我国养老保险制度的改革和完善.docx

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我国养老保险制度的改革和完善

2013—2014学年第二学期

研究生课程期末论文

我国养老保险制度的改革和完善

摘要

本文对我国养老保险制度的现状进行了简要分析,从存在的问题入手，提出扩大养老保险覆盖范围；缓解养老保险的支付危机，因为支付危机是全世界养老保险制度面临的共同问题，但比较其他国家而言，由于我国特殊的历史根源以及目前的现实条件，我国的这一财务危机显得尤为严重；因此本文从健全筹资模式的角度，提出了养老保险基金入市、投资国家基础设施建设、加大对国际资本市场的投资等进行多渠道投资；同时，完善养老保险基金监管体制，严格筛选基金托管人、健全养老保险基金投资运营的监管体制、构建多元化的养老保险基金监管模式，以及加快中介机构的建设和发展等，最后，对养我国老保险制度提出了改革和完善的建议。

关键词：

改革与完善、支付危机、多渠道投资、监管体制

Abstract

Thearticlefocusedonthepresetdifficultiesofendowmentinsurance,analyzingtheeffectivenessofexpandingthecoverageofendowmentinsurance,solvingthecrisisofpayment,whichisalsofacedwithothercountries.Howevercomparedwithothercountries,Chinahasauniquehistoryandrealityproblem,whichleadtoaseriousfinancialcrisis.Asaresult,thearticleproposethepensionfundsinvestedinstockmarketandexpandinginvestmentchannels.Meanwhileandsettingstrictrulesonthefundcustodian,andacceleratingthedevelopmentofAgency.intheend,thearticlegivesomeadviceontheideasofreformoftheendowmentinsurance

Keyword：

endowmentinsurance;paymentcrisis; multiplechannelsinvestment;Supervision

一、概述

养老保险是我国社会保障制度体系中最为重要的组成部分，目前我国人口老龄化问题非常严重，养老保险制度的重要性更显得尤为突出，虽然我国养老保险改革取得了不小的成就，但是从近几年的实践来看，也暴露出一些不可忽视的问题。

养老保险制度的改革和完善有利于社会保险体系的进一步完善，不断增加社会保险功能，促进社会主义市场经济健康有序地向前发展，有效缓解和避免人口老龄化问题给社会带来的巨大压力，最大限度地保障离退休人员的基本生活。

二、养老保险制度的含义及特征

（一）养老保险的概念

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。

所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。

（二）养老保险的含义

这一概念主要包含以下三层含义：

　　1.养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本[1]退出社会劳动生活后才自动发生作用的。

　　2.养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。

　3.养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。

养老保险是世界各国较普遍实行的一种制社会保障度。

（三）养老保险的特点

养老保险一般具有以下几个特点：

　1.由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金。

2.养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济。

　　3.养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。

三、我国养老保险制度存在的主要问题

（一）养老保险金的支付危机

1.当前我国养老保险的支付危机

由劳动和社会保障部法制司、社会保险研究所和博时基金管理公司共同发布的《中国养老保险基金测算与管理》报告书中指出，我国养老保险正面临着比较严重的财务危机。

主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，风险赔付能力下降以及养老保险基金陷入危机的省市正逐渐蔓延和加重等。

据调查显示，在我国，1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个；基金缺口1999年为187亿元，2000年为357亿元。

据专家预测，统筹基金在未来25年间将出现收不抵支的情况，年均717亿元，总缺口1.8万亿元；按现行退休年龄推算，赤字运行年限将延长28年，年平均1030亿元，总缺口扩大至2.88万亿元。

尽管当前养老保险的支付危机是全世界养老保险制度面临的共同问题，但比较其他国家而言，由于我国特殊的历史根源以及目前的现实条件，我国的这一财务危机显得尤为严重。

2.我国当前职工基本养老保险基金财务危机的成因分析

（1）急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务。

我国职工基本养老保险基金面临的财务危机中，一个主要危机就是偿还历史债务的压力，也就是我们所说的“转制成本”。

导致这一债务问题出现的主要原因在于我们在自上而下的改革中，采取了急于求成的推进方式。

改革前，由于“文革”的破坏，职工养老保险已经退化为单位保障，虽然在“文革”结束后也出台了一些恢复性的制度规定，但是单位自保的状态并没有改变，还未实现社会统筹。

另外，对于中老年职工养老金历史欠账问题也还未找到有效的化解办法。

在这样的条件下，就从传统的、由单位负责的养老保障现收现付制一步跨入全新的部分积累模式，显然操之过急。

尽管新制度的框架符合我国的长期利益，却因缺乏现实政治的、法律的、经济的扎实准备与预案筹划，不仅未能真正解决原有体制下存在的基金不足问题，而且还带来了沉重的转制成本。

（2）基金征缴不力导致的新债务。

养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。

但基金征缴不足已是不争的事实，这方面的问题主要表现为以下几种情况：

其一，基金征缴中的“打折征收”，导致了“新隐性债务”。

其二，社会保险费拖欠、拒缴严重，养老保险基金征缴率低，导致供款不足。

其三，企业少报、漏报、瞒报上缴基数。

（3）人口老龄化、高龄化趋势，养老保险基金负担系数提高。

由于我国人均寿命的延长和计划生育政策的实施，使得老龄化问题严重，其对我国养老保险基金财务平衡的冲击也最为严重。

（4）提前退休带来的养老保险基金的收支剪刀差。

由于提前退休现象对养老保险基金具有少缴多支双重侵蚀，所以成为当前我国基本养老保险基金财务危机的主要根源。

（二）我国养老保险基金低投资收益率

1．投资渠道狭窄，投资结构不合理。

我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标，并对养老保险基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。

根据２００１年公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定，社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。

其中，银行存款和国债投资的比例不得低于５０％，企业债、金融债投资的比例不得高于１０％，证券投资基金、股票投资的比例不得高于４０％，且不允许投入高风险高收益的项目。

这种投资安排一方面保障了基金运行的安全性，另一方面也说明我国基金投资渠道过于狭窄，投资结构不尽合理，资产过于集中，长此以往，不仅基金增值目标无从谈起，养老基金的偿付能力无法保障，安全性目标也会受到严重影响。

2．高质量的投资机构和投资人才匮乏。

全国社保基金理事会继２００２年评选出６家投资管理人之后，２００４年又增加了包括易方达在内的３家基金管理公司和中国国际金融有限公司共４家社保基金投资管理人。

投资机构过多使有限的养老基金投资过于分散，由于当前我国投资工具还比较单一，投资机构缺乏大规模、高质量基金运作的丰富经验，容易形成重复投资或相反投资，从而降低基金投资效益。

3．地区分割和行政干预削弱了养老保险基金的统一管理。

当前我国养老保险基金实行的是区域性分级管理，养老保险基金基本上处于三级地方（省、市、县）政府的分散管理之中；由于三方责、权、利职责不清，缺乏有效的风险分担和制约机制，养老保险基金的管理比较混乱，尽管养老保险的收支由中央统一规定，但允许地方根据当地实际情况确定缴费比例和支出水平。

有些地方政府从自身利益出发，随意提高缴费比例，降低支出水平，既增加了企业和工人的负担，又损害了养老保险受益者的利益。

（三）资金的筹集和管理存在漏洞

养老保险主要有三种模式：

一种是用一部分在劳动者退休期间正在工作的一代人创造的财富来支付养老金，由此形成现收现付制；一种是劳动者通过在工作期间的收入积累一笔基金，交由某个机构集中管理，在其退休后以投资所得向其支付养老金的完全基金制，还有一种是介于前两种模式之间的部分基金制，即当期缴纳的养老保险一部分用于当期养老金的支付，另一部分划入到缴纳者的个人账户当中去。

但是当前实施部分基金制面临的一个主要问题就是空账问题，即不光企业缴纳的社会统筹基金用来支付当期退休人员的养老金，就连个人缴费也被用于发放养老金，个人帐户有名无实，是空帐户。

　　另外，养老保险基金在筹集上缺乏法律保障，方式不够规范，各地区的筹资等级和筹资比例各有不同，造成了不同地区之间负担水平悬殊，不利于人力资源的有效配置。

由于缺乏应有的法律保障，在筹资过程中，拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。

由于资金管理上存在着漏洞，使得养老保险资金不能真正做到专款专用，经常被挪用，为部分管理者的腐败创造了条件。

四、完善我国养老保险制度的主要措施

（一）扩大养老保险覆盖面

首先，应该继续维护家庭养老这一传统。

虽然随着社会经济的发展、计划生育政策的推行和家庭结构的变化，家庭养老的功能有所弱化，但是无论是几千年文明古国的优良传统还是我国现行的法律的规定，子女赡养老人都是一种美德，一份义务。

因此，在养老保险制度未健全之前，仍应该努力维护家庭养老这一传统，加强青少年尊老孝敬的思想教育，维护良好的社会道德规范，保障老年人的权益。

其次，推行社会养老保险制度。

按照城镇人口的模式给农民建立个人账户，让农民为自己投一份养老保险，资金来源可由集体、个人和国家三方负担。

这样的好处在于，当农民丧失劳动力时，如果子女有能力履行赡养义务时，参加养老保险可使农民的老年生活更加充裕，如果子女的能力有限，养老金可向老人提供基本的生活费用，使老人能够安度晚年。

第三，发挥商业保险的储蓄功能，鼓励农民中收入较高的群体参加商业保险。

（二）深化养老保险制度改革，缓解支付危机

1.我国基本养老保险基金的支付危机根源还在于养老保险制度本身。

我国现行养老保险制度财政负担过重，基金压力巨大。

养老问题是整个社会的责任问题，并不是单纯的政府责任。

所以，中国要解决当前养老保险基金的支付危机，首先要转变建制理念，降低基本养老保险的替代率，提高社会和个人在养老方面的责任。

只有这样，才能为其他层次的养老保险提供发展的空间，才能减轻企业缴费压力，增强经济活力。

2.变当前的“统账结合”制度为“统账分离”制度。

推行个人户“实账化”，并完善个人账户的有效管理，利用社会和市场的力量，提高个人账户的经济效益，使个人账户资金能够名副其实，能够有效地化解人口老龄化带来的养老金债务危机。

统账分离后统筹基金的资金支付缺口通过盘活国有资产（包括居民的福利住房）等方式筹集资金解决。

3.杜绝提前退休。

适当提高退休年龄，实行弹性退休制度。

根据测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。

4.加强基金征缴工作。

一方面要扩大养老保险覆盖面，提高资金来源。

扩大全社会参保范围有利于筹措资金，而且还可以更好地保护劳动者合法权益，稳定社会。

因此，只要符合参保条件，外商投资企业、港澳台商企业、集体企业、事业单位、非公有制经济、自由职业者等都应作为扩面的范围和重点，做到应保尽保。

在养老保险征缴方面，新经济组织的职工要和国企职工一视同仁。

另一方面，要规范征缴基数，杜绝渗漏。

（三）健全筹资模式，进行多渠道投资

在现代市场经济的发展过程中，各国养老保险基金投资对象的范围不断拓宽，投资工具不断多元化，资产配置和组合不断优化。

基于对养老保险基金的安全性考虑，许多国家对养老保险基金投资对象的风险程度进行了较为科学的界定，并在此基础上制定了投资工具的控制比例

1.国债和银行存款。

这是我国当前最重要的养老保险基金的常规性投资渠道，由于有国家信用的担保，它们在安全性方面较其他投资工具具有明显优势；尤其是国债，它一般可以认为是零风险的，安全性好，利息所得免税，在收益性上优于银行存款，这也是我国养老保险基金投资于国债长期居高不下的重要原因。

但是我国现在的国债品种比较单一、期限结构不尽合理、并对利率风险很敏感，收益率也较低。

2．养老金入市。

根据国外经验，谨慎地放宽养老金的股票投资限制，是提高养老金投资收益、保证其增值的重要途径。

我国资本市场的建立时间短，市场运行不规范，监督管理不到位，市场风险大大高于西方成熟股市的风险，且资本市场发育不完全，可供养老保险基金选择的投资渠道和投资组合种类少。

因此，我们可参照国际惯例，采取由少到多、逐步推进的战略，允许养老金在控制风险的前提下，有条件、有步骤、有限度地进入证券市场，主要购买风险小、收益稳定的证券投资基金或新股。

待条件更加成熟以后，再允许养老保险基金参与股票投资、信托投资、实业投资、不动产投资以及股指期货和股指期权等衍生金融工具。

3．加大国家基础设施建设资金的投入力度。

随着保监会连续出政策，放款保险资金投资管理渠道，这为养老保险基金开辟了新的广阔的投资渠道，可以为养老保险基金提供固定的资金存变量和长期稳定的收益。

但是，我们这里说的将社会保障基金转入国家长期基础建设并不等于购买国债，因为购买国债的结果是基金投资的项目决定权仍然掌握在政府手中，而经验表明，大部分由政府主管的基础设施建设效率极低，容易造成浪费，这对于安全性要求非常高的社会保障基金来说是致命的。

因此，合理的做法是１０家基金管理公司将基金直接或间接地参与到基础设施建设的整个过程。

笔者认为，养老保险基金投资要重点关注电力、通讯、交通、能源和农村基础设施建设等项目，这些项目的特点是建设周期长，规模巨大，投资回收周期长，且有国家政策资金的优惠，所以投资收益不仅一般要高于其他行业，而且具有稳定性，投资风险较低，能够同时满足基金对安全性和收益性的要求，应该成为今后我国养老保险基金投资的重要发展方向。

4．国际投资。

由于受信用风险、外汇管制、产业分布及养老金投资法规等因素的影响，大多数国家养老金都是在上世纪70年代以后才开始涉足国际投资的。

在1970年，只有英国和荷兰的养老金把少量的资产投资于境外。

随着全球资本市场的发展，出于分散风险和获得更高利润的需要，各国纷纷加大了养老金投资于海外市场的比例，主要是投资于海外股票和债券。

由于我国的证券市场起步晚，投机性较强，风险大而收益率不稳定，因此，在保障基金投资安全的前提下，我国应积极稳妥地将一部分养老保险基金投资于海外，提高资产的整体收益率。

5.明确投资主体，提高投资效益。

社会保障基金属于社会性公共基金，应由社会自治性机构组织管理，避免各级政府及任何机构对社会保障基金的影响和干预。

而我国当前的投资机构主要是全国社保基金理事会，因此应根据所有权与经营权分离的原则，采取委托经营方式（基金管理中心不直接进行投资），通过竞争，明确经过基金理事会资格认定的高资信、高效益的基金管理公司或银行的投资主体地位，使全国社保基金理事会逐步退出投资领域。

同时，由于养老保险基金规模大，是老百姓的“养命钱”，对安全性、流动性和盈利性都提出了较高的要求，因此有必要考虑通过市场化的竞争机制，专门成立养老保险投资银行。

为避免重复投资，国家应对养老保险投资银行的投资工具、投资收益和投资渠道有一个不同于现有基金管理公司和一般性商业银行的规定，并在税收政策等方面予以优惠，以促使其努力开发新型投资工具，积极吸引国内外优秀的投资管理人才。

还可以考虑引进外资，与发达国家有经验的投资机构联合，扩大海外投资的比重，从而在根本上提高我国养老保险基金的整体投资效益。

（四）完善我国养老保险基金监管体制

1.严格筛选基金托管人，明晰委托代理关系。

对于养老保险基金的托管人应当严格准入资格和条件，例如注册资本、技术要求等，不符合资格条件的，不能批准入市。

选择基金管理人采取市场化的原则，考察基金公司以往业绩，对风险管理措施的设计以及投资理念、人员结构等。

另外要体现一个分散性原则，一方面规避风险，另一方面，形成竞争格局和市场化考评机制。

明确这种委托代理关系与各自的职责是进行养老保险基金管理运营和监管的基础。

　　2.健全对养老保险基金投资运营的监管体制。

投资的收益担保有助于维护投保人的利益，但是，严格的投资收益规定也会产生一定的负面效应。

为保证一定的收益，基金管理公司必须提取一定数量的波动准备金，以弥补投资收益率低于政府规定时的差额，这样一笔资金降低了投保人的净收益。

另外一个负面效应是使各基金管理公司的投资组合趋同，加大了投资的系统性风险。

为了保护基金持有人的利益，借鉴国外做法，基金管理公司应提取一定比例的自有资本作收益担保的储备，促使其提高管理水平，在其收益较高的年份，提取一定的现金准备金。

但考虑到我国具体情况，担保水平不宜过高，只需达到正收益即可。

收益担保采用相对担保，即要求某个基金的收益达到整个基金行业平均收益的一定比例或不得低于行业平均收益的某个百分点（要保证取得正收益），可减缓基金管理者的压力，使其互相监督，防止某些公司违规进行高风险的投资。

　　3.构建多元化的养老保险基金监管模式。

从一元养老基金监管模式向多元养老金监管模式的转变是世界各国养老基金监管的一个趋势，多元监管机制的建立意味着要打破目前养老金行政管理的模式,进行监控权力的重新分配,权力的分配过程不仅仅限于对原有规则的修补,很可能要重新洗牌,进行彻底的制度调整。

由多个监管主体和制衡机制构成了多元监管模式,它具备保值增值养老金的潜力,并有可能避免利益集团的产生,因而比一元模式稳定。

监管主体的职权界定和制衡机制的建立是构建多元监管模式的关键。

　　负责养老金运营的是具备法人治理结构的管理中心。

管理中心由若干家投资公司、管理公司及保管公司组成,公司内部有健全的法人治理结构，各公司之间遵循公平竞争原则。

养老金由财政专户直接转入管理中心下设的若干家投资公司账户，按照共同基金的模式进行投资运营，保管公司负责养老金的保管、收益分配并受社保机构的委托进行划拨支付。

缴纳者有权向社保机构询问养老金的缴纳情况，对养老金的去向有知情权，而社保机构有义务向前者公布养老金征收情况并接受社会监督，在把养老金交给管理中心运营前应及时通知缴纳者,按其意愿交给指定的投资公司。

总的看来,双方的制衡关系应建立在保护缴纳者这一弱势群体的法律基础之上。

　　4.加快中介机构的建设和发展。

随着社会养老保险制度的不断健全，应该适时加快中介机构的建设和发展，在养老保险金监管方面确立第三方监管的有效模式。

在社保基金监管中主要包括了证券投资咨询机构、会计师、审计师、精算师等市场中介机构。

中介机构的任务主要是定期向监管人报告有关基金的任何问题，并对工作失误承担责任。

尤其要建立完善的外部审计机构，加强对养老保险基金运营管理的监管，防止基金出险。

尽管对外部审计的范围和质量的要求不同，但几乎每个国家都要求对养老保险基金进行外部审计，我国也不例外，必须建立起一套完整的外部审计制度和机构。

同时，积极完善会计师和精算师等市场中介机构，更好发挥监管功能，促进我国养老保险基金制度健康的运行。

五、结论

综上所述，对我国养老保险制度的改革和完善是稳定社会经济，建设和谐社会的重要组成部分，本文对我国养老保险制度的改革和完善过程中所存在的主要问题进行了简要分析，文章从提出问题和解决措施两个部分相对应展开论述，着重对健全筹资模式，进行多渠道投资，以及完善我国养老保险基金监管体制等关呼养老保险支付危机的问题提出了具体解决措施的建议。

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350+368.

《社会保障》课程研究生期末论文评阅表

考核形式：

论文

选题要求：

（请任课教师说明学生应围绕哪些领域、方面写作）

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