广东建设自然保护区示范省实施方案Word格式.docx
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陈伟坤（广东省森林公安局局长）
廖庆祥（广东省野生动植物保护管理办公室主任）
林俊钦（广东省林业调查规划院院长）
一、背景与意义
（一）背景
自1956年我国建立广东鼎湖山第一批自然保护区以来，经过近50年的发展，截止2005年底，全国共建立自然保护区2349处，面积14995万公顷，约占陆地国土面积的15%。
其中，国家级自然保护区243处，面积8899万公顷。
实现了“全国野生动植物保护及自然保护区建设工程”提出的阶段目标，初步形成了类型比较齐全、布局比较合理、功能比较健全的全国自然保护区网络。
在已建自然保护区中，林业系统自然保护区1699个，面积11988.54万公顷，分别占全国自然保护区数量和面积的72%和80%。
这些自然保护区有效地保护了我国大部分陆地生态系统、野生动植物及其主要栖息地,
涵盖了90.5%的陆地生态系统类型、85%的野生动植物种类和65%的高等植物群落，以及300多种重点保护野生动物和130多种重点保护野生植物的主要栖息地。
另外，全国还建设有各种类型自然保护小区6万多处，总面积150多万公顷。
广东省自然保护区建设和发展尤为突出，到2005年底，广东林业系统自然保护区达到了237个，是全国自然保护区数量最多的省份。
同时，建立了比较完善的自然保护区管理体系，初步解决了机构编制和人员经费问题，已成为全国自然保护区发展和建设的排头兵。
虽然我国自然保护区事业取得了巨大成绩，但由于各种原因，自然保护区的建设管理还存在着一些亟待解决的问题。
一是自然保护区区域发展不平衡、空缺较多，数量和面积在全国各生物地理分布区布局不够合理，还有相当多的生态类型以及珍稀物种栖息地还未全部纳入自然保护区进行就地保护；
二是自然保护区管理水平不高，重数量、轻质量，难以适应科学发展观的需要，一些地方存在“批而不建、建而不管、管而不力”的问题，许多自然保护区资源本底不清，保护对象受威胁状况、濒危程度，甚至分布范围都缺乏了解，严重影响管理的有效性；
三是自然保护区建设经费难以保障，没有正常的投入渠道和稳定的经费来源，资金投入严重不足；
四是管理体制不顺，一些自然保护区存在多头管理，造成保护上相互推诿扯皮，利用上相互争权夺利，造成了国家有关政策法规无法贯彻落实；
五是保护与利用关系不协调，有丰富资源的自然保护区成为一些地方政府和个人的投资开发区，保护和利用的矛盾日益突出，一些地区存在侵占破坏自然保护区资源的问题长期得不到解决，有的地方甚至擅自占用自然保护区林地进行经济建设；
六是集体林权制度改革对以林地权益为核心的森林资产权益关系进行重大调整，自然保护区集体林管理权属的矛盾逐步暴露。
广东省也与全国情况一样，在不同程度上存在上述问题，特别是地处我国的经济发达地区，又是我国主要的集体林区，人多地少，保护与利用的矛盾更突出，集体林权制度改革对自然保护区的冲击更大。
目前,生态产品的短缺已经成为影响经济社会发展全局的一个根本性问题。
面对这一形势，加快发展，保障供给，成为林业最艰巨、最迫切的任务。
党的十六届三中全会提出坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，对自然保护区事业提出了更高的要求，也带来了难得的发展机遇。
2006年颁发的《全国林业自然保护区发展规划》（2006-2030）提出了今后一段时期全国林业自然保护区建设和管理的目标任务、工作思路和工作重点，提出的自然保护区网络体系布局、优先保护区域和重点物种、示范自然保护区建设和自然保护区整合等内容都是我国自然保护区建设和管理中一种全新的理论和实践。
为了逐步实施全国林业自然保护区发展规划，针对目前我国自然保护区建设现状和存在的各种问题，迫切需要有针对性的选择条件较好的区域开展自然保护区示范性建设。
（二）目的意义
新形势下，自然保护区事业在国家生态保护、生态安全、生态文明建设和可持续发展战略中的地位越来越突出，作用越来越重要。
为展示成就，总结经验，探索新路子、新政策，突破发展瓶颈，发展林业、振兴林区、富裕林农，国家林业局决定在广东建设全国自然保护区示范省，非常必要，意义重大。
1．建设自然保护区示范省是落实科学发展观的具体体现
2005年2月19日，胡锦涛同志指出:
“大量事实表明，人与自然的关系，往往会影响人与人的关系、人与社会的关系。
如果生态环境受到严重破坏、人们的生活环境恶化，如果资源能源供应紧张、经济发展与资源能源矛盾尖锐，人与人的和谐、人与社会的和谐是难以实现的”。
自然保护区蕴涵着珍贵的自然遗产、优美的自然景观、丰富的自然资源，是体现人与自然和谐相处最直接、最具体的区域。
建立自然保护区是国家保护自然资源和自然环境，维护生态安全，促进生态文明，实现经济社会全面、协调、可持续发展，构建和谐社会的重要保障和有效措施。
建设自然保护区示范省，就是要用科学的理念指导和规范自然保护区管理，探索一条管理科学、功能完善、效益显著、与社会经济相协调的自然保护区发展路子，创建与经济社会快速发展相协调的自然生态体系，是落实科学发展观的具体体现，也是构建社会主义和谐社会的具体要求。
广东省在经济发展的同时，注重生态保护，建设自然保护区示范省，走人与自然和谐的发展道路，在全面落实科学发展观上走在全国前面，继续当好排头兵，在全国具有示范意义。
2．建设自然保护区示范省是促进社会主义新农村建设的重要举措
党的十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标，这是党中央从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略决策。
自然保护区大多分布在农村，占全国国土面积的15%，在保障生态安全，保护自然资源、维护生物多样性、统筹人与自然和谐发展等方面发挥着极其重要的作用，是促进社会主义新农村建设的有效载体。
建设自然保护区示范省，有利于促进农村经济发展、农民致富，有利于解决影响农民身体健康、农村生态脆弱的环境问题，有利于防止水土流失、解决农村饮用水问题，有利于抵御风暴海潮、防风治沙、消除化学污染，有利于创建和谐稳定的农村生产生活环境。
目前，广东自然保护区已占国土面积的5.96%。
随着《全国林业自然保护区发展规划》和建设自然保护区示范省方案的实施，自然保护区规模将进一步扩大，会有更多的农村集体土地划入自然保护区。
由于广东地处经济发展前沿，农民对经济发展和社会进步的要求更高，自然保护区的划建必然与老百姓的利益发生冲突，“三农”问题与自然保护区结合得会更紧密，这是在中国国情下发展自然保护区事业不可回避的问题。
通过示范省建设，认真探索自然保护区与社会主义新农村建设关系，积极筹划发展生产策略，加快山区农民致富步伐，促进社区经济协调可持续发展。
在有效保护资源与环境的前提下，科学合理利用自然保护区丰富的景观资源，开展生态旅游，组织多种经营，增加农民收入，为农村经济发展带来了机遇，为建设社会主义新农村注入了活力。
因此，建设自然保护区示范省，提高我国自然保护区建设管理水平，是促进新农村建设的重要举措。
3．建设自然保护区示范省是自然保护区发展的客观要求
目前，我国自然保护区数量和面积持续增长，自然保护区面积占国土面积的比重已超过世界平均水平。
但是，自然保护区建设管理水平仍然较低，自然保护区事业在快速发展的同时也遇到了许多问题和矛盾，这些都是各省自然保护区建设管理中具有共性的问题。
根据全国林业自然保护区发展的总体思路和发展目标，当前和今后一个时期我国自然保护区建设应从数量扩张逐步向规模扩展与内涵发展并重的方向转变，突出亟待抢救性保护的物种和优先保护的重点区域，从系统和网络的角度科学整合现有自然保护区，加强示范自然保护区建设，优化现有自然保护网络体系，强化自然保护区管理评估和考核等建设内容都是我国自然保护方面的新领域、新要求，迫切需要在一些地方进行率先探索和开展示范，以便将成果和经验及时推广到其他省份。
广东省经过多年努力，自然保护区快速发展，目前已成为全国自然保护区数量最多的省，从数量发展型转向质量提高型的要求更迫切。
将广东省作为自然保护区示范省，加大自然保护区的建设与管理力度，国家在政策、资金、项目、技术等方面给予适当支持，可以总结50年自然保护区建设经验，扬长避短，有针对性解决自然保护区建设中各种矛盾和问题，可以先行探索自然保护区走内涵式发展路子，也有利于调动其他地区自然保护区发展和建设的积极性。
二、基础与条件
（一）现有基础
1．地理位置优越，生物多样性丰富
广东省位于我国大陆南部，北依南岭、南临南海，东邻福建省，南隔琼州海峡与海南省相望，西连广西壮族自治区，北接湖南省和江西省。
广东省陆地面积17.8万平方公里，海域面积约17万平方公里，大陆海岸线长3368.1公里（居全国第一位），近海范围内面积500平方米以上大小岛屿759个。
广东地势北高南低，境内山地、平原、丘陵交错。
境内有珠江、韩江、漠阳江和鉴江等大小河流1343条，其中珠江为我国第三大河流。
广东省地处欧亚大陆与太平洋高低压中心之间的过渡地带，为冬夏季风更替的必经之地，北回归线横穿中部，大部分地区属亚热带季风气候，局部有北热带、南亚热带、中亚热带三种气候，夏长冬暖，雨量充沛。
年平均降雨量为1366毫米，年平均蒸发量1100毫米，属湿润地区。
年平均气温22℃，年日照时数1828小时。
全年草木葱绿，生机盎然。
广东优越的自然地理条件孕育了丰富的生物多样性，使之成为我国生物多样性最丰富的地区之一。
境内生物物种起源古老，种类繁多，区系复杂，特有种多，植被类型丰富多样，并且是国际候鸟迁徙的主要停歇地、繁殖地和越冬地，因而在全国野生动植物保护中占有十分重要的地位。
据统计，广东林地面积1080.8万公顷，森林覆盖率57.4%，约有野生维管束植物280科、1645属、7055种，分别占我国维管束植物种类的76.9%、51.7%和26%。
有国家一级重点保护植物9种、二级重点保护植物45种；
国家一级重点保护野生动物19种、二级重点保护野生动物95种。
2．自然保护区网络体系初步形成
截止2005年底，广东省已建立各种类型、不同级别的林业系统自然保护区237个，居全国之首，管护总面积107.2万公顷，约占全省国土面积的5.96%。
其中国家级自然保护区5个，面积9.78万公顷；
省级自然保护区42个，面积44.12万公顷；
市、县级自然保护区190个，面积53.25万公顷。
初步形成了一个以国家级自然保护区为核心，以省级自然保护区为网络，以市、县级自然保护区和自然保护小区为通道的保护类型较齐全、布局较合理、管理较科学，生态效益和社会效益较显著的自然保护区体系。
广东省林业系统自然保护区根据主要保护对象的不同，分为森林生态系统、湿地生态系统、野生动物、野生植物四个类型。
全省森林生态系统类型自然保护区207个，面积84.04万公顷，保护了北热带、南亚热带、中亚热带的平原、沟谷、低山、中山的多种类型的森林生态系统，特别是亚热带常绿阔叶林，是世界上最为典型和特殊的森林生态系统类型，也是自然保护的重点，主要的自然保护区有南岭、车八岭、象头山、英德石门台、龙门南昆山、封开黑石顶、阳春鹅凰嶂、茂名大雾岭等。
湿地生态系统类型自然保护区27个，面积17.32万公顷，主要有近海与海岸湿地、库塘湿地、沼泽湿地等类型，特别是近海与海岸湿地类型的红树林是保护重点。
主要的湿地自然保护区有湛江红树林、深圳福田、惠东莲花山白盆珠、海丰公平大湖、珠海淇澳岛等。
野生动物类型自然保护区8个，面积10.42万公顷，主要保护野生动物有华南虎、猕猴、瑶山鳄蜥、鸟类等，如粤北华南虎、曲江罗坑、台山上川岛猕猴、珠海担杆岛、南澳候鸟等。
野生植物类型自然保护区4个，面积1.80万公顷，陆河南万红椎林、高明合水桫椤、乳源南方红豆杉、饶平山门山苏铁蕨。
3．政策与法律法规比较完善
1993年广东省人大常委会作出《关于建立社会性、群众性自然保护小区的决议》，1999年省人大常委会作出《关于加快自然保护区建设的决议》，2000年省政府《转发广东省人民代表大会常务委员会关于加快自然保护区建设的决议的通知》、省政府办公厅《转发省林业局关于加快我省自然保护区建设步伐议案的实施办法的通知》，2001年省编办、省财政厅《关于广东省自然保护区管理体制和机构编制等问题的意见》等一系列政策法规，较好地解决了自然保护区的机构、编制、人员经费和基本建设投入等问题,明确了自然保护区发展的扶持政策，2005年广东省委、省政府作出《关于加快建设林业生态省的决定》，提出创建林业生态县和建设林业生态省，到2020年广东省自然保护区管护面积达到国土面积的10%，提高自然保护区的建设管理水平，逐步将生态公益林划建为自然保护区的目标。
广东省林业局在自然保护区管理制度上积极探索创新，相继出台了《广东省自然保护区建设管理办法》、《关于加强对自然保护区建设活动管理的通知》、《转发关于做好我省国家级和省级自然保护区管理机构负责人管理工作的通知》、《关于申报省级自然保护区有关事项的通知》、《广东省省级自然保护区范围和功能区调整及更改名称管理办法》等一系列规范性文件，形成了较为完善的地方法规体系和政策保障，有效地规范了广东自然保护区的建设和管理，为示范省建设提供了制度保障。
（二）优势条件
改革开放以来，在省委、省人大和省政府的高度重视下，广东林业发展和生态建设走在全国前列，1991年被党中央、国务院授予“全国荒山造林绿化第一省”的光荣称号，1994年率先在全国实施林业分类经营改革，1999年在全国率先实施生态公益林效益补偿，2000年率先以实施省人大议案的形式加快自然保护区建设步伐，2003年率先开展创建林业生态县、建设林业生态省。
近几年来，自然保护区基建投资逐年增加，机构队伍逐步健全，管理制度日趋规范，具备了建设自然保护区示范省优势条件,具体表现在：
1．自然保护成效初步显现
经过广东省广大自然保护区工作者多年的努力，初步形成了一个自然保护区类型较为齐全的网络框架，自然保护区的生态环境和自然资源得到了较好的保护和恢复，成为野生动植物的家园。
对保护、恢复广东省的自然资源和生态系统，尤其是保护珍稀濒危物种和亚热带常绿阔叶林资源起到了极其重要的作用，在维护广东省生态平衡和保障经济社会可持续发展等方面，发挥了积极作用。
珍稀濒危物种和生态系统得到了保护和恢复，猕猴、瑶山鳄蜥、水鹿、南方红豆杉、苏铁、广东松、福建柏等一批珍稀濒危物种在自然保护区内得到较好的保护，种群得到了恢复；
森林生态系统经过自然保护区保护后，森林面积不断扩大，北回归线上特有的亚热带常绿阔叶林得到保存和恢复，黑石顶、南昆山、罗浮山亚热带森林到处呈现郁郁葱葱；
沿海红树林经过保护和恢复，生机盎然，苍翠葱茏，生物多样性丰富，为海岸带的生态安全提供了有效的保障。
生态环境的保护与改善大大促进了旅游业的发展，广东省自然保护区保存了完好的生态系统、珍稀濒危动植物和特殊的景观资源，对旅游者有很大的吸引力。
自然保护区建立后，挖沙、采石、滥伐等破坏自然资源和自然景观的行为基本上被制止，使旅游资源得到了较好保护，为发展旅游业提供了坚实的物质基础。
目前南岭、南昆山、罗浮山、古兜山、乳源大峡谷、乳源南方红豆杉等自然保护区已经成为重要旅游区。
促进了生物资源的可持续利用，已建立的自然保护区不仅在涵养水源、保持水土、防风固岸、调节气候等方面为广东省的经济发展提供了保障，同时自然保护区还保存了大批的珍稀野生生物物种，生物多样性资源丰富，也为广东省的发展提供了很好的契机。
如红树林自然保护区的建立，对保护海洋资源，改善水生生物的生态环境起到了重要的作用，使近海渔业资源得到了较好的保护，取得了良好的经济效益。
广东省自然保护区的建立，有效地保护了丰富的自然资源和优美的自然环境，维护了生态平衡，为广东省经济社会持续、快速、健康发展做出了重大贡献。
2．自然保护区管护机构规范
为加强自然保护区建设管理，广东省于2002年8月成立了省自然保护区管理办公室，负责全省自然保护区的规划、建设、管理、组织、协调等工作，是全国第一个专门的省级自然保护区管理机构。
肇庆、韶关等市也落实了市级自然保护区机构编制和人员经费。
为有效保护自然保护区的自然资源和自然环境，广东省编办、省财政厅等有关部门明确了自然保护区管理体制、机构名称和级别，核定了人员编制和经费。
国家级自然保护区由省行政主管部门直接管理；
省级自然保护区由省与市、县共管，以市、县管理为主；
市县级自然保护区由市、县管理，业务上接受上级行政主管部门指导。
国家级自然保护区为正处级事业单位，统一称管理局；
省级自然保护区为副处级事业单位，统一称管理处；
市级自然保护区为科级事业单位，统一称管理所；
县级自然保护区为股级事业单位，统一称管理站，同时为已建和规划建设的自然保护区核定事业编制1450名，其中国家级和省级自然保护区共886名，省财政按照省核定国家级和省级自然保护区的人员编制每年全额拨付人员经费，为自然保护区示范省建设提供了组织保证。
2002年8月起，广东成立了由中国科学院院士担任主任、由各科研院校专家担任委员的广东省自然保护区专家委员会，对广东自然保护区进行指导和技术支撑。
大部分自然保护区和科研部门、大专院校建立了良好的协作关系，先后与中山大学、中国科学院华南植物园、中国林科院热带植物研究所、华南师范大学、华南农业大学、广西师范大学、广东省林科院、广东省林业调查规划院等开展科研合作与交流。
3．经济基础较强
广东地处我国改革开放的前沿，毗邻港澳，经济发展起步较早、速度较快，是我国经济强省之一，经济综合实力稳居全国前列。
据统计，2005年，全省生产总值达到21701.28亿元，人均GDP为23616元，约合2882美元；
外贸进出口、财政收入、城乡居民储蓄存款余额、社会消费品零售总额、实际利用外资等指标多年居全国首位，分别约占全国总量的1/3、1/7、1/7、1/8和1/6。
城乡居民家庭恩格尔系数分别为37.0%和48.8%，城乡居民生活总体上已达到小康水平。
广东将自然保护区建设作为生态建设重点工程，省财政从2000年到2009年每年拨出1643万元，共1.643亿元，按照国家级400万元、省级200万元、市县级30万元的标准，补助自然保护区办公楼、宣教中心等基础设施建设，将自然保护区的大部分森林划为国家和省级生态公益林，给予生态效益补偿。
自然保护区建设是公益事业，投资以政府为主，需要有雄厚的经济实力作支撑。
广东较强的经济实力为示范省建设提供了强有力的经济支持。
三、指导思想与建设目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻落实《中共中央
国务院关于加快林业发展的决定》和以生态建设为主的林业可持续发展战略，突出自然保护区生态和社会效益功能，坚持依法保护、科学管理、合理利用的方针，按照保护为根本、改革为动力、发展为目的的要求，紧紧抓住典型生态系统和重要物种保护两大重点，正确处理好保护与利用的关系，坚持加快发展和强化管理并重，分类指导，分区管理，不断提高自然保护区建设管理水平。
一方面要在全省范围内形成布局合理、类型齐全、功能完善、管理规范、效益显著的自然保护区网络体系，为各省自然保护区体系建设提供示范；
另一方面要分级分类选择一批示范自然保护区，从自然保护区管理、运行和自身发展等多方面建立具有典型性和推广价值的一批自然保护区，通过加强建设和管理，全面提高自然保护区的保护、管理和可持续发展水平，为全国不同类型、不同级别的自然保护区建设和发展提供可资借鉴的经验与模式。
（二）示范原则
1.科学规划、突出重点
考虑广东省经济社会的发展现状，结合自然保护区的实际，以保护生物学、生态学、经济学等理论为基础，合理布局、科学规划。
以扩展栖息地和典型生态系统保护范围，完善管理体制、运行机制和保障政策，提升质量为重点，加快自然保护区的建设和发展。
2.因地制宜、适当超前
21世纪是生态文明的世纪，建设自然保护区示范省必须顺应生态文明社会对自然保护区建设的要求，借鉴国内外先进管理经验，立足当前，着眼未来,全面考虑省情和不同区域对自然保护与生态建设的需要，以及经济社会的承受能力和发展水平，寻找保护与发展的结合点。
3.保护第一、合理利用
建设自然保护区示范省必须在切实做好资源保护的基础上，对自然保护区自然资源和自然环境进行科学适度利用，组织生态旅游，开展多种经营，提高自然保护区的可持续发展能力，促进自然保护区与周边社区的和谐相处、协调发展。
4.依法依规、规范管理
建设自然保护区示范省必须严格执行国家和省有关自然保护区的法规规章，力求制度创新、管理规范。
5.分类指导、以点带面
在示范自然保护区的选择上，要考虑不同地区、不同类型、不同级别自然保护区的自身特点，选择在保护管理、科研监测、宣传教育、合理利用、社区共管等一个或几个方面表现突出的自然保护区，开展形式多样、内容丰富的示范。
（三）建设目标
1.总体目标
建设与广东社会经济发展相适应的自然保护区保护管理体系，使自然保护区基础设施建设标准化，科研信息监测网络化，宣传教育普及化，社区关系和谐化，为自然保护区发展探索出一条新路子。
到2015年，广东林业系统自然保护区总面积达155万公顷，占国土面积8.8%。
基本形成以国家级自然保护区为核心，以省级自然保护区为骨干，以市县级自然保护区和自然保护小区为生物（生境）廊道的布局合理、类型齐全、设施先进、建设规范、管理高效的自然保护区网络体系，使广东省所有的国家和省重点保护物种及典型生态类型得到有效保护，并使90%的国家和省重点保护物种资源得到恢复和增长。
同时，自然保护区的科研监测、宣传教育、社区发展和可持续利用水平得到全面提高，全省自然保护区总体上步入一条持续、稳定、健康发展的轨道。
2.分阶段目标
广东自然保护区示范省的建设期限为2006－2015年，分两个阶段：
第一阶段2006－2010年，第二阶段2011－2015年。
（1）第一阶段目标（2006－2010年）
到2010年，林业系统自然保护区总面积127万公顷（新增20万公顷），占全省国土面积的7.2%。
其中，国家级10个（新增5个），省级52个（新增10个），市、县级300个（新增110个），初步完成较为完善的自然保护区体系，加大保护区的基础设施建设，理顺保护区的管理体制、开展以国家级和省级自然保护区为重点的管理有效性评价，完成全省自然保护区本底监测网络体系的布设，完成国家级和主要省级自然保护区的信息平台建设，加大省级宣教基础设施建设，开展社区发展和资源合理利用示范。
按照国家和地方级示范自然保护区的建设要求和验收标准，建立自然保护区示范市1个；
自然保护区示范县2个；
国家级示范自然保护区3个；
省级示范自然保护区6个；
市、县级示范自然保护区11个；
示范自然保护小区50个。
（2）第二阶段目标（2011－2015年）
到2015年，林业系统自然保护区总面积达到155万公顷（新增28万公顷），占国土面积的8.8%。
其中国家级15个（新增5个），省级75个（新增23个），市、县级400个（新增100个），基本形成布局合理、类型齐全、功能完善、建设规范、管理高效的自然保护区网络体系，使广东省95%以上的典型生态类型得到有效保护，70%以上的国家和省级保护物种资源得到恢复和增长。
完成自然保护区重点工程建设；
完善自然保护区保护管理的一系列法规规章；
国家级和省级自然保护区生物信息管理系统和地理信息系统建成；
建立较完备的自然保护区科研监测体
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