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（一）公务员考试录用缺乏灵活性 9
（二）公务员绩效考核缺乏科学性 10
（三）公务员的分类分级制度缺乏规范性 10
四、我国公务员制度完善的对策 11
（一）公务员管理机构的建立和发展应适应人事行政需要 11
（二）公务员管理机构应当逐步系统化 12
（三）我国的公务员管理机构职能应不断补充完善 12
（四）改善公务员队伍更新机制 12
结 语 14
参考文献 15
致 谢 16
导 论
建立和推行国家公务员制度，是我国政治生活中的一件大事，是政治体制改革的一项重要内容。
我国国家公务员制度，是具有中国特色的、适应建立社会主义市场经济体制需要的、政府机关工作人员的管理制度。
它是在继承和发扬我国干部人事管理优良传统和基本经验的基础上，吸收党的十一届三中全会以来干部人事制度改革的成果，并借鉴发达国家的有益做法而形成的。
但是，从实践中也发现现行公务员制度也存在着诸如干部队伍笼统庞杂、管理权限过于集中、管理方式陈旧单一、管理制度很不健全、缺乏有效的监督机制等问题，需要不断加以改进和完善。
本文旨在通过分析我国公务员制度的发展和建立，借鉴外国公务员制度的优秀精髓，剖析现行制度中存在的问题，找出相应的完善措施和建议。
正 文
一、我国公务员制度的发展历程
现代意义上的公务员制度，最初形成于西方资本主义国家。
国家公务员制度的出现，是人事行政制度走向现代化的标志。
我国的公务员制度从最初的提出，不断改进，到后来的日益完善经历了不平凡的发展历程。
（一）我国公务员制度的诞生
随着国家经济体制改革的不断深入，政治体制改革的任务也提上了议事日程。
根据形势发展的需要，邓小平同志发表了一系列重要讲话，强调要改革不合时宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，作出适当的、明确的规定。
并要求认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。
1982年、1983年，中央和地方国家机关先后进行了机构改革，并按照干部"
四化"
的方针，调整了各级领导班子，建立了老干部的离休、退休制度，开始逐渐废除实际上长期存在的领导职务终身制。
党中央在1984年提出要制定《国家机关工作人员法》，后认为国家机关工作人员范围太广，决定改名为《国家行政机关工作人员条例》，后又进一步更名为《国家公务员暂行条例》。
1988年3月，为进一步加强政府人事工作，更好地推行公务员制度，中央决定成立国家人事部。
人事部的成立标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。
人事部从1989年起即开始组织公务员制度的试点工作，首先在国务院的六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行了部门性试点。
1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行了地区性的试点。
在此期间，《国家公务员暂行条例》草案中的一些单项制度，如考试录用制度、亲属回避制度、人事考核制度、人员培训制度等也在全国范围内试行并取得了明显的效果。
在此基础上，1993年8月14日，国务院总理李鹏正式签署颁发了《国家公务员暂行条例》。
至此，在党中央和国务院的领导下，一个符合中国国情的、具有中国特色的社会主义国家的公务员制度诞生①。
（二）我国公务员制度的基本内容
①陈振明主编：
《公务员制度》，福建人民出版社，2007年5月，第376-377页
为了加强公务员制定建设，我国拟定了《公务员暂行条例》，出台了10个配
套法规和10个实施细则，初步形成了一套法律体系。
2006年1月1日起施行的
《中华人民共和国公务员法》对原有的《国家公务员暂行条例》进行了修订和完善，我国国家公务员制度的基本内容在《公务员法》中有18章107条，规定了
10种制度：
职位分类制度、录用制度、考核制度、任免制度、职务升降制度、奖惩制度、培训制度、交流制度、回避制度、工资福利保险制度、辞退休制度、申述控告制度。
（三）我国公务员制度的特点
中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。
公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。
因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着质的区别，主要表现在以下几个方面②。
1.我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。
在《国家公务员暂行条例》的总则中，明确规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。
”这说明我国公务员制度是党的组织路线，而西方文官不得参加党派活动，不得带有政治倾向。
2.我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。
我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。
各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。
西方文官制度对公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。
3.我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。
国家公务员在录用中采用公开考试、严格考核、对思想政治方面要求严格。
在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。
因此坚持德才兼备标准是国家公务员制度的重要特色。
4.我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，国家公务员不是一个独立利益集团，而西方文官是一个单独的利益集团。
全心全意为人民服务是我们
②张骏生主编：
《中外公务员制度比较》，中国劳动社会保障出版社，2008年，第152页
党的根本宗旨，我国公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。
二、国外部分国家公务员制度的特点
现代意义的公务员制度最初形成于西方国家，西方国家在公务员制度的长期的探索、实践中积累了许多的优秀的经验，值得我国参考借鉴。
（一）美国公务员制度的特点
1.形成历史长，法规体系比较完善。
美国的公务员制度体系大致由国会通过的公务员法、总统发布的公务员有关法令以及政府人事管理机构制定的具体规定和章程三层次构成。
在威斯康星州，公务员管理主要执行州议会通过的法律、州长签署的条例以及人事部门制订的具体规定。
2.贯彻以能力和业绩取向为本的功绩制原则。
功绩制要求将官职向社会开放并建立公务员管理规范，它还放开了公务员发展道路，引入优胜劣汰机制。
在威斯康星州，公务员的招聘、录用、考评、奖惩等都要公开，公众了解、参与程度非常高。
3.政务官和事务官分途而治。
两者产生方式分别为竞选和考试，工作方式分别为任期制与常任制。
政务官与执政党共进退，事务官则采取功绩制，不受党派影响，具有独立性。
以威斯康星州为例，公务员队伍比较稳定，但也有流动，每年约有8％的公务员离开或进入公务员队伍。
（二）日本公务员制度的特点
③
1.指导日本公务员行为的三原则。
一是为全体国民服务的思想原则，作为战后日本公务员制度民主化的重要体现，就是无论从事于任何工作，都必须为国民全体利益而奋斗。
二是公务员政治中立的原则，要求公务员在政治上应做到保持中立不偏不倚，不参加党派之争以及相关的政治活动。
三是民主性原则，公务员的岗位职责，均须按民主性的原则办事，做到机会均等。
为使考生都有均等的机会，公开竞争，择优录取，保证了公职人员较高的文化和业务水平。
2.科学地选拔晋升制度。
在选拔之时，分类考试，严把入口。
考试时，考官如认识某考生需事先声明、回避，否则会被追究责任。
晋升公务员之时，日本有一种名为“后期选拔晋升模式”为特点的公务员激励机制，即职员就职后的相当长时间内实行同期同时晋升，在其职历后期再逐渐拉开差距，通常等到职员
③张骏生主编：
《中外公务员制度比较》，中国劳动社会保障出版社，2008年，第186页
40岁以后，参加工作至少十几年或更长时才拉开差距。
在日本，这种晋升模式成功地激励公务员长期保持勤奋工作的精神和对组织的忠诚，使公务员不断努力工作和学习，提高自己履行现职和更高一级职位所需要的知识和能力，并且由于时间较长，它能够较为客观准确地对公务员的工作能力作出评估。
3.日本公务员制度的辅助机制。
日本特有的公务员的选拔和晋升制度无疑极大地提高了选拔的公平性以及行政效率。
同时，它也与其他一些法规和政策相辅相成。
一是严格控制公务员数量，日本有关公务员编制管理的法制较为完善，国家有定员法，地方也有类似的条例，这些法律条例有效地遏制了公务员队伍的过度膨胀。
二是在在行政组织之外，日本的民间组织较为发达，对行政起着某种补充替代作用，从而减少了政府行政的负担。
三是政府从经济领域退出，缩减了工作人员。
四是通过激励机制和集体履行职务方式的结合调动起全体公务员的力量，从而可以以较少的人员来履行行政职能。
（三）新加坡公务员制度的特点④
1.折衷的公务员管理体制。
新加坡公务员制度最鲜明的特点就是管理体制的折衷。
所谓折衷制，即是在国家行政系统之外再另设独立的公务员管理机构。
目前，新加坡公务员管理机构主要有两个：
一是公共服务委员会。
它是独立于行政系统之外的公务员最高管理机构，直接由总统管理。
二是公共服务署。
它是隶属于总理公署的政府系统内部公务员管理机构。
其主要职能是制定执行具体的人事政策，拟定公务员队伍的展规划和负责公务员的培训。
实行这种折衷制的体制，实际上是通过公务员的服务对象代表来管理公务员，有利于加强对政府公务人员的监督，从而有效避免行政系统人事权滥用和公务员管理夹杂政治因素。
2.公开的公务员录用程序。
新加坡的公务员录用在形式上是完全公开的。
高级公务员（管理职位）职位出现空缺，由部门上报招聘计划，公共服务委员会公开发布广告、统一组织招聘；
管理职位以下公务员的录用则由各部门自行负责，但形式也必须完全公开。
在录用程序上，主要采取面试、考核的方式；
除规定一定的学历条件外，一般不进行笔试。
公务员录用的面试以各种类型的心理测试为主，重点考察应聘者的综合素质和发展潜能。
而公务员录用的考核则非常严格，不仅要考核被聘用人员的在校学业成绩、个人爱好、财产状况、犯罪记录，而且
④欧阳才海，《黄石改革与发展》，2010年，第9期，第3页
要审查其家庭情况、社会背景等。
公务员被录用后，还要在两年的试用期内经受品德跟踪考验和工作能力与潜力评估考验，考核合格的方可正式录用。
由此可见，新加坡公务员录用的主要依据是发展潜能和品德素质。
3.科学的公务员绩效考评体系。
新加坡的公务员每年年终要进行一次绩效考核评估。
评估由上一级直接对下一级考核，但下级不评上级，同级之间不互评。
这种做法的目的就是要鼓励各级领导敢于管理，对下属严格要求，使下级对上级有一种敬畏感，树立领导层的权威，提高公务员的执行效率。
4.严格的公务员激励监督机制。
新加坡公务员激励奉行的是“高薪养廉、高薪纳优”原则，公务员的工资福利待遇在全亚洲乃至全世界是最高的。
除此之外还有绩效花红、GDP花红，占整个薪酬的一半以上。
如此算下来，政府一位部长每年的收入最少在150万新币左右。
新加坡实行高薪激励的目的在于：
一是利用优厚的工资福利待遇来吸引最优秀的人才到公务员伍队，实现“精英治国”的理念；
二是利用公务员优厚的工资福利待遇，强化公务员自我约束，促使公务员不必贪污也不敢贪污，从而通过“高薪”达到“养廉”的目的。
与此同时，新加坡还建立了严格的公务员监督制度，对公务员进行全方位的监督管理。
三、我国公务员制度中存在的问题
（一）公务员考试录用缺乏灵活性
公务员的考试录用是公务员制度确立的重要标志之一，在公务员管理系统中是最基础的环节，考试的公开平等竞争性、可靠性和有效性直接影响到公务员队伍的整体素质。
但我国公务员的选拔环节中牵扯到选拔的方式、考官队伍的素质、试题的科学化等方面的问题。
1.考官队伍素质不高。
目前，我国考官队伍主要由两部分组成，一是组织人事部门的官员，二是高校、行政学院和科研院所的专业技术人员。
前者具有一定的干部选拔任用经验，但对于专业管理知识缺乏深入研究，对于考生的书面和口头答案理解不深，判断不准。
后者具有扎实的专业知识，但是对于社会需要和职位特点研究不够，所设计题目多倾向于理论陈述，对应用性、操作性题目掌握不好。
2.考试的方法仍主要依靠笔试和结构化面试，而对一些较先进的新技术方法如情景模拟、心理测验、投射法、评价中心技术等缺乏研究和应用，因而无法
全方位地对考生进行准确考察。
3.公民担任公职的机会和权利受到制约。
首先，占人口绝大多数的农民基本上没有担任公职的机会，使农民与城市居民事实上存在着参与国家公共事务管理方面机会的不平等，也不利于社会人才的全面和充分的开发。
4.笔试内容与方法不够科学，主要包括：
不能针对职位的特点确定测试内容；
教材质量较差，内容空泛陈旧。
试卷结构不合理，重记忆，轻理解应用，很难测出考生的知识深度、能力水平和发展潜力，从而使考试的区分度、可信度受到削弱。
到位环节的问题主要指经过报考、选拔两个阶段进入录用阶段的考生，因为主客观条件的制约不能正常进入拟定职位，从而使前两阶段的努力前功尽弃。
由于传统体制下的人才地区所有、部门所有、单位所有的格局尚未打破，人才流动受到诸多限制，使得到位率大大降低，每年被录用而又不能到位的报考者达20%左右，使主考单位和有关部门在人财物上浪费严重。
（二）公务员绩效考核缺乏科学性
我国对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩；
公务员的考核又分为平时考核和定期考核。
定期考核又以平时考核为基础。
对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次，对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。
定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。
定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。
定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。
考核是公务员任用与奖惩的基础，在整个公务员制度中具有举足轻重的作用。
然而现行法规中的一些规定由于缺乏严密性、科学性，使得这一制度的效力大大下降。
（三）公务员的分类分级制度缺乏规范性
世界其他各国基本把公务员分为政务官和事务官，其标准是看是否由选举或政治任命产生，即录用方式。
公务员法一般仅适用于事务官。
根据《暂行条例》规定，我国公务员没有政务官事务官之分，而是分为领导职务和非领导职务。
显然划分的依据不是录用的方式，而是工作性质，并且都适用《暂行条例》。
人事
分类的目的在于根据各自的特定采用不同的管理办法，那么，领导职务和非领导职务在任职条件、产生方式、工作评价依据、管理方法方面有何不同？
从目前来看这些区别都没有体现出来，唯一的区别在于，他们分别是现行组织部门和人事部门的管理对象。
《暂行条例》规定我国实行职位分类，但是我国公务员并没有职系、职组、职级、职等的划分，只设置了公务员的职务和等级序列，并规定了职务与级别的对应关系，同时规定"
国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定"
。
从这些规定中可以看出，我国公务员的分类机制兼具职位分类和品位分类的特征。
这些都与职位分类的要求与目的相去甚远。
四、我国公务员制度完善的对策
自公务员制度实施以来，我国已经形成了一套管理统一、事权集中、机构精干、关系明晰的公务员管理机构，但在实践中，其运行机制尚需不断健全与完善。
（一）公务员管理机构的建立和发展应适应人事行政需要
公务员管理机构的建立和改革都是为了适应广泛的公务员管理事物的需求。
我国的公务员管理机构的设立，也必须适应人事行政发展的需要。
我国人事机构和人事行政之间存在许多不相适应的地方，公务员管理机构的建立应从改革和完善现行人事行政机构和管理体制入手。
根据我国《公务员法》规定，我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
这种界定就确定了公务员法应当调整的范围不仅仅是行政机关的人员，还包括人大、法院、检察院等机构的工作人员，也包括政党以及统一战线的组织形式，各级政协以及人民团体、群众团体的工作人员⑤。
但是《公务员法》同时还规定，中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作，县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。
上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。
各级公务员管理部门指导同级各级机关公务员管理工作。
因此，现行的由人事部和各级地方人事部门作为人事管理机构将因管理领域和管理的权威等原因已不能适应。
可考虑设立隶属于权利机关（全国人民代表大会及地方各人大）的公务员委员会，以超然的地位实施对各类公务员的管理。
结合现有的各级各类人事管理机构，以收到统一管理和分类管理相协调的效
⑤杨临宏，《中国公务员法：
原理与制度》，云南大学出版社，2009年，第398页
果。
（二）公务员管理机构应当逐步系统化
从单一管理机构的建立到系统化管理机构的形成，是现代许多国家公务员管理机构的发展过程，也是许多发展中国家将要走的道路。
我国也应建立系统化的公务员管理机构。
根据我国国情，系统化的管理机构应当包括三部分：
一是决策机关，如上诉，作为公务员管理的专门化决策机构，建立隶属于权利机关的公务员委员会担任决策和监督职能，即制定公务员基本法和有关的重要法规；
二是执行管理机构，执行性管理机构设在政府行政系统内；
三是监督机构。
（三）我国的公务员管理机构职能应不断补充完善
我国建立公务员机构时，也应不断完善管理机构的职能。
目前，人事部门的职能还很不健全，需要加以完备和改进。
从决策职能看，应当健全机构的立法、决策职能、包括制定和参与公务员的法律法规，制定公务员管理的统一规划及编制以及法律法规的实施及解释细则；
从监督职能来看，我国已经建立的监察机构，还应进一步完善监督职能，使监督系统化。
除了开展多层次的监督外，还应与惩处、裁决等执法机制相联系，以构成监督惩治网络。
同样，我国公务员的管理职能的分布还不尽合理，有的机构缺少必须的职能，有的机构决策、执行、监督部分、也有几个机构交叉担负同一职能，职能权限划分不明确更为普遍。
合理分布职能，划清职能权限，是健全公务员管理机构的一个重要方面。
各种机构的职能权限应当明确；
立法决策、执行、监督职能应由不同机构担任；
综合管理机构所担任的多种职能，应与专门机构担任的职能在内容层次上区分开来；
上下级机构的职能权限必须划分清楚，不能混淆，也不能随意放权或收权。
（四）改善公务员队伍更新机制
公务员队伍作为一个开放系统，必须有完善的更新机制，以有出有进、吐故纳新，实现公务员作为人力资源的良好循环，保障公务员队伍的生机和活力。
1.改革录用制度。
在考试录用方面，参与条件要更宽，除政治素质要求和基本学历外，一般不应再设置其他限制条件，为更多人提供参与竞争的机会。
进一步扩大考试竞争录用制度的范围，增加硬性规则，减少弹性规则。
强化竞争择优机制，拓宽入口，畅通出口，促进机关协调高效运转，提高公务员团队的服务效率和专业水平。
可探索实行资格考试制度，在具有资格人员中，再根据专业要
求和个人志愿，按照一定的比例进行面试和考核，最后录用。
要规范和发展公务员聘任制，对机关中急需的某些专业知识、专业技能或者特殊经验、资历的人员，职业化的辅助性人员，以及临时性职位，可以考虑使用政府雇员或政府文员。
2.推动交流更新。
要拓宽公务员成长发展的渠道和空间，为其进步成长提供相对宽大的平台。
对担任公务员领导职务，被委任或聘任在同一职位的职务都应当有任职期限规定，根据不同职位职务规定具体年限。
即便最优秀者，也不宜在同职位连任三届，如没有新职位安排可以换岗，或改任非领导职务。
公务员流动，是现行条件下保持公务员系统能够最经常最普遍使用的更新机制。
应该制定公务员交流计划并认真落实，避免公务员交流的临时性和盲目性。
制定调任、转任、轮换、挂职等可操作的具体规则。
加强对交流管理的监督，严肃交流纪律，对一些重点部门和重点岗位一定要强制性进行定期岗位轮换。
建立回避对象登记制度、审查制度、定期检查制度和随时调整制度，使回避工作制度化。
对选举晋升的公务员实行公示考核和较大差额选举。
委任制公务员在职务晋升方面推行竞争性考试考核制度，全面实行竞争上岗、公开选拔等制度，建立优升、平降、劣汰的竞争机制。
建立健全科学、规范、民主的考核制度，构建公共部门绩效评估指标体系，根据评估结果决定升迁奖惩。
要通过严格规定，使达到法定年龄的公务员以及不适合机关工作的公务员，退出公务员队伍。
3.强化民主监督。
要严格人事考试考风考纪，强化机构编制和职数管理，扩大公务员管理的公开性和透明度，把直接关系公务员切身利益的管理，如考核、职务升降、奖惩等，做到制度公开、程序公开、结果公开。
在公务员管理中扩大政务公开的深度和广度，扩大政策和各项工作的透明度，打造“阳光人事”，防止“暗箱操作”，从体制上更有效地遏制腐败。
有效扩大社会和群众在干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，提高公务员管理的民主程度和公正性。
尽快在公务员管理上形成一套法律完备、纪律严明的监督制度体系，做到自上而下的监督和自下而上的监督相结合，党外监督和党内监督相结合，提高监督的整体效果。
结 语
我国公务员制度，是新时期条件下的时代要求，回顾我国公务员的发展历程，对我国公务员制度进行反思是非常必要的。
这一篇论文对我国公务员制度的问题分析和对策建议是远远不足的。
中国公务员制度必将在新的时代条件下获得新的发展，真正为社会主义服务，我们的反思对于整个公务员制度的完善于发展，将会被证明是有用的。
参考文献：
[1]陈振明.公务员制度.福建人民出版社.2007
[2]张骏生.中外公务员制度比较.中国劳动社会保障出版社.2008[3]吴志华.当今国外公务员制度.上海交大出版社.2008
[4]谭功荣.公务员制度比较研究.重庆出版社.2007
[5]杨临宏.中国公务员法：
原理与制度.云南大学出版社.20
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