了“规划”编制提纲，为各地编制公路水路交通运输“十二五”发展规划提供参考。

一、规划编制的基本思路和要求

（一）基本思路。

根据国家“十二五”规划编制工作的统一部署，适应“十二五”经济社会发展新形势、新要求，在总结以往规划经验、吸纳相关研究成果基础上，提出公路水路交通运输“十二五”发展规划编制的基本思路：

1．把深入贯彻落实科学发展观作为规划编制的总方针。

第一，坚持以科学发展观统领交通运输发展全局，树立世界眼光，加强战略思维，按照“四个审视”的要求编制行业发展规划，通过规划指导把科学发展观落实到公路水路交通运输发展的各个环节和各个方面。

第二，坚持发展是第一要务，围绕全面建设小康社会、加快推进公路水路交通运输现代化的战略目标，准确把握形势，抢抓历史机遇，用发展的办法解决发展中的问题，继续推进交通运输大建设、大发展，更加注重发展的质量和效益，实现交通运输又好又快发展。

第三，坚持“以人为本”，强化服务意识，把做好“三个服务”作为交通运输工作的出发点和落脚点，更加注重运输服务的质量和水平，充分体现发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。

第四，坚持全面、协调、可持续发展，规划编制要以发展现代交通运输业为主线，把推进综合运输体系建设、用现代科学技术和管理技术改造和提升交通运输业、提高交通基础设施和运输装备的现代化水平及运营效能、努力拓展交通运输服务领域、走资源节约环境友好道路作为核心任务，着力推进发展方式的“三个转变”，做到“建、养、运、管”并重，不断提高交通运输现代化水平。

第五，坚持统筹兼顾，统筹交通运输与经济社会协调发展，统筹区域交通运输协调发展，统筹城乡交通运输协调发展，统筹各种运输方式协调发展，统筹交通运输与资源环境和谐发展，大力推进“四个创新”，着力破解影响和制约交通运输发展的突出问题。

第六，坚持解放思想，不断深化改革，进一步转变政府职能，完善体制机制，建设服务型政府机关；

从科学执政、民主执政、依法执政以及加强干部队伍建设、行业文化建设和反腐倡廉建设等方面创新规划，丰富和完善行业规划。

2．把充分体现经济社会和交通运输发展时代特征作为规划编制的总要求。

“十二五”经济社会发展对交通运输提出新的更高要求：

扩大内需、保持经济长期平稳较快发展，要求继续加强交通基础设施建设，大力提高交通运输供给能力和服务水平；

深化大部制改革、建设服务型政府，要求加快推进综合运输体系建设；

培育新型战略型产业、优化经济结构，要求积极促进现代物流业发展；

统筹城乡发展、促进区域协调发展，要求努力加快交通运输一体化进程；

加强资源节约和环境保护、发展绿色经济和低碳经济、建设生态文明，要求切实转变交通运输发展方式；

完善公共服务、促进安全发展，要求不断提升交通运输安全和应急保障能力。

适应经济社会发展要求，“十二五”交通运输发展处在关键时期，具有基础设施加速成网、运输服务显著提升、体制机制改革纵深推进等阶段性特征。

各地应在深入分析经济社会发展形势和要求，准确把握交通运输发展阶段性特征的基础上，制定阶段性发展战略和目标。

3．把切实实现三个转变作为规划编制的创新要点。

以发展现代交通运输业为主线，转变发展方式，创新规划内容。

一是体现交通运输由主要依靠基础设施投资建设拉动向建设、养护、管理和运输服务协调拉动转变的要求，彻底实现从建设规划向行业发展规划的转变，拓展规划范围，加强运输服务、公路及航道养护、安全应急、行业管理等基础设施建设以外内容的规划。

二是体现交通运输由主要依靠增加物质资源消耗向科技进步、行业创新、从业人员素质提高和资源节约环境友好转变的要求，创新发展模式，探索发展绿色交通、促进节能减排等的方向和重点。

三是体现交通运输由主要依靠单一运输方式的发展向综合运输体系发展转变的要求，重视公路水路与其他运输方式之间的协调衔接，找出推进综合运输体系建设、促进现代物流发展的着力点，并制定切实可行的措施。

4．把强化关键环节作为规划编制的重点任务。

一是努力把握发展需求。

在国内外形势复杂多变、交通运输自身发展面临多方面矛盾的情况下，要加强形势分析，把握形势变化中蕴藏的机遇与挑战，抓住本地交通运输发展阶段性特征，科学预测发展需求。

二是科学设定发展目标。

结合本地实际，提出切实可行的发展目标，既要有基础设施建设目标，也要包含反映交通行业其他方面发展水平的目标。

三是合理确定发展重点。

针对主要矛盾和突出问题，确定发展重点和任务，要改变只重视基础设施建设规划的做法，各项重点任务在规划篇幅、深度上应尽可能均衡，应细化和落实到项目安排。

四是切实制定政策措施。

继续发挥政府引导交通基础设施建设投资的职能，进一步突出政府市场监管、公共服务等职能，重视和强化技术、经济、法律和行政手段的综合利用，制定针对性强、切实可行的政策措施，保障规划顺利实施。

（二）编制程序。

规划的编制在程序上主要包括前期研究、规划起草、规划衔接与咨询论证、修改完善、规划审批、规划发布、评估与调整等七个阶段。

1．前期研究。

针对规划期交通发展形势与需求，组织咨询单位开展重大专题规划论证，就发展思路、目标、任务、重点以及主要政策与措施等进行深入地调研，并草拟规划研究报告，作为主管部门制定规划的主要参考依据。

2．规划起草。

梳理规划的基本思路，部署下一级交通主管部门开展规划的编制工作。

在与下一级交通主管部门充分沟通的基础上，根据前期研究提供的规划研究报告，起草规划的主要内容，形成规划（草稿）。

3．规划衔接与咨询论证。

开展规划衔接、公众参与及专家论证。

按照国家有关规定征求相关部门和有关行业的意见，与国民经济和社会发展总体规划相协调，与主体功能区规划、国土开发利用规划以及相关规划相衔接，除涉及国家秘密的以外，规划编制部门应向社会公布规划草案，听取公众意见，同时，要按规定对规划文本进行专家论证。

4．修改完善。

规划草案经咨询论证后，规划编制部门根据衔接意见、专家论证意见、听证会意见以及其他社会反馈意见做进一步修改完善，并形成规划送稿。

5．规划审批。

规划应由同级交通主管部门批准，并报上级交通主管部门备案。

规划编制部门向规划批准机关提交规划报批稿时应当报送规划编制说明、专家论证意见以及法律、行政法规规定需要报送的其他有关材料。

其中，规划编制说明要载明规划编制过程，征求意见和规划衔接、专家论证的情况以及未采纳的重要意见和理由。

6．规划发布。

除法律、行政法规另有规定以及涉及国家秘密外，规划经法定程序批准后应当由规划编制部门及时公布。

7．评估和调整。

在“十二五”中期阶段组织开展规划实施情况的中期评估，及时发现问题，分析产生问题的原因，提出有针对性的对策建议。

评估结果要形成中期评估报告。

作为调整修订规划的依据，中期评估报告经组织论证后，由规划编制部门报规划批准单位。

经中期评估需要对规划做调整的，规划编制部门应当提出规划修订方案，按照规定程序批准公布。

（三）编制要求。

规划编制应注意处理好各方面关系，加强与相关规划的衔接和协调，开拓思路，创新发展，集思广益，重点把握好以下几个方面问题。

1．把握好市场调节和政府主导的关系。

根据政府职能转变要求，五年规划应充分发挥市场在配置资源中的基础性作用，并注重对公共资源、公共产品与服务配置的引导和宏观调控。

对于市场作用为主的领域，如运输市场，规划内容要突出指导性，重在体现政府的发展预期和战略意图，向社会传达发展的政策导向，引导资源的配置；

对于政府主导的领域，目标和任务要尽量明确，突出可操作性。

2．加强规划衔接协调。

要高度重视规划的衔接工作，下级规划服从上级规划，专项规划服从总体规划，五年规划与中长期规划相衔接，公路水路交通运输规划要与国土开发、城市规划、环境保护等其他行业规划相衔接，与周边省市规划相协调，确保中央与地方、地区之间、部门之间“十二五”规划在发展目标、具体项目、投资安排和政策措施等方面相对接，以便协调利益、达成共识，保障规划顺利实施。

3．创新发展思路。

面对复杂多变的国内外形势和艰巨繁重的发展任务，编制“十二五”规划，必须进一步加强战略思维，扩大国际视野，更新规划理念，改进和创新规划方法，增强规划的战略性、宏观性、政策性和前瞻性。

要立足国情省情，既要贯彻国家交通运输发展战略部署，又要充分发挥各地的积极性和创造性，探索适合本地情况的发展模式和发展路径。

4．坚持民主参与。

要提高规划编制的透明度，提高社会参与度，广泛征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府以及其他有关单位、个人的意见，把规划目标转化为社会各界的自觉行动。

建立健全规划编制的公众参与制度和专家论证制度，在规划咨询论证、修改完善等阶段，广泛征求公众和专家的意见、建议。

向社会公布规划草案，应尽量采取通俗易懂的语言。

5．加强组织领导。

“十二五”规划编制是一项庞大的系统工程，涉及交通行业的各个方面和多个部门，时间紧、任务重、难度大，做好这项工作必须要有强有力的组织领导保证。

各地可采取以规划编制部门为主、各相关部门参与的工作组织形式，充分发挥各方的积极性和主动性，加强协调、通力合作，保证编制工作顺利进行，保证规划能切实指导“十二五”交通全行业的发展。

二、规划编制的内容

规划编制的内容大致分为五大部分，主要包括现状评价，形势及需求，指导思想、原则和目标，发展重点，政策措施。

规划内容涉及公路、沿海港口、内河水运、支持保障等专项，并紧紧围绕基础设施、运输服务、安全应急、绿色交通、科技进步和行业管理等行业发展的主要方面。

各地可根据自身实际情况，对专项内容有所选择和侧重，并突出符合自身“十二五”发展阶段性特征和要求的重点方面。

（一）现状评价。

1．现状与成就。

全面阐述“十一五”末公路水路交通运输发展现状，并与“十五”末比较，突出“十一五”变化情况。

对基础设施建设、投资、运输装备等易量化的内容，以定量评价为主，对难以量化评价的其他方面可以定性评价为主。

（1）基础设施。

公路：

总结“十一五”期投资完成情况，高速公路、国省干线公路、乡镇和建制村通达通畅工程、重点及专项公路建设完成情况，国家公路运输枢纽和其他客货运输站场建设进展情况；

从层次结构、等级结构、网络化程度、通达深度等方面总结本地“十一五”末公路网发展特点，如高速公路网络化程度，国省干线二级及以上公路比例，农村公路通达通畅程度等，综合判断本地区各层次公路网发展所处的阶段；

分析“十一五”末公路养护情况。

沿海港口：

沿海各省（直辖市、自治区）应总结“十一五”期投资完成情况，码头设施、航道、防波堤、陆岛交通及集疏运通道等基础设施建设情况；

从空间分布（不同区域）、层次结构（主要港口、地区性重要港口、其他港口）和主要物资运输系统（煤、油、矿、箱、粮等）等方面，总结“十一五”末沿海港口布局结构现状和适应性情况；

分析“十一五”末航道维护情况。

内河水运：

总结“十一五”期投资完成情况（部分省市可重点总结近年来地方财政对内河水运的支持情况），内河航道（含通航设施）和码头等基础设施建设情况，重点项目建设情况，重点评价三级及以上航道、四级航道建设情况和港口新增泊位、通过能力，西部非水网地区重点评价五级及以上航道以及库区、湖区航道建设情况；

总结“十一五”末分等级的内河航道情况；

分析“十一五”末内河航道养护情况。

（2）运输服务。

运输量完成情况：

总结公路水路运输的客运量、旅客周转量、货运量、货物周转量等运输量完成情况，沿海及内河港口客、货吞吐量完成情况，港口主要货类吞吐量情况等。

运输服务效率和水平：

总结公路运输效率和服务水平发展情况（如高速公路和国省干线公路交通量发展和拥挤度变化情况，干线公路平均运行时速变化情况，建制村客运班车通达情况，营运客车实载率，营运货车实载率，公众出行信息服务和不停车收费推广进展等），甩挂运输、集装箱运输、特种货物运输、厢式货车运输等专业化运输情况，城市建成区公交线网密度、公交站点覆盖情况，水路运输效率和服务水平发展情况（如港航综合服务能力，主要物资运输系统专业化、集约化程度，江海直达运输情况，主要货类在港停时变化等）。

运输装备：

总结公路客运和货运汽车装备规模及结构变化情况（如中高级客车占营运客车比例，重型车、专用车、厢式车占营运货车比例）；

海运及内河运力规模及结构变化情况（如货运船舶平均吨位变化，内河船舶标准化情况），港口装卸机械现代化水平发展情况等。

（3）安全应急。

水上交通安全监管和救助发展情况：

分析水上交通安全监管和救助总体投资及各专业投资完成数量和比例，并和“十一五”期投资情况进行对比；

从飞机船舶及基地、安全通信和监控系统、信息化、基地码头、业务用房、航标测量装备、治安防控等方面，总结“十一五”期建设成绩；

从等级事故数、死亡人数、沉船数量、经济损失变化，以及救助有效率等方面情况，并结合重大和典型监管救助行动案例，总结“十一五”期监管救助系统发挥的作用。

公路水路交通应急发展情况：

包括应急管理体制建设，如管理组织机构、应急组织体系等；

运行机制建设，如隐患风险普查、预测预警、应急响应、区域联动、资源共享等；

保障能力建设，如监测预警系统、应急保障力量（车船等）、应急指挥平台、危桥改造、公路安保工程、灾害防治工程等的实施情况；

预案与法制，如应急预案与法制的建设与实施情况；

取得的成绩，如应对冰冻雪灾、抗震救灾等；

营运车辆事故率、死亡率以及港口生产事故率等的变化情况。

（4）绿色交通。

主要侧重环境保护、节能减排、资源利用等方面。

环境保护方面，如环保组织与管理、建设投资、监测体系、设备配备等；

节能减排方面，如交通运输与建设领域能源消费总量、结构和强度，车船节能产品（技术）推优、港口集装箱轮胎吊“油改电”等示范工程进展情况，节能环保的新设备、新技术、新材料在交通领域的应用等；

资源利用方面，如交通建设有关资源节约的制度、设计技术标准，生态示范公路和绿色港口建设和推广情况。

（5）科技进步。

主要包括科研教育发展建设情况，如科技创新体系布局和条件建设、重大科技研发和成果推广应用、交通人力资源支持保障体系建设、交通行业管理干部培训、交通主干专业创新型人才培育、行业技能紧缺人才培养情况及成效等；

交通信息化发展情况，如信息资源建设情况，信息网络建设情况，业务应用及效果，公众信息服务情况，机制、体制和标准规范等；

人才队伍建设方面取得的成绩。

（6）行业管理。

总结政府职能转变、建设服务型政府方面的有关工作情况；

法律法规建设情况；

重大政策实施情况（如税费改革、取消二级路收费等）；

行政执法队伍建设情况；

行业精神文明建设情况。

2．存在的主要问题。

在总结交通运输发展成就的基础上，主要针对上述几个方面，深入分析本地公路水路交通运输发展现状与经济社会发展需求相比，以及与推进综合运输体系建设、促进现代物流发展、统筹区域和城乡交通协调发展、转变发展方式等要求相比，还有哪些不适应的方面，存在什么突出问题。

以公路为例，可从规模、结构、技术等级、连通程度等方面，着重分析公路基础设施在服务能力、服务质量、服务水平等方面存在的主要问题或薄弱环节；

从运输主体、运力结构、运输发展政策、运输管理信息化水平等方面找出公路运输发展的主要不足；

利用高速公路优良率、国省干线公路优良率、国省干线公路预防性养护所占比重、农村公路接养率等指标分析公路养护方面存在的突出问题。

（二）形势及需求。

1．“十二五”期经济社会发展对交通运输的要求。

做好“十二五”规划，形势和需求分析是前提。

“十二五”期，国家长期战略部署和应对国际金融危机的一揽子计划相叠加，金融危机影响下美国、欧洲等与我国经贸联系密切的国家、地区经济走势仍有很大不确定性，都增加了判断国家、本省市经济社会发展形势的难度，外向型经济特点明显的东部沿海省份尤其突出。

但总体来看，“十二五”我国处于重要战略机遇期，经济社会发展的基本面和长期向好的趋势不会发生根本改变，经济回升向好的趋势将不断得到巩固，工业化、城镇化将继续深入推进，经济总量、人民生活和综合国力将再上新台阶。

各地对经济社会发展形势的分析应坚持国际和国内相结合、经济和社会相结合，分析内容应包括工业化、经济全球化、城镇化、区域协调发展、资源环境等多个方面，其中金融危机的影响应当作为一个重要的因素来考虑，东部沿海等与国际市场联系紧密的省市尤其要关注对外贸易发展对沿海港口、公路运输的影响。

要更加重视对社会形势的分析，把实现基本公共服务均等化、区域和城乡协调发展、推进社会主义新农村建设等对交通运输的新要求落到实处。

分析对象不应局限在本地，还要考虑国家战略和区域发展形势对本地交通运输的要求。

各地在分析“十二五”经济社会发展对交通运输的要求时，应立足本地实际，结合自身经济布局、城镇体系、资源环境等特点，深入分析经济社会发展对交通运输在规模、结构、服务、管理等方面的不同要求。

除了对基础设施、运输服务、区域城乡交通协调发展、交通运输可持续发展等的要求外，需要更加重视安全应急和综合运输等内容。

2008年南方雨雪冰冻灾害、汶川特大地震灾害发生后，对交通运输在安全和应急保障方面的要求凸现出来，在需求分析中应给予充分重视。

大交通行政管理体制改革对交通运输影响重大，各地要深入分析推进综合运输体系建设和促进现代物流发展对公路水路交通运输的要求。

2．“十二五”期公路水路交通运输发展的阶段性特征。

“十二五”国家公路水路交通运输发展具有以下显著的特征。

一是基础设施加速成网阶段，高速公路已经进入联网建设关键时期，农村公路有继续向自然村延伸和联网的需求，国省干线公路迫切要求加快改造升级，高标准贯通的内河航道运输网络亟待形成，公路水路之间、与其他运输方式之间的协调衔接亟待加强。

二是运输服务显著提升阶段，客运的便捷、安全、舒适、经济及个性化出行的要求以及货运的经济、快捷、安全、专业化和特质化的要求越来越高，要求提高运输服务的效率和水平。

三是体制机制改革纵深推进阶段，多年来快速发展积累下来的深层次问题和新体制发育中出现的问题相互交织，增加了交通运输快速、协调发展的难度，政府行业管理面对多方面挑战，需要以体制机制改革创新为动力，进一步增强政府统筹规划、创新发展和依法监管的能力。

各地可以上述特征为参考，判断本地公路水路交通运输发展的主要阶段性特征。

分析侧重点既要突出对发展规模、总量、速度的判断，又要体现新时期交通结构调整、发展方式转变等方面的要求。

3．公路水路运输需求量预测。

主要预测2015年公路水路交通需求量，以及“十二五”期年均增长率。

其中，公路运输量主要包括客运量、旅客周转量、货运量、货物周转量、主要公路通道交通量，水路运输量主要包括客运量、主要港口旅客吞吐量、货运量、货物周转量，以及沿海港口货物吞吐量、外贸货物吞吐量、集装箱吞吐量。

各地应加强交通需求预测方法研究，把握需求变化的总体趋势，提高需求预测的精度和可靠性。

在分析“十二五”国民经济与交通运输量增速之间关系的基础上，公路运输要重点考虑“十二五”新建铁路特别是客运专线、城际铁路对客运量的分流影响，铁路干线快速发展和现代物流发展对货运量的影响；

沿海港口要深入分析金融危机的影响，分析重化工业布局特点和加工制造业发展趋势，关注铁矿石、原油等大宗物资国际贸易方式与价格对吞吐量的影响，并注重对港口内贸吞吐量的分析；

内河水运应统筹考虑区域协调发展、沿江（河）产业开发、水资源综合利用、保障煤炭等重点物资运输等因素，科学预测运输量。

（三）指导思想、基本原则和发展目标。

1．指导思想。

各地“十二五”公路水路交通运输发展的指导思想，既要与本地经济社会发展总体思路保持一致，也要贯彻落实国家交通运输战略部署。

指导思想应围绕发展现代交通运输业这一主线，遵循调整交通结构、转变发展方式的总体方向，体现推进公路水路交通运输现代化的战略要求，突出建养运管并重、统筹区域城乡交通协调发展、积极推动综合运输体系建设、促进现代物流发展等重点，并注重新时期交通运输发展在推进科技进步、行业创新和从业人员素质提高，发展绿色交通，强化安全保障，提升公共服务水平等方面的新要求。

2．基本原则。

规划编制要贯彻落实科学发展观，根据本地交通运输发展特点，突出体现四个方面的原则：

坚持又好又快发展。

以公路、水运中长期规划为指导，把本地交通运输的长远发展同应对金融危机、扩大内需、保持经济平稳较快发展等经济社会发展战略结合起来，以薄弱环节建设为重点，突出结构调整，加速形成基础设施网络，提高发展质量和效益，实现基础设施建设又好又快发展。

坚持协调发展。

根据新时期客货运输需求特点，着力解决运输服务的热点、难点问题，坚持公路水路交通运输服务与经济社会的协调发展。

切实提高客运服务水平，提高货物运输的组织化程度和专业化水平，促进现代物流发展。

坚持可持续发展。

高度重视环境保护，走资源节约、环境友好的可持续发展道路，大力推进绿色交通，以节约集约用地、实现节能减排、提高运输效率等为核心内容，以低投入、低消耗、低排放、高效率为主要特征，减少交通运输对环境的负面影响，促进交通运输与资源环境的和谐发展。

坚持安全发展。

把安全发展放在交通运输的突出位置，强化安全意识，对运输装备的安全技术标准、交通基础设施的安全防护和监测能力等实施有效的引导和监管，加大对水上交通安全和交通应急保障体系建设的支持力度，不断提高交通运输保障生命安全、经济安全和国家安全的能力。

3．发展目标。

（1）总体目标。

对应经济社会形势对交通运输的要求，提出2015年公路水路交通运输发展目标，及基础设施、运输服务、安全应急、绿色交通、科技进步、行业管理等方面的具体目标。

目标应反映公路水路交通运输与经济社会发展要求之间的适应性关系，体现“十二五”交通运输发展的阶段性特征和公路水路交通运输现代化的阶段性水平。

对发展目标应有定性和定量的表述。

各地既要坚持高起点、高标准，借鉴国内外有益的经验，提出富有前瞻性、全局性、指导性的目标，又要切合交通运输发展实际，尊重市场规律，保持一定的灵活性，留有余地。

（2）指标框架。

围绕“十二五”交通运输发展目标，各地可考虑建