完善城镇养老保险制度的战略思路与政策建议Word文档格式.docx

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2.基金收入连年增加

基本养老保险基金征缴收入由2005年的4312亿元，增加到2009年的8000多亿元。

即便是在国际金融危机的背景下，2009年养老保险基金征缴仍增收1000多亿元，累计结余超过1万亿元。

同时，中央财政投入持续增加，由2005年的544亿元增加到2009年的1326亿元。

基金收入的稳定增长，为确保发放奠定了坚实的物质基础。

3.实行新的养老金计发办法

针对过去参保人员缴费满15年就停止缴费的现象，在总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，2005年国务院下发38号文件，决定实行新的基本养老金计发办法。

各地采取设立过渡期、新老办法对比、就高不就低的原则，基本完成计发办法改革，强化了养老保险待遇与缴费年限、缴费基数和退休年龄紧密挂钩，形成了“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制。

4.全面建立省级统筹制度

按照国务院关于用两年时间基本实现省级统筹的要求，加大省级统筹工作力度，2008年有4个省份出台了省级统筹办法，2009年有13个省份出台了省级统筹办法，一举实现了在全国范围建立基本养老保险省级统筹制度的目标。

实施省级统筹制度，对于增强确保发放能力、改善人力资源市场环境等都具有十分重要的意义。

5.较大幅度提高企业退休人员基本养老金

为提高企业退休人员生活水平，国务院作出了2005～2010年连续六年增加企业退休人员基本养老金的重大决策。

企业退休人员月人均基本养老金由2004年底的640多元提高到2010年的1300多元，翻了一番多。

既相应缓解了养老保险待遇差距大的矛盾，也使退休人员分享到了国家经济社会发展的成果。

6.出台基本养老保险关系转续办法

针对流动就业人员跨省养老保险关系转续困难的问题，2009年底国务院办公厅下发66号文件，规定参保人员跨统筹地区转移时，除转移个人账户资金外，再转移部分单位缴费，适当均衡转出地、转入地的经济负担，打破了地区分割、画地为牢的局面，有效维护流动就业人员的养老保险权益。

特别是转移办法对农民工一视同仁，不仅可有效解决“退保潮”问题，也可进一步促进农民工参保。

7.积极稳妥推进事业单位养老保险改革

按照完善社会保障体系的总体方向和促进事业单位改革的总体要求，2008年国务院下发10号文件，决定在山西等5省市进行事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。

目前，这项改革正在积极稳妥推进之中。

8.推进做实养老保险个人账户试点工作

在东北三省做实基本养老保险个人账户试点的基础上，2006年国务院将试点范围扩大到山西等8省市，2008年扩大到江苏、浙江两省。

目前，试点省份达到13个，2009年底积累做实个人账户基金1569亿元。

三“十二五”期间城镇养老保险面临的形势与挑战

“十二五”期间是中国全面建设小康社会的关键时期。

经过改革开放30多年的发展，中国不仅成功解决了13亿人的温饱问题，而且基本具备了建立覆盖城乡居民社会保障体系的政治、经济和社会条件。

站在新的历史起点，养老保险制度建设已经形成了城镇养老保险和城乡居民养老保险“两个制度平台”，在一系列严峻的挑战面前必须作出制度选择，尽快建立全国统一、城乡统一的中国特色新型养老保险制度。

1.城镇化快速推进，养老保险制度选择问题日益突出

2010年，中国的城镇化率已达到49.68%。

在今后一段时期内，中国城镇化仍将处于快速推进时期。

城镇化每增加一个百分点，意味着1300多万农村人口转移到城镇。

2001～2008年，城镇从业人员从23940万人增加到30210万人，年均增加近800万人。

特别是庞大的农民工群体在城乡间流动就业，大部分没有参加城镇养老保险制度。

随着城乡居民养老保险制度的快速推进，大部分农民工均会参加新型社会养老保险或者城镇居民养老保险制度，城乡居民的参保人数将超过城镇养老保险。

城乡居民养老保险制度将成为占主体的制度形式。

2011年，城乡居民养老保险将覆盖40%的城乡居民，2014年前将实现城乡居民的全覆盖。

与此同时，城镇养老保险制度将成为整合企业职工、机关事业单位等收入稳定群体的制度选择。

但城镇养老保险制度随着人口老龄化程度的提高和经济发展速度的可能下降，制度的可持续性将面临越来越大的挑战。

在该制度缴费率已经处于世界最高水平之列的情况下，进一步提高费率的空间几乎不存在。

因此，该制度的扩面意味着进一步增加财政负担。

一旦财政难以承担，又没有调整回旋余地，唯一的选择就是改革该制度，适当降低参保人的待遇。

这可能引发社会的不稳定和政局的动荡。

最近，欧洲、日本等国家在金融危机后发生的一切就是最好的警示。

随着中国人口结构的变化，到2015年前后，中国进入深度老龄化后，城镇养老保险制度进一步改革的时机条件和动力将更为成熟。

2011年，中国第一产业增加值占国内生产总值的比重将首次下降到低于10%；

城镇化水平接近50%意味着城乡一体化将进入加速阶段，全国统一、城乡统一养老保险制度的定位问题应尽快提上议事日程。

2.市场就业方式多样化，社会保障管理水平和服务能力难以适应

中国的养老保险虽然起步早，但由于是先试点后推开，自下而上逐步推进，至今保留了很多低统筹层次、区域封闭管理的特点。

随着人们在城乡、地区、行业之间流动的增多，现行的地域分割、分散管理已很难适应。

参保农民工和个体灵活就业人员不断增加，特别全国统一、城乡制度统一后，要求我们面对数以亿计、时常变动的参保个人，不断提高经办管理服务水平和提升信息化管理手段。

3.人口老龄化程度不断加深，养老保险制度可持续性受到影响

人口老龄化是21世纪全球面临的共同难题。

由于中国人口老龄化有以下特殊性，形势更为严峻和复杂：

来得早——西方国家都是完成工业化后进入老龄化，而中国是“未富先老”；

来得快——西方国家老龄化从5%上升为10%，普遍用了40多年时间，而中国只用了18年；

持续长——由于人口基数大，中国在21世纪30年代进入老龄化高峰后，要有30～40年的高位保持期。

初步测算，2050年每4个人中就有1个老年人口，养老负担极为沉重。

这对养老保险制度的可持续性提出了新的要求，也意味着必须建立全国统一、城乡统一的中国特色新型养老保险制度成为必然。

4.养老保障需求日益提高，养老保障制度转换和体制转轨面临压力增大

实现制度转换和体制转轨不可能一蹴而就，既要解决历史遗留问题，又要满足人民群众日益提高的养老保障需求。

特别是随着改革的深入，容易解决的问题基本解决，剩下的都是难啃的“硬骨头”，如未参保集体企业职工、原“五七工”和“家属工”以及城镇无收入老年居民养老保险问题，事业单位养老保险制度改革问题等。

同时，随着经济社会的发展和政府大力实施保障民生的政策措施，公众对养老保险诉求更加强烈。

加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，统筹城乡发展，统筹经济社会发展，统筹区域发展，逐渐成为全社会的共识。

这既是推动事业发展的动力，也带来空前的工作压力。

四建立中国特色新型养老保险制度的基本思路

（一）指导思想

以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观和《社会保险法》，坚持以人为本，建立全国统一、城乡统一、具有中国特色的新型养老保险制度及与人人享有基本养老保障相适应的体制和机制，实现保障对象全民化、保障方式多样化、筹资渠道多元化、管理服务社会化，构建与全面建设小康社会目标相适应的安全网。

（二）基本原则

坚持“保基本、广覆盖、有弹性、多层次、可持续”的基本方针，基本养老保险坚持基础养老金与个人账户相结合的基本制度，逐步改革社会统筹与个人账户相结合的城镇养老保险制度，尽快建立全国统一、城乡统一的基础养老金，并做实城镇养老保险个人账户；

坚持权利与义务相对应、公平与效率相结合的基本原则，形成待遇水平与缴费年限、缴费基数、退休年龄挂钩的参保缴费激励约束机制；

坚持统筹促进机关、事业单位、企业养老保险改革，体现社会公平；

坚持国家、单位和个人共同负担原则，合理划分国家、单位和个人的养老保险责任；

坚持发展多层次养老保险体系，鼓励有条件的单位建立企业年金和职业年金。

（三）基本思路

目前，新型农村社会养老保险制度试点和新型城镇居民养老保险制度试点正在快速推进，建立覆盖城乡居民的社会保障体系已经取得了巨大的进展，机关事业单位养老保险制度改革也即将全面启动。

基础养老金与个人账户相结合的、中国特色城乡居民新型养老保险制度的快速推进，已经显示出其具有成为全国统一、城乡统一制度选择的基本功能。

建立中国特色的新型养老保险制度建设的思路，可概括为“双向推进”的“三步走战略”：

第一步，从2011年到2014年，加快建立基础养老金与个人账户相结合的新型农村社会养老保险制度和新型城镇居民养老保险制度，实现制度的全覆盖。

同时，坚持社会统筹与个人账户相结合的制度模式，逐步将“城保”个人账户做实到不低于8%；

同时推进机关事业单位养老保险制度改革。

为提高保障水平，应对通货膨胀，建议将连续调整养老金待遇的资金用于建立基础养老金，加快城镇企业职工养老保险制度向新型养老保险制度转型。

第二步，从2015年到2017年党的十九大，逐步将城乡居民新型养老保险制度的缴费水平提高到15%，同时提高“城保”个人账户、降低社会统筹账户的比例，逐步实现“城保”制度的转型。

第三步，从2018年到2020年建党100周年前，最终完成建立中国特色的、城乡统一的、覆盖城乡居民的新型养老保险制度建设任务。

（四）主要任务

一是完善制度，解决制度缺失问题，实现养老保险制度对全体居民的完全覆盖；

二是继续扩大城镇职工基本养老保险范围，实现保障人群“由少到多”；

三是逐步改革城镇养老保险制度，建立并提高基础养老金待遇水平，实现待遇“由低到高”；

四是调整提高城镇养老保险统筹层次、实现统筹层次“由省级到全国”的思路，以城乡居民养老保险基础养老金为基础，建立全国统一、城乡统一的基础养老金和与之相适应的中国特色的新型养老保险制度；

五是近期可发展企业年金和职业年金，实现养老保险体系由“单一到多层”，城乡居民养老保险制度全覆盖后，可逐步做大有弹性的个人账户；

六是不断完善养老保险可持续发展的相关政策，重点推进养老保险个人账户基金的投资管理，实现基金的保值增值。

五完善城镇养老保险制度的政策建议

在新型农村社会养老保险制度试点和新型城镇居民养老保险制度试点正在快速推进、机关事业单位养老保险制度改革也即将全面启动的情况下，近期养老保险制度建设的重点是按照“双向推进”的思路，从以下几方面完善城镇养老保险制度，先加快建立城镇统一的养老保险制度。

（一）重点解决未参保城镇集体企业职工（含已退休人员）以及原“五七工”、“家属工”养老保险问题

在计划经济年代和短缺经济时期，集体企业与国有企业一样，按国家计划与要求组织生产经营，同时安置复转军人、残疾人员、返城知青和大量社会人员，向国家缴纳利税，当时被称为“二国营”。

在向市场经济转化的过程中，大部分有能力的集体企业进行了改制，而改革没有成本、无法进行改制，即“改不了、死不起、活不成”的老城镇集体企业已为数不多，目前全国大约还有20多万个，300多万人，80%以上在中西部地区。

没有参加基本养老保险主要是因为生产经营困难，也有因体制原因，曾参加过商业保险又退出的。

20世纪60年代，响应毛主席“走五七道路”的号召，出现了一批“五七工厂”。

在大规划经济建设，特别是石油会战、铁路建设、支援边疆过程中，出现了一批临时安置职工家属的厂子，做一些力所能及的辅助性、服务性工作。

由于“五七工”、“家属工”不具备国有企业职工身份，多数未参加养老保险统筹。

粗略统计，全国目前约有200万人。

未参保集体企业职工、原“五七工”、“家属工”在特定的历史条件下，为国家经济建设特别是一些重大项目建设作出过贡献，可采取通过一次性补缴的办法，将他们纳入企业职工养老保险制度。

没有能力补缴或不愿补缴的人员，可参加城镇居民养老保险。

（二）尽快出台城镇居民养老保险办法

据初步估算，目前，全国城镇年满60周岁以上无保障老年居民约有1000多万人，这些人员过去没有就业，现在没有稳定收入，难以纳入城镇企业职工养老保险制度，可参照新农保模式建立新型城镇居民养老保险，将城镇无收入或低收入居民纳入覆盖范围，年满60岁以上老年居民可以不缴费，享受政府按月发放的基础养老金，城乡一体化进展快的地区可与农村养老保险制度合并，加快建立城乡居民养老保险。

（三）稳步推进机关事业单位养老保险制度改革

按照党的十七大关于事业单位分类改革的决策要求，2008年国务院下发《事业单位养老保险制度改革试点方案》（国发［2008］10号文件），提出了养老保险制度改革的思路，即先事业后机关，先分类后试点，先试点后推开，以及机事企分开、离退休分开、老中新分开。

根据党的十四届三中全会以来中央历次关于养老保险制度改革的决策精神，国家机关公务员与企业、事业单位同样实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，在这个前提下，重点进行三方面改革：

1.实行单位和个人共同缴费

单位缴费列入财政预算，其资金形成社会统筹基金，在全国公务员范围内统筹调剂，用于退休人员基本养老金支付。

个人缴费，可与企业、事业单位职工一样，按本人工资8%的比例，由单位在税前代为扣缴，并全部记入个人账户。

为避免实行个人缴费过多减少个人当期收入，可结合公务员增加工资同步实施。

2.改革计发办法

公务员与企事业单位职工一样实行基础养老金加个人账户养老金的计发办法。

待遇水平与本人缴费工资、缴费年限和退休年龄等因素挂钩，基础养老金着重体现公平，个人账户养老金着重体现“多工作、多缴费、多得养老金”的激励机制。

在改革过程中，实行“老人老办法，新人新制度，中人逐步过渡”，确保国家规定的基本待遇水平不降低，以实现新老制度的合理衔接和平稳过渡。

3.建立补充养老保险制度

“多层次”是中国社会保障体系建设的基本原则之一。

目前，已有部分企业建立了企业年金，国务院在事业单位改革试点中也明确要建立职业年金制度。

在各类职工基本养老保险制度一致的基础上，对公务员建立与职务职级相联系的补充养老保险制度，有利于体现公务员职业特点，也有利于公务员跨行业流动时与其他群体的制度相衔接。

所不同的是，公务员补充养老保险的资金来源为财政拨款，可以统一实施，而不是遵循自愿原则。

进行以上三方面改革，主要好处，一是各类职工基本养老保险制度一致，充分体现了公平原则，有利于社会稳定与和谐，减少群体之间的相互攀比，特别是有利于推进事业单位分类改革和缓解企业退休人员“待遇差”的矛盾；

二是改革养老金计发办法，可以更充分地体现多缴多得和公务员的职务职级特点，有利于建立激励机制，并逐步与在职职工增加工资“脱钩”；

三是有利于各类群体的人员交流和社会保险关系转移接续，加快建立覆盖城乡的社会保障体系。

公务员养老保险制度改革是一项重大决策，具体的改革时机和方式由中央适时决策。

（四）研究建立基本养老金正常调整机制

一是要建立企业退休人员基本养老金正常调整机制，依据当地在岗职工平均工资增长、物价上涨、职工本人缴费年限、年龄、当地养老金水平等因素综合考虑，合理确定调整的时间和水平；

二是要加快机关事业单位养老保险制度改革，尤其是要统筹考虑机关事业单位与企业退休人员调整的节奏、幅度，实现待遇水平的合理衔接；

三是继续加大企业退休人员基本养老金调整幅度，努力缩小企业退休人员与机关同类人员的待遇差距；

四是继续实行普遍调整与特殊调整相结合的办法，尽量减少特殊调整对象，主要由地方制定和执行倾斜政策；

五是继续加大对中西部地区、老工业基地调整基本养老金的资金支持力度，中央财政对调待资金的补助应由目前的40%提高到80%。

（五）稳妥做实养老保险个人账户

2000年12月，国务院发布《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发［2000］42号），选择辽宁作为做实基本养老保险个人账户试点。

2001年，辽宁按8%一步做实。

2004年，吉林、黑龙江按5%起步做实。

2006年，天津、山西、上海、山东、河南、湖北、湖南、新疆8省份按3%起步做实。

2007年，江苏省内试点9市按5%起步做实，浙江全省按3%起步做实。

至2009年，全国共有13个省份启动了做实个人账户工作，做实个人账户基金累计结余1569亿元。

为应对人口老龄化，逐步完善社会统筹和部分积累相结合的养老保险制度，应根据财政和统筹基金的承受能力，继续稳步推进做实个人账户工作。

“十二五”期间，力争2/3的省份从3%起步，开展做实个人账户工作。

（六）研究制定基础养老金全国统筹方案

基础养老金全国统筹是一项复杂的系统工程。

一是要按照城乡统筹的要求尽快建立全国统一、城乡统一的基础养老金。

加快提高城乡居民基础养老金标准，适当放慢提高城镇养老保险基础养老金标准的步伐，尽快实现基础养老金的全国统一。

二是建立社会保障预算制度。

三是建立全国统一的信息系统。

四是实行全国统一的养老保险关系转移办法。

目前，省级统筹制度正在逐步规范，社会保险预算刚着手试编，“金保工程”正在进行二期建设。

应按照建立中国特色新型养老保险制度的要求，对全国统筹问题进行深入研究，提出具体的分步实施方案。

（七）完善补充养老保险政策

1.关于企业年金

一是完善企业年金制度体系。

针对部分制度缺失和政策中有待明确的问题，加强研究，建立起完备的企业年金市场体系，形成行之有效的监管模式。

二是规范企业年金管理机构运作行为。

进一步细化政策依据和工作要求，做到有法可依，监管到位，规范管理，切实维护企业年金受益人的利益。

三是加强企业年金基金市场化投资监管体系建设。

修改《企业年金基金管理试行办法》中有关投资产品和投资比例内容，研究制定“中国企业年金指数”，对企业年金基金市场化投资情况进行定期分析、评价，发布权威信息。

按时间阶段将任务分解为：

2010～2011年：

完成20号令和23号令的修订工作；

出台企业年金税收优惠政策；

研究制定“中国企业年金指数”；

规范不同企业年金计划间的转移行为，出台保留账户解决办法；

制定企业年金理事会管理办法。

2012～2015年：

出台企业年金集合计划管理办法；

为加快企业年金法制化建设，颁布实施企业年金条例等法规；

加快企业年金人才队伍培养，提高企业年金基金管理运营的专业化水平；

加大宣传推动工作，开展多种形式的宣传活动，提高企业和职工对企业年金的认识度和认同度；

提高对企业年金基金投资的监管能力，保护企业年金各方当事人的利益。

2.关于职业年金

职业年金制度是事业单位养老保险制度的重要组成部分，是对基本养老保险的有益补充，对于实现改革前后待遇水平平稳衔接、确保事业单位养老保险制度改革顺利进行，具有重要作用。

目前，人力资源和社会保障部会同财政部正在研究制定职业年金试行办法。

对“十二五”规划期间的职业年金制度研究作以下任务分解：

配合事业单位深化改革的整体推进和事业单位养老保险制度改革试点省份启动试点工作，加紧测算，研究出台职业年金试行办法。

针对制度运行中遇到的问题，不断完善职业年金制度，指导和规范地方工作，研究职业年金制度和企业年金制度间转化问题。

（八）研究规范退休年龄问题

长期以来，各地严格执行国务院国发［1978］104号文规定的退休政策，男性年满60周岁、女职工年满50周岁、女干部年满55周岁办理退休。

特殊工种符合规定年限的，可按男年满55周岁、女年满45周岁办理退休。

对因病或非因工伤残完全丧失劳动能力的，男年满50周岁、女年满45周岁办理退休。

个体工商户和灵活就业女参保人员年满55周岁办理退休。

一些地方对管理或技术岗位上工作的女职工退休条件及认定也作了具体规定。

为规范和完善退休政策，一是抓紧与公安部联系，就企业参保人员出生年龄认定问题进行研究并作出明确规定。

二是研究逐步统一女职工退休年龄问题。

为避免社会震动，可在有条件的地区先行试点，按本人意愿，在50～55周岁之间选择退休。

（九）规范特殊工种提前退休政策

中国早在1951年就颁发了《中华人民共和国劳动保险条例》，条例明确规定从事井下矿工、低温和高温工作的工作者，直接从事有害身体健康的工作者，男性年满55岁、女性年满45岁，均可享受退休养老待遇。

在计算其一般工龄和本企业工龄时应能折算其工龄。

1953年公布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》，又对特殊工种政策作出进一步明确。

1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发［1978］104号）文件又进一步规定：

从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁，连续工龄满10年的，可以办理退休。

这些规定的执行有效地保护了企业职工的合法权益。

随着经济制度的转轨和企业改革的深化，中国相应建立了统一的企业职工基本养老保险制度，面对多种经济形式、多样性的就业群体以及难以控制提前退休问题等，必须对现行的特殊工种提前退休政策进行进一步调整和规范。

1999年3月，原劳动保障部下发《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发［1999］8号），明确规定，“原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种，随着科技进步和劳动条件的改善，需要进行清理和调整。

新的特殊工种名录由劳动保障部会同有关部门清理审定后予以公布，公布之前暂按原特殊工种名录执行”。

为妥善解决企业特殊工种存在的问题，一是研究制定特殊工种清理改革调整方案。

二是清理规范原有近2000个岗位特殊工种目录，分行业、分省（区、市）开展自查自检，并委托专业机构进行重新鉴定。

三