我国个人所得税流失的现状与完善对策Word文档格式.docx
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分别从征管权的归属上、税基的确定上、税率的设计上、征管的方式上分别论述原因。
第三部分，文章提出了完善我国个人所得税的对策，具体措施包括：
实行个人所得税制度和征收办法的改革，为公民纳税提供良好、便捷的税务服务；
全面实行金融资产实名制；
加大逃税的各种成本和风险，激励公民依法纳税；
进一步规范公民与政府之间的契约关系与服务关系。
并在最后提出对于税制本身的改革建议。
【关键词】个人所得税流失；
现状；
得税流失原因；
对策
个人所得税是对个人（即自然人）取得的各项应税所得征收的一种税。
它不仅能缩小个人收入差距，缓解社会分配不公的矛盾，而且在调节社会经济发展速度，增加国家财政收入等方面都有着积极的促进作用。
综观世界各个市场经济国家，个人所得税都是最重要的税种之一，是第一大税。
但是个人所得税在我国却被人们看作是“中国税收第一难”，税款流失极其严重。
2001年我国个人所得税收入达995.99亿元。
但换个角度看，这个数字并不乐观。
2001年全国税收总共达15000亿元，个人所得税仅占全部收入的6.6%。
印度在1992年就达到了7.68%，发达国家平均为30%，而中国如果能达到15%的话就是2250亿元，目前还少一千多个亿。
1999年个人所得税还是400多亿元时，国家行政学院博士焦建国曾测算过个人所得税的实际总量，认为流失税款在500亿元左右，而2001年他认为流失税款应该在1000亿元左右，真正应征税额远远大于实际征收的数额，两者的差额仍在两倍以上。
可见我国目前个人所得税流失的情况十分严重。
2002年6月，由中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》，对北京、上海、广州700余位居民的访问调查，结果显示：
调查中除23%的受访居民表明自己不在纳税人范围外，24.7%的受访居民宣称自己按时按量完全缴纳个人所得税，与此同时分别有33.4%、18.2%的受访居民承认只缴纳部分个人所得税或完全未缴纳个人所得税，两者合计51.6%，是完全缴税者的2.1倍。
由此可见，我国的逃漏税现象严重，人们纳税意识不强。
探讨我国个人所得税流失严重的原因并提出相应的解决措施是本文的立意所在。
一、文献综述
为了有效治理个人所得税流失的问题，20世纪80年代后，美国、英国、加拿大、日本等国都积极采取措施来改进个人所得税流失状况。
美国在20世纪80年代实行个人所得税税制改革和简化，1986年的税制改革中取消了多项个人所得税抵免税或扣除，另外，为了缓解个人所得税税率爬坡引发的个人所得税税赋增加，美国还实行了个人所得税的自动指数化调整，或定期将个人所得税豁免等级上调，以抵消通货膨胀的影响，这样减免了高收入者个人所得税纳税人通过逃避缴纳个人所得税实际收入下降的动机（胡勇辉，1990）。
日本更是从法律保障和惩罚角度加大个人所得税管理，于1990年颁布《个人所得税征收法》和《个人所得税征收法施行令》两项法律、法规，它赋予了国税局行政执法权、个人所得税优先权、纳税义务扩张权、加强征收权以及拖欠个人所得税处理权等一系列权利并附有严格的刑事处理规定（文富德，张彬，1992）。
加拿大的《所得税法》规定，艺术家或运动员等高收入人群若在加拿大就业或从事营业活动，那么他们应该缴税，不过在收入源泉处可得到税收扣减。
音乐家和运动员一般通过非居民管理公司来提供劳务，加拿大时常制止这种虚假的行为。
澳大利亚学者Evans和Greenbaum（1998）编辑的《税收管理:
面向未来的挑战》一书，详细论述了澳大利亚海关遵从管理的新思路、前景理论在税收遵从中的应用等，这些研究成果都与该国面临的现实税收征管挑战密切相关，具有较高的借鉴意义。
相比较而言，我国对个人所得税流失及治理的研究还处在起步阶段。
由于计划经济体制下并不重视税收及其征管，20世纪80年代前我国在税收及征管方面的研究比较薄弱。
20世纪90年代后，随着我国市场经济体制的确立，特别是1994年全面税制改革后，税收及其征管逐渐成为实务界和理论界的研究热点。
按照时间顺序本文介绍了十一位经济学者的观点。
邓廷梅认为作为时政收入重要来源之一的个人所得税，自制定以来已取得可观的税收收入，成为中国第四大税种，个税年流失仍然达到1000亿元以上，针对此种不正常现象分析了个枕流失的原因并提出了相应的治理对策，正在进行中的个人所得税改革有借鉴意义。
舒国燕认为个人所得税是税收流失最为严重的一个税种，其流失有法律、社会、征管等多方面原因。
治理个人所得税流失要从健全税收法制、优化税制、强化征管、加强教育等四个方面入手。
吴桂梅认为我国现行个人所得税制存在着课税模式、征答方式、征答权的归属、税基和税率方面的不足导致税款的大量流失。
为此，结合我国实际提出解决税款流失的具体对策
业和个人建立专门档案，实行重点监控管理，及时追踪其经济活动和收入情况，在个人所得税专项检查中突出对高收入行业和个人的检查，加大违反高收入者个人所得税法律法规行为的惩处力度。
岳树民研究了为税务征管机构提出防范措施和改进对策，以防止和减少个人得税流失现象的发生。
平晓峰从组织管理学角度分析税务管理的组织结构，认为设计现行税务组织机构必须权衡各种要求。
董根奏从新制度经济学的角度对我国目前的税收征管中存在的问题进行了剖析，并从制度构成要素方面论述了优化我国税收征管的制度选择正式规则大众化、正式规则可操作化、实施机制的有效化。
郭淡认为我国纳税主体中中等收入群体不断增加，成为纳税主体，近年来又出现了大批的高收入阶层，由于我国的个人所得税征管制度还不够完善，在实际操作中出现“管住了工薪阶层，管不住新生贵族”的现象，致使个人所得税流失严重。
在制度方面，黄慧敏认为我国是一个经济不发达的国家，经济分割较为严重，再加上长时期实行低工资制度，个人所得税法对于民众而言是一种陌生的新法规。
这些社会的、经济的以及文化等方面的原因导致个人纳税观念淡薄，再加上征管手段的落后，使个人所得税税法缺乏公平性、征管效率低。
邓子基，从纳税人角度出发，邓子基研究如何利用现行个人所得税税收制度中的漏洞和不完善之处，从而达到减轻纳税人税收负担的目的。
潘理权对我国个人所得税改革方向进行了研究，和谐社会追求的理想境界和目标，在于实现公平和全体社会成员的共同富裕。
我国个人所得税改革的目标是:
一是完善税制，降低税率，提高效率。
二是加强征管，依法行政，合理负担。
从而建立以公平为基准的个人所得税体系，促进和谐社会的构建和发展。
在研究思路上，本文通过对现实生活中关于个人所得税流失现状的分析，以个人所得税流失为切入点，通过借鉴中外学者的研究成果，广泛而深入对开展对个人所得税流失这一严重扰乱社会财富分配秩序和影响政府财政收入的社会经济现象的研究，从个人所得税流失的制度原因进行分析，并同时结合我国实际提出治理个人所得税流失的对策措施。
从而可以指导我国治理税收流失的实践更是落实依法治税、堵塞漏洞、清缴欠税、提高税务管理水平的需要。
本文的研究重点主要分为三部分：
目前我国个人所得税严重流失的现状、我国个人所得税流失的主要原因、我国个人所得税流失解决对策。
二、个人所得税严重流失的现状
自1994年1月1口起实施新的个人所得税制以来，中国个人所得税收入由1994年的72.67亿元增长到2002年的1211亿元，9年间增加5.7倍，年均增幅40%以上，是同一时期增长最快的税种。
个人所得税占税收总收入和国内生产总值的比重分别由1994年的1.4%和0.17%增长到2002的7.12%和1.19%。
按收入额衡量，目前个人所得税已成为我国第四大税种，其组织税收收入和调节收入分配的职能得到加强，在我国政治、经济和社会生活中的积极作用也逐渐被社会所认同。
可以预见，随着我国经济的持续、快速发展，个人收入水平的不断提高，我国的个人所得税收入也保持持续、快速增长的势头。
因此，个人所得税在我国是一个极具发展潜力的税种。
2002年我国居民储蓄为8万亿元，据一项调查：
3%的高收入阶层占居民储蓄的47%，存款的80%为20%的人所有，最富有的人早已是千万富翁。
以上这些调查结果和数据，说明我国实际上已经有了一个比较庞大的应纳税个人所得税的居民群体。
而从我国个人所得税实际征收的情况看，虽然近几年由于加强了个人所得税的征管，个税的收入增长很快，但从总体看，个人所得税收入仍偏低，与目前我国已经出现较为庞大的应纳税群体不相称。
近年来每年居民的银行存款余额增加7000亿以上按7000亿元计算，假设劳务报酬估算个人所得税，定率扣除20%，纳税所得额为4480亿元；
再按20%的比例税率计算税金，结果约为896亿，这还是比较保守的推算。
2001年全国税收总共达15000亿元，个人所得税仅占全部收入的6.6%.印度在1992年就达到了7.68%，发达国家平均为30%.而中国如果能达到15%的话就是2250亿元，目前还少一千多个亿。
中国经济市场化改革的发展趋势是私营经济、个体经济、经济部门占全国经济总量比重迅速上升，但是他们所提供的税收或财政收入比重明显低于经济比重。
根据国家税务总局数据，1986年我国个体私营经济税收占财政收入比重为232%，占工业总产值比重为276%，纳税比例与工业产值比例较为接近，到1998年这两个比例分别为709%和1711%，相差10个百分点，若扣除必要合理的减负税收，纳税至少少了一半。
其主要原因是，相当部分的私营企业和个体经济从事地下经济，有的从事非法经济，大量偷税、漏税和逃税，成为快速致富或暴富的主要手段之一。
显然，税收流失严重是十分普遍的现象。
三、目前我国个人所得税流失的主要原因
（一）我国个人所得税税制本身存在问题
我国现行个人所得税采用分类税制模式，主要是基于我国公民的纳税意识比较淡薄、税收征管比较落后的现实。
这种税制适应了源泉课税的要求，有利于防止税收的流失。
然而，这并不是一种理想的税制模式。
其主要弊端表现在以下几个方面：
1.缺乏公平性，易诱发偷逃税款的行为产生
我们可以通过这样一个例子来说明:
两个不同企业职工甲和乙，当课税所得额同为4000元时，甲作为工资薪金所得缴纳个人所得税，应纳税额为:
（4000-2000）X15%－125=175元。
实际税收负担率为175/4000=4.375%;
乙作为劳务报酬所得缴纳个人所得税时，应纳税额为:
4000X20%=800元，税收负担率为800\4000=20%。
二者税收负担率差异为15.623%，应纳税额税差异达到了625元。
因此，我们可以得出结论:
相同收入额的纳税人会由于他们取得收入的类型（项目）不同，或来源于同类型的收入次数不同而承担不同的税负，这是横向不公平。
同样可以通过例子说明，不同收入的纳税人，由于他们取得收入的类型不同，而采用不同的扣除额、税率、优惠政策，甚至同类型收入由于次数不同也会使这些因素改变，而出现高收入者税负轻，低收入者税负重的现象，这是纵向不公平。
同时，我国现行税制中规定按月、按次计征个人所得税的办法也可能造成税负的不均等。
现实生活中，由于各种原因，纳税人各月获得的收入是不均等的。
有的人是分散获得个人收入，而有的人则是一次性获得收入。
按照个人所得税的规定，在按月、按次计征个人所得税的前提下，分散获得收入者适用低税率，税负相对较轻;
一次集中获得收入者适用较高的税率，税负相对较重。
这显然是不公平的，不仅无法体现个人所得税的公平税负原则，还易造成一些高收入者将一次性收入分散实现，化整为零，以便适用低税率避税。
税制的不公平总结为两个原因。
（1）从税基的确定上看
税基有广义和狭义之分，广义的税基即国民经济基础，狭义的税基是计算税款依据。
我们这里讨论的主要是狭义上的税基问题。
一般来说，影响税基的因素主要有三方面：
一是课税对象范围即应税所得项目；
二是应当按照适当的标准进行扣除的各项必要的费用、成本；
三是减、免税项目的政策规定。
众所周知，在课税范围的设计上凡正列举方式进行规定的，其范围相对于税源来说是有限的、较小的；
凡反列举方式规定的，其范围往往是接近税源的、较大的。
而我国个人所得税规定十一个应税项目，极大地限制了征税范围的扩大，
使税源大量流失。
在费用、成本扣除方面，设计也不尽合理。
表现在：
一是我国个人所得税的费用扣除分别不同的应税所得项目采用定额扣除法和定额与定率相结合扣除法，其中对工资、薪金所得的费用实际上是对取得收入的纳税人实行定额扣除，并未区分家庭人口结构、受赡养人口多少及状况如何、婚姻状况等因素。
这就会产生实质上的税负不公平。
从劳务报酬的费用扣除来看，它们是按次采用定额或定率扣除法进行费用扣除的，客观上就存在着制度漏洞，纳税人很容易通过分解收入、改变次数进行逃税避税。
二是转换收入类型可以达到多扣除减少税基而降低适用税负的目的。
由于现行个人所得税费用、成本的扣除是分项目而采取不同的扣除办法，甚至一个项目可以采用两种扣除方法，使得不同项目的相同数额的收入，其应纳税所得额不同，不仅减少了税基，造成税负不公，而且可以由此偷逃税款。
比如：
一个在某月取得工资、薪金收入800元，一次性劳务报酬收入800元，还有房租800元，那么他可不纳一分钱的个人所得税。
但若他仅取得一项收入即工资、薪金收入2000元，则必须纳个人所得税，通过对同一项收入进行转换也可达到逃避税的目的。
而减、免税项目和政策规定过多，直接挖了税基的墙角，还给征管工作增加了难度。
（2）从税率的设计上
我国现行的个人所得税制采用累进税率和比例税率相结合的税率组合，如工资、薪金所得适用九级超额累进税率，生产经营所得和承包经营、承租经营所得适用五级超额累进税率，其他项目适用比例税率。
对稿酬所得，可按应纳税减征30%，对劳务报酬所得加成征收，其实际是三级超额累进税率。
这种将不同项目的应税所得区别对待的做法，会造成各项所得之间的税收负担不一致，容易引起税收歧视，使纳税人之间产生严重的税负不公现象；
而且这种不公平具有制度性特征，即在现行制度下即使对税率进一步调整也不能实现公平目的。
因此，税率设计复杂，又有许多漏洞，易给纳税人偷、逃税款造成可乘之机。
值得指出的是，公平和效率在一定程度上还存在着相向作用.即由于现行个人所得税课税模式具有严重不公平性，使得人们从心理上反感个人所得税的征收，造成一些税负高的纳税人想方设法偷、逃税款，以求减轻税负，甚至不纳税。
2．现行税制模式不符合税收征管方式改革的趋势，不利于提高国民的纳税意识
我国个人所得税的征收主要采用扣缴的办法，这也是实行分类所得税制的一个重要原因。
这种征收办法显得比较落后。
如果税务部门不主动上门，纳税人不会主动纳税，偷税漏税现象就会经常发生。
世界上许多国家都已抛弃了这种征收办法，而采用纳税人主动申报纳税的办法。
随着社会主义市场经济的建立和发展，我国税收征管方式已开始转变。
可以预见，随着国民纳税意识的增强，我国税收征管也会实行以申报纳税为主的征收方式。
因此，个人所得税也应适应这种趋势，在税制模式的选择上应具有超前性和长远的眼光。
（二）其他方面原因
1．从征管权的归属上看
我国现行的个人所得税由地方征管，收入归地方财政。
我们认为，把这种有着广阔发展前景、成长速度最快的税种划归地方，显然欠妥。
主要原因是：
（1）个人所得税是组织收入、调节社会分配不公的重要税种，公平分配的职能应主要属于中央政府而非地方政府，而且公平分配是要在全社会范围内按照统一（或相近）的标准来实施的宏观政策目标，不能存在地区间的巨大差别，由此，具有公平分配调控能力的个人所得税是不宜放给地方的。
（2）即使从征收效率角度考虑，地方征管未必效率高。
纳税人和征税对象的流动性大，应税收入来源在地区间纵横交错，途径、方式多样又复杂的特点，也使地方税务部门很难掌握一定时期纳税人的全部应税收入，给征管工作带来重重困难，真实的税源也容易悄然流失，由中央政府来征管会比地方政府征管效率要高。
（3）从公平角度看，由地方征管，特别是地方拥有立法权的情况下，必然会造成收入相同的个人因处在不同地区而税负不同，经济发达、收入较高的地区有可能通过提高其扣除额降低税率等方式，而使经济落后，收入本来就相对较低的地区的纳税人税负高于经济发达、收入较高地区纳税人的税负，形成新的分配不公。
由此而诱导纳税人通过在地区间转移收入而成功地达到避税目的。
2．从征管的方式上看
目前我国个人所得税征管方式中易导致税收流失的问题是：
（1）个人收入难确定
个人收入隐性化已成为我国个人收入分配差距拉大的主要的直接的原因。
个人收入隐性化是指个人收入或财产的相当部分不是由正常渠道取得，或个人收入并非都在其名下反映出来，使得个人收入难确定。
而这些收入又往往非勤劳所得，这不仅是社会收入分配不公的主因，也是广大人民群众最难接受的引起人们高度不满的不良现象。
在税款征收中，个人收入隐性化既是个人所得税征管前提上的难点问题，也是税收收入在个人所得税上严重流失的漏洞，故被称为“中国税收第一难”。
（2）纳税申报不实
个人所得税的纳税申报包括两个方面：
一是纳税人的申报，即纳税人主动申报应税收入并缴纳相应的税款。
据统计，目前我国个人所得税主动申报的人数占应纳税人数不到10%.二是收入支付单位作为代扣代缴义务的纳税申报，这种申报占应纳税申报情况的绝大部分，是我国个人所得税申报的主要方面。
近几年反映在代扣代缴义务人纳税申报方面的问题主要是：
纳税申报不真实，申报没有明细表，甚至瞒报和不报等等。
（3）征管水平低，征管手段落后
税务征管人员的业务素质和职业道德修养不能适应市场经营条件下税务工作的要求，是削弱征管力量，影响征管效率的重要因素，以人工为主的落后征管手段和方式，不能使税务部门及时取得纳税人的收入资料，并对其纳税资料进行处理与稽核；
税务代理制度还不完善，不能很好发挥其中介组织的作用，来帮助纳税人、代扣代缴义务人办理税务事项。
（4）处罚法规不完善，处罚力度轻，不能对纳税人起到震慑作用
遵纪守法的行为习惯形成，主要功绩是法律的威严。
偷漏税等违法行为的普遍发生，不能说与我国税法的苍白无关。
目前我国的《税收征管法》已不能适应税收工作发展的需要，对个人所得税的主要违法行为-偷、漏税，已无多大约束力。
主要问题表现在：
①对偷、漏税等违法行为的界定模糊，使税务执法机关难以把握，往往避重就轻
②对违法行为的处罚规定不具体、不明确，幅度落差大，使税务执法机关难决断，就有可能受主观因素影响而轻罚。
③处罚标准的规定太低，使违法者违法的收益有可能大于其受惩罚的损失，使违法者获得收益的机会成本太小。
这样，对违法者本人起不到接受教训、自觉守法的约束作用，对广大公民更起不到警示和威慑作用。
违法现象得不到抑制，遵纪守法、自觉纳税的良好社会风尚就难形成。
甚至出现了一些外国人在本国不敢偷、逃税款，而到中国却也大胆偷、逃税款的现象。
以上问题主要是现行个人所得税制度本身存在的问题。
个人所得税制度的改革和完善的制约因素还有：
财税制度不完善和不配套；
各部门、各行业、各单位的协助和配合不到位；
全社会的关心和支持程度不够；
政府以法治税的决心不够等方面。
四、我国个人所得税完善的对策
依法纳税是现代国家现代公民的基本义务。
美国建国初期财政部部长汉密尔顿曾讲过，人一生下来有两件事情是不可避免的，一是纳税，二是死亡。
社会公众人物必须懂得他们在从社会获得声誉的同时，也必须承担社会的义务，其中“依法纳税”是起码的条件。
笔者认为政府需要承担以下四个方面的工作来改革和完善我国个人所得税。
（一）实行个人所得税制度和征收办法的改革，为公民纳税提供良好、便捷的税务服务
加强税收征管工作的软硬件设施的建设。
包括建立一套严密完善的税收征管法律制度，减少各种优惠减免措施，增强执法的刚性和执法的严肃性，加大对逃税偷税等各种税收流失行为的法律制裁和经济制裁，加强税收征管队伍建设，提高税务征管人员的政治素质和业务素质；
建立计算机控管网络，实现税收征管工作电脑化，并尽快与银行等计算机系统实现联网。
（二）全面实行金融资产实名制
包括对储蓄存款、有价证券等实名制，在各种支付结算中广泛使用支票、信用卡。
虽然目前建立金融资产实名制会面临诸多阻力，但应充分认识到金融资产实名制不仅对个人所得税的征管意义重大，而且对抑制地下经济、防治腐败，特别是建立社会主义市场经济所必需的信用关系都具有十分重要的意义。
（三）加大逃税的各种成本和风险，激励公民依法纳税
不能有效地打击逃税人，鼓励或奖励纳税人，就等于打击正直人，鼓励不正直人。
打击逃税最重要的是提高逃税的成本，增加逃税的风险。
这就要求首先提高被稽查的概率。
其次增加对逃税行为的惩罚成本，一是增加逃税的罚款比例，这一比例应当是被稽查概率的倒数，例如稽查概率是20%，那么这一比例是5倍；
二是增加逃税的心理成本和精神代价，特别是对那些社会公众人物（如富豪、明星、名人等）逃税行为应鼓励舆论界给予曝光，使其增加名誉受损的心理代价；
三是建立公民个人信用记录体系，凡逃税者应列入黑名单。
（四）进一步规范公民与政府之间的契约关系与服务关系
在和平时期，在现代国家建立一个统一的公平的强制性的现代税收系统比建立一支现代的军队、警察、政法机构更为重要。
但也需要指出地是，必须通过合法的手段汲取应得的社会资源，同时必须放弃以国家名义使用非法手段吸取社会资源，例如屡禁不止的“三乱”：
乱收费、乱摊派、乱集资。
采取非法手段向公民强征暴敛，只是政府堕落的表现。
为此应重新建立现代市场经济条件下公民与政府之间的三大关系：
一是纳税人与收税人关系；
二是公共产品消费者与供给者关系；
三是公共财政支出与分配的监督者与被监督者的关系：
人民政府由人民供养，人民政府理应代表人民、服务人民。
在新形势下，加强税法宣传，推进依法治税和诚信纳税，有利于保持稳定的财政增收，保障筹集经济建设所需要的大量资金，为经济建设注入新的推动力。
要通过采取重税、轻税或适度征税等方式，影响和改变不同地区以及不同社会阶层之间的收入分配，有效地促进社会公平分配，减轻和抑制收入的两极分化，缓解因收入悬
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