第十三章 政府预算和财政管理体制.docx
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第十三章政府预算和财政管理体制
第十三章 政府预算和财政管理体制
第一节、政府预算概述
学习要求：
掌握政府预算的概念、原则
了解政府预算的职能和分类方法
具体内容：
一、政府预算的概念
政府预算是具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的政府年度财政收支计划。
1、从技术性方面看，政府预算包含两层含义：
（1）从形式上看，政府预算是政府的财政收支计划，以预算平衡表的形式体现，该表反映了政府资金的来源和流向，体现了政府的年度工作重点和方向。
（2）从内容上看，政府预算是政府对财政收支的计划安排。
政府预算反映了可供政府集中支配的财政资金的数量的多少。
政府预算是政府理财的主导环节和基本环节。
2、从政治性方面看，政府预算是重大的政治行为。
（1）政府预算指标背后反映的是政府在做什么和不做什么之间做出选择;
（2）政府预算反映了支出上的优先权。
（3）政府预算反映了政府准备购买的具体公共物品和服务及其成本。
3、从本质上看，政府预算是国家和政府意志的体现。
政府预算需要经过国家权力机构的审查和批准才能生效，是一个重要的法律性文件（属于年度立法）。
政府预算制度最早出现在英国，英国于17世纪编制了第一个国家预算
【例题1—08年单选】政府理财的主导和基本环节是（ ）
A、信贷计划
B、政府预算
C、国民经济发展计划
D、年度投资计划
答案：
B
【例题2--课后题第2题】从本质上看，政府预算是（ ）。
A.政府财政收支计划
B.财政部门按法定程序管理财政资金的活动
C.政府理财的基本环节
D. 国家和政府意志的体现
答案：
D
二、政府预算的职能--------反映、监督和控制
1.反映政府部门活动
反映和规定了政府在预算年度内的工作或活动范围，方向和重点。
2.监督政府部门收支运作情况的功能
作为我国各级人民代表大会审议的重要文件，政府预算是人大代表和全体人民监督政府收支运作的途径和窗口。
3.控制政府部门支出的功能
由各级人民代表大会审议、批准的政府预算，实质是对政府支出规模的一种法定授权。
只有在授权范围内的支出，才是合法和有效的。
三、政府预算原则---是制定政府财政收支计划的政策方针。
1.完整性原则-----政府预算必须包括政府所有的财政收入和支出内容，以便全面反映国家的财政活动。
2.统一性原则----各级政府都应编制统一的预算，其中包含的预算收入和预算支出，都要按统一科目、统一口径和统一程序计算和全额编列，不允许只列收支相抵后的余额，也不应另立临时的预算。
3.真实性原则-----真实可靠，有充分确实的依据。
4.年度性原则----政府预算的编制和执行，都要有时间上的界定，即预算收支的起讫时间。
政府预算的起讫时间通常为1年（365天），称为预算年度。
世界各国采用的预算年度有两种：
历年制和跨年制。
（1）历年制从每年的1月1日起至同年的12月31日止为一个预算年度。
如中国、德国、法国
（2）跨年制从每年某月某日至下年相应日期的前一日止，中间经历12个月，但要跨两个年份。
在预算年度内，预算工作的程序通常包括预算编制、审查批准、执行和决算评估等环节。
5.公开性原则----预算的内容及其执行情况采取一定的形式公诸于众，政府财政收支计划的制定、执行以及决策的过程也应向公众公开。
【例题3--多选】下列属于政府预算一般性原则的有（ ）
A.统一性
B.年度性
C.周期性
D.保密性
E.真实性
答案：
ABE
【例题4--单选】政府预算必须包括政府所有的财政收入和支出内容，以便全面反映国家的财政活动。
这是（）政府预算原则
A.统一性
B.年度性
C.完整性
D.真实性
答案：
C
四、政府预算的分类
1.按预算编制形式，分为单式预算和复式预算。
（1）单式预算：
①含义：
政府财政收支计划汇集编入一个总预算之内，形成一个收支项目安排对照表。
②优缺点：
这种形式比较简单，但没有区分各项财政收支的经济性质，不利于政府对复杂的财政活动进行深入分析、管理和监督。
（2）复式预算：
①含义：
将预算年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质，分别编制两个或两个以上的预算，形成两个或两个以上的收支对照表。
②构成：
复式预算一般由经常预算和资本预算组成。
经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象;
资本预算主要以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象。
2.按预算编制依据的内容和方法分类，分为增量（基数）预算和零基预算。
（1）增量预算也成称为基数预算，是指预算年度的财政收支计划指标在以前预算年度的基础上，按新预算年度的经济发展情况加以调整后确定。
增量预算保持了财政收支指标的连续性。
是一种传统的预算编制方法。
（2）零基预算是指新预算年度财政收支计划指标的确定，不考虑以前年度的财政收支执行情况，只以新预算年度经济社会发展情况和财力可能为依据，重新评估各项收支的必要性及其所需金额的一种预算形势。
注：
零基预算并不是一切都要重新开始，而是对已有项目需要重新审定和安排，起点为零。
有利于克服增量预算下政府财政收支指标刚性增长的弊端，提高预算支出效率。
3.按预算作用时间长短分类，分为年度预算和多年预算。
（1）年度预算是指预算有效期为一年的政府预算。
（2）多年预算也称中期预算，是指预算有效期为几年（多为三年至五年）的政府预算。
注意：
中期预算一般不具有法律效力，也不需要经过国家权力机关的批准。
4.按预算收支平衡状况分类，分为平衡预算和差额预算。
（1）平衡预算是指预算收入基本等于预算支出的预算。
实际工作中略有结余或略有赤字的预算通常也被视为平衡预算。
（2）差额预算是指预算收入大于或小于预算支出的预算，包括收大于支的盈余预算和支大于收的赤字预算。
5.按预算项目是否直接反映经济效益分类，分为投入预算、绩效预算和规划项目预算。
（1）投入预算是指用来控制各项支出用途和金额的预算
（2）绩效预算是指先由政府部门确定需要履行的职能以及为履行职能需要消耗的资源，再此基础上制定绩效目标，并用量化指标来衡量其在实施每项计划过程中取得的成绩和完成工作的情况。
（3）规划-项目预算制度：
基本内容是为政府创造出一个与以往不同的决策环境，即设计出系统的分析与评估能力，用以对政府预算的目标和实现这些目标的各种竞争性方案进行深入的检验，核心是使用成本-效益和成本-有效性分析
6.按预算管理层级分类，分为中央预算和地方预算。
我国政府预算级次与国家政权结构和行政区域密切相关，原则上一级政府、一级财政、一级预算。
与政权结构相适应，我国现行政府预算体系由中央预算、省（自治区、直辖市）预算、设区的市（自治州）预算、县（自治县、不设区的市、市辖区）预算、乡预算组成。
省以下各级政府预算称为地方预算。
【例题5--课后题第3题】下列选项中，能够保持各项财政收支指标连续性的是（ ）。
A.年度预算
B.多年预算
C.增量预算
D.零基预算
答案：
C
【例题6--课后题第11题】按照政府预算编制形式分类，政府预算分为（ ）。
A.增量预算
B.零基预算
C.年度预算
D.单式预算
E.复式预算
答案：
DE
【例题7--单选】能够简单明了地反映政府活动的全貌，但却不利于政府对复杂的财政活动进行深入分析、管理和监督的政府预算是（）
A零基预算
B绩效预算
C单式预算
D复式预算
答案：
C
【例题8—08多选】下列关于政府预算的表述中，正确的有（）
A政府预算经过同级人民代表大会的审查和批准才能有效
B政府预算指标背后反映的是政府在做什么和不做什么之间做出选择
C政府预算体现了政府的年度工作重点和方向
D我国的预算年度实行跨年制
E政府预算按编制形式分类，分为增量预算和零基预算
答案：
ABC
第二节我国政府预算制度改革
学习要求：
熟悉我国政府预算制度改革的必要性和重要性。
掌握我国政府预算制度改革的内容
具体内容：
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。
为适应社会主义市场经济发展和建立公共财政体制的要求，我国政府从1998年开始，进行了以实行部门预算、收支两条线、国库集中收付制度和政府采购制度等为主要内容的预算管理制度改革。
一、政府预算制度改革的必要性和重要性
1.政府预算制度改革，是建设社会主义政治文明的本质要求
在市场经济体制下，政府的主要职责是向社会提供满足公共需要的物品和服务
2.政府预算制度改革，是发展社会主义市场经济的必然选择
在市场经济体制下，市场在资源配置中发挥基础性作用，政府更多的是执行社会管理者的职能。
3.政府预算制度改革，是构建公共财政体制的基础
我国财政改革的目标是构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政。
现代政府预算制度是公共财政存在的具体表现形式和载体。
进行以建立部门预算制度、实行国库集中收付制度、实行政府采购制度等为主要内容的政府预算制度改革，是我国构建公共财政框架的关键性和基础性环节。
【例题9--课后题第12题】我国政府从1998年开始进行的政府预算管理体制改革的主要内容包括（）
A实施分税制
B改革工商税制
C编制部门预算
D实施国库集中收付制度
E实施政府采购
答案：
CDE
【例题10--多选】政府预算制度改革是（）
A建设社会主义政治文明的本质要求
B发展社会主义市场经济的必然选择
C构建公共财政体制的基础
D构建生产建设性财政体制的基础
E发展计划经济的必然选择
答案：
ABC
二、政府预算制度改革的主要内容
政府预算制度改革是公共财政改革的核心内容，其总体目标要服从和服务于公共财政改革的总目标。
政府预算制度改革的总体目标是公开透明、科学规范、廉洁高效、完整统一。
1.建立科学规范的部门预算制度
部门预算制度是市场经济国家财政预算管理的基本形式。
实行部门预算制度，需要将部门的各种财政性资金、部门所属单位收支全部纳入一本预算中编制。
部门预算收支包括：
（1）行政单位预算和事业单位预算
（2）一般收支预算和政府基金收支预算
（3）基本支出预算和项目支出预算：
其中基本支出预算实行定员管理;项目预算要进行科学论证和合理排序，纳入项目库，编制中长期项目安排计划，结合财力状况，在预算中优先安排急需可行的项目。
（4）财政部门直接安排的预算、预算分配权部门安排的预算和预算外资金安排的预算
收入预算编制采用标准收入预算法;
支出预算编制采用零基预算法，支出预算包括基本支出预算和项目支出预算，基本支出预算实行定员定额管理。
2.推行国库单一账户体系
所有财政性资金全部在国库单一帐户体系中运作，由财政部门统一管理。
在国库单一账户体系下，各执收单位所有收入通过代理银行直接缴入国库或财政专户;由财政部门根据不同支付主体，对不同类型的支出，分别采取财政直接支付和财政授权支付方式，通过国库单一账户体系直接支付或者授权各部门支付到个人、用款单位或者商品供应商和劳务提供者。
3.实行政府采购制度
将公用支出和项目支出中的大宗大型的设备购置，以及财政投资的基本建设项目，通过公开招标、竞争性谈判等方式，实行政府集中统一采购。
政府采购运行机制是集中采购与分散采购相结合，以集中为主，分散为辅;公开招标与非公开招标相结合;委托采购与自行采购相结合。
4.建立先进完备的预算技术保障体系
（1）建立科学规范的政府预算收支分类体系。
建立收入分类、支出功能分类和支出经济分类三位一体的新型政府预算收支分类体系
（2）提高政府预算管理信息化水平
财政部门全面建设以部门预算和国库集中收付管理为核心的“金财工程”
（3）改进会计核算和报告体系
【例题11--课后题第4题】我国公共财政改革的核心内容是（ ）。
A.税收制度改革
B.收入制度改革
C.征管体制改革
D.政府预算制度改革
答案：
D
【例题12--课后题第5题】我国政府采购运行实行（ ）的机制。
A.分散为主，集中为辅
B.集中为主，分散为辅
C.集中为主
D.分散为主
答案：
B
【例题13--课后题第13题】在国库单一账户体系下，各执收单位的所有收入通过代理银行直接缴入（ ）。
A.国库
B.财政专户
C.各单位账户
D.执收单位账户
E.过渡账户
答案：
AB
第三节财政管理体制内容和类型
学习要求：
掌握财政管理体制的含义及内容;
了解我国财政管理体制的类型;
具体内容：
财政管理体制作为划分各级政府间财政关系的根本制度，其依据是政府职能界定和政府间事权划分。
一、财政管理体制的基本含义
1.财政管理体制的含义：
财政管理体制，就是国家管理和规范中央与地方以及地方各级政府之间的财政分配关系的根本制度。
（1）、广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制、公共部门财务管理体制等。
（2）、狭义的财政管理体制是指政府预算管理体制。
政府预算管理体制是财政管理体制的中心环节。
规定了各级政府间的财力，规定了预算资金使用范围、方向和权限。
因此通常人们所使用的财政管理体制的概念，指的就是政府预算管理体制。
二、财政管理管理体制的基本内容
1.财政分配和管理机构的设置：
与政府管理体制相适应，目前我国的财政管理机构分为中央、省、设区的市、县、乡五级。
2.财政管理权责的划分：
就是确定各级财政以及同级财政各管理部门之间在财政分配和管理上拥有哪些权限，应负责哪些事务，承担什么责任。
3.财政收支的划分
政府间财政收支划分是财政管理管理体制的核心内容。
根据国际经验，政府间财政收支划分呈现出的基本特征是收入结构与支出结构的非对称性安排，即收入结构划分以中央政府为主，支出结构划分则以地方政府为主。
也就是说在年度财政收支总量中，划归中央政府掌握的收入大于其实质性职权范围的一定比例，而地方政府所承担的职权则往往要超过其直接收入划分所拥有的财力。
4.政府间财政转移支付制度
政府间财政转移支付制度是协调中央政府与地方政府间财政关系的一项重要配套制度。
最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古。
建立政府间财政转移支付制度，其目的是为了解决地方政府收支不平衡的问题，以及因地区间经济发展不平衡而引起的全国公共服务水平不均衡问题，实现经济社会的稳定协调发展。
【例题14--单选】狭义的财政管理体制是（ ）。
A税收管理体制
B公共部门财务管理体制
C政府预算管理体制
D预算管理体制
答案：
C
【例题15--07年单选】财政管理体制的核心内容是政府间的（ ）。
A.财政管理机构设置
B.财政收支划分
C.企业隶属关系划分
D.税权划分
答案：
B
【例题16--多选】财政管理体制的内容主要有（ ）。
A.财政分配和管理机构的设置
B.财政收支的划分
C.科学规范的部门预算制度
D.财政管理权责的划分
E.政府间财政转移支付制度
答案：
ABDE
解析：
C是政府预算制度改革的内容
三、财政管理体制的类型
类型
特点
注意
统收统支型
全国财力绝大部分集中在中央
各项财政制度上，都由中央统一规定，地方只能执行
建国初期最为典型。
不利于调动地方政府增收节支。
收支挂钩型
把地方负责组织的财政收入与地方财政的总支出挂钩，按收支总额确定一个分成比例。
会导致地方对支出的关心程度重于对收入的关心程度，具有“鞭打快牛”的负面效应
收入分成型
央对地方财政收入或者其超收部分另行确定分成比例，目的是鼓励地方超收。
分成比例确定缺乏合理、科学依据
包干型
1980---1984：
“划分收支，分级包干”
1985---1987：
“划分税种、核定收支、分级包干”体制
1988---1993：
包干财政体制
了解其积极作用。
分税制型
1994年实行分税制
表明我国财政管理体制改革由放权让利进入制度创新的新阶段。
【例题17—课后题第6题】新中国建立初期实行的最典型的财政管理体制是（ ）。
A.收支挂钩体制
B.收入分成体制
C.包干体制
D.统收统支体制
答案：
D
【例题18--课后题第7题】按照建立社会主义市场经济体制的要求，我国从1994年开始建立了（ ）财政管理体制。
A.包干
B.收支挂钩
C.分税制
D.统收统支
答案：
C
第四节分税制财政管理体制及其完善
学习要求：
掌握分税制财政管理体制改革及其调整完善的主要内容。
理解和掌握进一步完善分税制财政管理体制的主要内容
具体内容：
一、分税制财政管理体制改革的指导思想
1.正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进财政收入的合理增长。
2.合理调节地区间财力分配。
3.正确处理政府与企业间的财力分配关系。
4.坚持统一政策与分级管理相结合的原则。
中央税、共享税和地方税的立法权集中在中央。
税收实行五级征管，中央税和共享税由国家税务局负责征收。
5.坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。
二、分税制财政管理体制改革的内容
1.1994年分税制财政管理体制改革的主要内容
（1）按照中央政府与地方政府各自的事权，确定各级财政的支出范围。
（2）依据财权事权相统一的原则，合理划分中央与地方收入。
中央税：
为维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种。
中央地方共享税：
同经济发展直接相关的主要税种
地方税：
适合地方征管的税种。
（3）按统一比例确定中央财政对地方税收返还数额。
为了保持地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央政府对地方税收返还数额以1993年基期年核定。
1993年中央净上划收入全额返还地方。
1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税增长率的1：
0.3系数确定。
即本地区两税每年增长1%，对地方的返还则增长0.3%。
如果1994年后上划中央的收入如果达不到1993年基数，相应扣减税收返还额。
（4）妥善处理原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项。
（5）确立了新的预算编制和资金调度规则。
2.近年来对分税制财政管理体制的调整完善
（1）在收入划分方面
①证券交易（印花）税：
中央分享97%;地方分享3%
②金融保险业营业税税率：
现在是5%
③国有土地有偿使用收入：
将新批转为非农建设用地的部分收入上缴中央财政。
④打破隶属关系，实施所得税收入分享改革：
除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业开发银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业外，其他企业所得税和个人所得税实施增量分成，2003年以后中央分享60%;地方分享40%。
中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。
⑤改革出口退税负担机制，建立中央和地方共同负担的出口退税机制。
以2003年出口退税实退指标为基数，自2005年1月1日起，对超基数部分的应退税额，中央、地方负担比例为92.5：
7.5。
【例题19：
07年单选】按照我国的分税制财政体制，下列选项中（ ）不属于中央固定收入。
A.铁路运输部缴纳的房产税收入
B.国有商业银行总行缴纳的营业税收入
C.国家邮政局上缴的利润
D.省属企业缴纳的消费税收入
答案：
A
【例题20：
08年单选】下列税种中，从2002年1月1日起成为我国中央地方共享税的是（）
A增值税
B所得税
C证券交易印花税
D资源税
答案：
B
【例题21：
课后题第9题】根据分税制体制规定，增值税收入中央与地方分享比例是（ ）。
A.25:
75
B.50:
50
C.75:
25
D.80:
20
答案：
C
【例题22：
课后题第15题】下列选项中，根据1994年分税制体制规定，属于地方固定收入的税种包括（）
A资源税
B房产税
C耕地占用税
D国有土地有偿使用收入
E增值税
答案：
BCD
解析：
资源税和增值税属于中央地方共享税。
【例题23：
课后题第10题】根据分税制体制规定，将同经济发展直接相关的主要税种划分为（ ）。
A.中央税
B.地方税
C.中央地方共管税
D.中央地方共享税
答案：
D
（2）在财政转移支付制度方面：
①完善了财力性转移支付体系。
财力性转移支付是指为了弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，由上级政府安排给下级政府的补助支出。
资金接受者可根据实际情况自主安排资金用途。
目前，我国财力性转移支付体系主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付等。
从2009年开始，国家将原“财力性转移性支出”改称为“一般转移支付”，将原“一般转移支付”改称为“均衡性转移性支付”。
②建立财政专项转移支付体系。
专项转移支付是指上级政府按照特定目的将其财政收入转作下级财政收入来源的补助形式。
主要目的是针对下级政府难以承担的或对周边地区有利的，符合中央政府产业政策的项目所给予的支持。
特点是在于它是有条件限制的，所以又可以称为“有条件的转移支付”或者“可选择的转移性支付”。
【例题24--单选】在我国，上级政府按照特定目的将其财政收入转作下级政府财政收入来源的补助形式，称为（）
A财力性转移支付
B横向转移支付
C一般性转移支付
D专项转移支付
答案：
D
三、分税制财政管理体制改革的主要成效
1.建立了财政收入稳定增长机制
2.增强了中央政府宏观调控能力
3.促进了产业结构调整和资源优化配置
四、进一步完善分税制财政管理体制
1.科学界定政府职能，调整财政供给范围
（1）财政必须为国家机器的正常运转提供充分的财力保障。
这是公共财政的基本职责
（2）财政要不断增加对代表社会公共利益和长远利益的社会公共性的开支。
如教育、科技、卫生、环境保护和社会保障等。
（3）财政要重视发挥收入再分配作用，调节收入分配、实现社会公平、保证地区间各项社会经济事业的均衡发展。
（4）强化财政的宏观经济调控职能，财政要逐步从一般竞争性项目投资领域退出，要加大对基础设施和其他政策性支出的投入力度。
（5）规范财政补贴范围。
补贴主要用于保障农产品生产和流通、培育和发展高新技术产业、鼓励承
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