辽宁城土地资源利用评价与产业结构调整.docx
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辽宁城土地资源利用评价与产业结构调整
科研要报
2012年第8期（总第52期）
辽宁省财政科学研究所
辽宁省财政学会
2012年8月1日
●丁兆君辽宁省城市土地资源利用评价
与产业结构调整
城市土地资源的开发利用与产业结构调整和优化有着密不可分的联系。
产业结构是决定城市经济功能和城市性质的内在因素。
产业结构的变迁和由此引起的人口由农业类型向工业类型的转化，是城市化进程的主要特征，也是城市用地结构演变的主要原因和促进城市发展的真正动力，而城市用地结构的演变又是城市产业结构调整的物质基础，二者互相促进。
“老工业基地”辽宁省正面临经济转型、产业升级、结构调整的新形势，土地资源成为与资金并重的又一大发展瓶颈，在保证耕地红线的前提下，如何结合自身产业发展的特点、利用好有限的城市土地资源，实现经济社会的可持续发展，已成为目前辽宁省正在解决并需要进一步解决的重大问题。
本研究立足省情，结合辽宁省产业结构现状对城市土地资源利用情况进行综合评价，并为下一步辽宁省在产业结构调整中的城市土地资源利用管理提出相应政策建议。
辽宁省城市土地资源利用评价
与产业结构调整
东北财经大学丁兆君
一、引言
随着经济建设和工业化步伐的持续加快，农地非农化成为必然趋势，我国虽然土地资源总量居世界第三，但人均只有世界平均水平的43%。
粮食和生态安全等问题又要求最大限度的保护农地，土地资源的稀缺已经成为当前许多地区，尤其是发达地区经济发展的主要瓶颈。
土地资源开发的有限性及可持续利用的内在要求与经济建设和工业化发展，似乎形成了一对不可调和矛盾。
在经历了高投入、高消耗、高污染的工业化发展初期阶段后，资源利用与经济发展的协调平衡，土地利用方式从粗放型向集约型的转变，将成为我国以后经济社会发展的核心内容。
辽宁省土地面积占全国土地总面积的1.5%，居全国第21位；全省人均占有耕地0.1公顷，每个农业人口平均占有耕地0.19公顷，每个农业劳动力平均占有耕地0.79公顷，土地资源及耕地资源均低于全国人均水平。
因此，从自然条件来看，辽宁并未有土地资源数量上的优势。
产业结构的调整、新产业的诞生和发展，必须有相应的土地作为支撑，而辽宁又是一个土地资源相对紧张的省份，在保证耕地数量的前提下，土地供需矛盾显得尤为突出。
本文针对辽宁省目前的城市土地资源利用情况进行评价，结合评价结果、现有的土地资源以及在产业结构调整中的目标定位，并为下一步在产业结构调整中的土地资源利用管理提出相应的政策建议。
二、城市土地资源利用与产业结构优化的相互关系
城市土地资源是国民经济的重要基础，是国有资源的重要组成部分，是国家财政收入的重要来源，它具有数量有限、不可再生和可以永续利用等特点。
产业结构是指构成整个国民经济之诸产业及诸产业之间相互联系、相互依赖、相互制约的关系，以及数量关系和对比的总和。
根据国际经验，越是发达国家，第三产业国民生产总值的比重和第三产业就业人口占全部就业人口的比重越大。
大多数发达国家城市，上述两项指标都己分别达到或超过60%或70%。
随着经济发展，我国城市产业结构将会顺应世界趋势，逐步建立起功能齐全、服务一流、高效畅通的第三产业体系，促使原有产业结构的“二、三、一”模式转向“三、二、一”模式。
城市产业结构的调整，需要城市土地利用结构做出相应调整。
根据相关参考文献，城市土地利用结构与产业结构的关系呈现出以下的规律性特征，如表1。
表1产业结构与城市用地的关系
时期
前工业化时期
工业化时期
工业化中期
后工业化时期
生产方式
资源密集型
劳动密集型
资本密集型
技术密集型
产业结构
第一产业主导
第二产业主导
第三产业上升
第三产业主导
城市发展
特征
数量增长型
数量速度
增长型
速度、结构、
效益型
可持续发展型
城市用地
规模
规模小
规模迅速扩大
大城市
巨型城市
规模与环境
容量平衡
城市布局与
结构
布局散乱
结构简单
布局失衡、现代城市结构形成
布局趋向平衡
结构趋向合理
布局集约
结构紧凑
城市用地
功能
功能简单
功能趋向健全
功能强化
功能完善
城市规划
理论
花园城市理论低密度发展
功能城市理论雅典宪章
有机城市理论
马丘比丘宪章
可持续发展
理论
资料来源：
王磊，《城市产业结构调整与城市空间结构优化》，《城市规划汇刊》，2001年3月。
城市土地都有多种潜在用途或者潜在职能，但不同的用途会给产业带来不同的作用，因此，要使经济效益达到最优，须不断调整城市土地利用结构，才能使产业结构优化和不断升级；城市产业结构的调整引起土地资源在不同产业部门间重新分配，从而导致城市土地利用结构的变化。
尽管一个地区土地资源的特性影响着该地区产业发展，产业发展对不同地区土地利用结构变化也起着决定性作用。
不同的产业对区位的选址不同，不同的产业结构决定不同的土地利用结构。
三、辽宁省产业结构与城市土地资源利用情况分析
“十二五”时期，辽宁省全面进入工业化后期阶段，逐步向后工业化阶段演进，将以高新技术和第三产业为主导产业；产业结构由第二产业为主向第二、第三产业均衡发展转变。
在这一演化阶段，由于资源、环境等各方面的限制，产业结构调整的核心是从粗放型转变为集约型，更加强调资源，尤其是有限的不可再生土地资源的高效利用，这也成为当前经济发展、产业结构调整的一大瓶颈。
（一）辽宁省产业结构概述
从三次产业的国内生产总值构成看，1990年-2008年，辽宁省的三次产业结构有了明显变化；2010年辽宁省三次产业结构为8.9:
54.0:
37.6，已经达到工业化后期的量化标准，即Ⅱ＞Ⅲ＞Ⅰ，主导产业包括电力、化学、钢铁、汽车、机电等，这种变化过程基本符合产业结构演变的一般性规律。
1990年-2010年辽宁省第一产业比重明显下降。
1990年，农业产值占总产值的15.9%，2000年后有了大幅度的下降，基本保持在10%左右，2010年下降到8.9%。
1990年-2004年，第二产业比重出现了3-4个百分点的下降，2004年后又出现上升的趋势，2008年第二产业比重为55.8%，2010年为54.0%。
第三产业比重保持在40%左右，且与第二产业比重相反，先上升后下降。
从1990年到2004年，该比重增加了近9%，而2004年后连年下降，2008年，这一比值为34.5%，是1990年以来最低值。
辽宁的工业化是在特殊的历史条件下以特殊的跨越方式实现的，尽管存量较大，但企业装备水平不高，产品技术含量较低，创新和研发能力严重不足，重化工业背后也缺乏相应轻工业的产业支撑。
尽管辽宁的城市化水平相对较高，但城市功能单一，对人口的集聚作用发挥不充分，产业缺失问题没有从根本上得以解决，特别是一些依企而建、依企而兴的城市，企业与城市功能严重混同，产业发育极为缓慢，城市对经济社会发展的积极作用没有得到有效发挥。
应当说，整体产业发育不足，是辽宁省产业结构面临的主要问题。
第一产业生产规模普遍较小，现代技术应用水平较低，产业基础薄弱，尤其是围绕农林牧渔各业生产与服务的食品纤维产业体系远未形成，产业链条短，产品附加值低。
第二产业素质偏低，工业企业整体经济效益不佳，企业组织规模总体偏小，缺乏专业化的生产协作体系。
工业增长呈现无就业增长模式，生产集中度低，企业组织化程度低，经营机制落后，技术创新能力弱。
第三产业仍以传统的为居民生活服务业为主，为生产服务的相关行业发育迟缓，以信息技术为核心的现代服务业刚刚起步，且技术创新能力不足，容纳就业水平低，对国民经济牵动作用发挥不足。
如果将整个工业化进程分为初期、中期和后期三个阶段，目前我国工业化已进入中期的后半阶段。
而依据判断区域所处工业化进程历史阶段的量化标准，“十二五”时期，辽宁省将进入工业化后期。
对辽宁省城市土地资源利用进行综合评价，分析各产业发展在土地资源利用的效率情况，将为下一步的产业结构调整和优化提供合理的土地资源配置方案。
（二）辽宁省城市土地资源利用综合评价
下面将从城市土地资源利用总体规模、城市建设用地土地资源利用结构、城市土地资源产出率水平三方面对辽宁省城市土地资源在产业发展方面的利用情况进行综合评价。
1.城市土地资源利用总体规模分析
1990年-2008年间，辽宁省城市土地资源利用规模呈逐年扩张的趋势，1990年辽宁省城市建成区面积为931平方公里，2008年达到1600平方公里。
建成区的扩大势必要占用一定的农地资源，截止到2006年1月，辽宁省耕地面积417万公顷，比1996年净减10万公顷。
但与其他省份相比，辽宁省城市规模扩张速度较慢，据统计，1997年-2007年十年间，辽宁省建成区面积年均增长幅度为3.07%，在统计的30个省份中排名第28位；扩张最快的是重庆市，年均增长幅度达到13.38%。
工业化及城市化进程的一个重要标志是城市规模的扩张，辽宁省近十年来城市规模扩张程度相对较小，与东北老工业基地的布局定位有很大的关联性。
在工业化发展初期，辽宁省以传统重工业为依托的城市模式已基本形成，当面临社会转型、产业升级、城市发展等新形势以及国家确保18亿亩耕地红线指标、用地审批制度的多重约束下，辽宁省很难通过城市土地资源的大规模扩张来解决城市建设用地不足问题；这也是近十年来辽宁省地区建成区面积增长幅度较低的重要原因。
由于地理位置、产业结构、发展模式、政策引导等各方面的差异，辽宁省各城市地区经济社会呈现出阶梯型发展态势。
根据地区生产总值指标划分，沈阳、大连作为第一梯队，两市各占全省生产总值的30%左右；鞍山市作为第二梯队，占10%左右；其余的11个市作为第三梯队，地区生产总值相当。
这些地区在城市土地利用规模总量以及增长速度上也呈现出阶梯型变化。
图11990年-2008年辽宁部分城市建成区面积变化
通过图1即折线图走势可以看出，根据阶梯型发展态势选取的部分城市建成区面积都在逐步扩大，但总量和增速存在较大的差异。
其中，沈阳、大连作为辽宁省的两大经济核心城市，建成区面积的基数大而且扩张速度较快；其他城市都在一定程度上扩大了建成区面积，经济发展较为滞后的阜新、朝阳两市2006年后也出现了较为明显的扩张趋势。
2.城市建设用地土地资源利用结构分析
根据2006年数据测算（如图2），辽宁省城市建设用地土地利用结构中所占比重较大的前两项为：
居住用地32.31%和工业用地24.75%，此两项的比重均高于全国平均水平的31.61%和21.79%，而公共设施、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地比重较小，均低于全国平均水平，其中，公共设施用地所占比重低于全国平均水平近3个百分点。
图22006年辽宁省城市建设用地土地资源利用结构分析
我国城市工业用地所占比重偏高，公共设施及市政设施比重偏低是普遍存在的问题，辽宁省作为老工业基地，在传统产业结构的影响下，此问题显得尤为突出，2006年工业用地占城市建设用地的比重仅次于江苏省的27.03%和上海市的25.78%，位列全国第三。
与发达国家的城市相比差距更为明显，美国大中城市、英国工业城市的工业用地比例只有8.8%和10.7%。
居住用地所占比超过全国平均水平，与辽宁在城市化进程中房地产投资的高速增长需求是密不可分的。
2009年，辽宁省房地产完成投资2640.56亿元，比上年增长28.1%，高于全国平均水平的16.1%，位居全国第三位；2011年房地产开发投资继续保持较快增长，1-5月份，全省房地产开发完成投资1044.5亿元，比上年同期增长32.6%，增幅比1-4月提高0.7个百分点。
数据显示，在拉动经济增长的三驾马车中，辽宁投资增速较快，其中，房地产开发投资对投资增长的贡献力度大。
3.城市土地资源产出率水平分析
土地产出率是一项衡量土地投入量与产出关系的指标，从要素投入的角度衡量土地利用的效率水平。
辽宁工业用地占城市建设用地面积的四分之一左右，而工业产值占生产总值的近一半，并且工业产业的贡献率近十年来的平均水平保持在55%左右。
土地资源作为工业的物质基础，单位土地面积的工业增加值在很大程度上能反映土地的生产效率，所以单位工业面积产出是衡量城市土地产出的一个重要指标。
根据2007年的相关数据测算，我国单位工业用地面积工业增加值的平均值为65940.30万元/平方公里，而东京都在1982年此项指标已达到81.52亿元/平方公里，纽约在1988年达到52.37亿元/平方公里，与发达国家部分城市相比，我国城市工业用地面积绝对值偏大且产出率偏低。
2007年辽宁省工业用地面积仅次于广东、江苏、上海和山东，但单位工业用地面积工业增加值却排在第22位；与吉林省、黑龙江省比较（见表2），辽宁省的工业用地面积及工业增加值均高于其他两省，但单位工业用地面积工业增加值偏低。
辽宁省作为全国最早建立起来的一个重工业基地，拥有相当完整的工业门类和重工业优势，经过50余年的发展，辽宁的经济环境、经济结构以及一些主导产业本身都发生了重大变化，工业产业在土地资源利用效率上相对落后；从目前土地产出率这一指标来看，辽宁省工业产业发展仍在延续原有的粗放型经济发展方式，城市土地资源并没有得到有效的利用。
表22007年东北三省城市土地产出率水平比较
省份
建成区面积（平方公里）
工业用地面积（平方公里）
市区国民生产总值
（亿元）
工业增加值
（亿元）
单位建成区土地GDP产出（万元/平方公里）
单位工业用地面积工业增加值（万元/平方公里）
辽宁
1376
399.17
4551.12
1764.3
33074.98
44199.21
吉林
538
163.78
1674.06
806.7
31116.33
49255.1
黑龙江
1047
250.51
2623.49
1380.2
25057.19
55095.6
数据来源：
《中国城市统计年鉴2008》。
（三）辽宁省城市土地资源利用评价结果分析
通过从城市土地资源利用总体规模、城市建设用地土地资源利用结构、城市土地资源产出率水平三方面对辽宁省城市土地资源在产业发展方面的利用情况进行综合评价，得出以下评价结果：
1.土地资源拓展空间小，内部调整亟待优化
辽宁作为国家重工业基地，工业产业带动下的城市规模已基本形成，辽宁成为城市化水平比较高的区域之一。
在经济社会发展过程中，工业化、城市化的推进势必要求大量的土地资源作为拓展空间，但建设用地的扩张很快就受到了国家计划的制约及严格的土地管理，辽宁省顺应发展趋势，拓展城市规模的同时，更主要着眼于城市土地利用结构的优化，以城市内部更新调整为主，例如，大规模的棚户区改造、老城区改造及企业搬迁改造等，因此城市建成区的规模在原有基础上扩张速度相比其他地区较为缓慢。
这也说明辽宁省能够新开发利用的城市土地资源相当有限。
2.工业用地供应总量大，区域用地指标控制难
从城市建设用地结构来看，辽宁省的问题也比较突出，居住用地和工业用地的比重都要高于全国平均水平。
一方面尽管居住用地的比重与国际一般水平（45%）相比，还存在较大差距，但与同期国内其他地区相比，处于较高的水平。
这与近年来辽宁省棚户区、旧城区改造，建筑业及房地产行业兴盛有着密切的关联；地方政府通过经营性土地的出让获得城市改造资金也是居住用地比重加大的一个直接原因。
另一方面，工业用地比重明显偏高，如何在老工业基地的既定格局基础上，保证工业用地的供给，并合理调整土地利用数量和空间结构，是目前辽宁城市土地资源利用结构调整中的一大难点。
3.用地效益较低，政绩、就业、税收等外部性收益高
根据城市土地资源产出率水平测算，辽宁省工业产业在资源投入，尤其是土地资源的投入上，存在比较严重的资源利用低效率问题。
仅东北三省比较，2007年辽宁省的土地资源产出率是最低的。
很明显，作为老工业基地，辽宁省的工业产业长期以低端型重化工业为主，延续了粗放型的经济发展方式，以高消耗、低效率来维持高增长；从土地利用的角度看，存在供而未用，用而未尽的现象，土地资源的有限性与粗放型的高投入之间的矛盾日益凸显。
因此，应着力加强第二、三产业中的主导产业与支柱产业的优化，合理布局二、三产业用地，以求提高第二、三产业土地资源利用的效率。
尽管工业用地效益较低，但工业用地具有很强的外部性收益，通过吸引投资，不仅更好地促进了GDP的增长，实现政绩目标，而且也促进了就业的增加以及税收的增长。
4.用地布局不尽合理，区域间竞争激烈
省内各地区产业发展缺乏生产力布局、国土规划的统筹安排，没有严格系统的产业分工，从而不可避免地造成不同区域产业发展的重复建设，造成了企业效益低、化工行业的过度竞争、工业用地低效的现实以及由此可能带来的资源环境压力问题。
四、辽宁省产业结构调整的城市土地资源利用政策建议
当前我国正处于产业结构更新换代的时期，产业结构不合理己经成为制约经济发展的重要因素，新的产业要获得发展，必须有相应的土地作为支撑，而现有的城市土地已被现有产业所占用，我国土地资源稀缺又不可能再走外延扩张占用耕地的道路，唯一的办法就是对现有城市土地利用结构进行优化。
据测算，如果城市工业布局和结构合理，可节省城市用10%-20%，降低工业部门用地成本10%-20%，在不增加城市用地的情况下增加工业生产总量和利润10%-20%，城市用地结构若不合理，城市经济就很难发展。
（一）产业结构调整目标定位
1.继续保持传统优势产业的核心地位
尽管经过了体制的巨大变化，辽宁传统的优势产业包括原材料生产业、石化工业、机械制造业在内的重化工及装备制造业依然优势不减，这些产业仍然是辽宁的最重要的优势产业。
这些产业在辽宁有着巨大的资产存量、完备的基础设施、良好的技术条件、充足的人才储备等诸方面较强的优势。
这种雄厚的产业实力是经过50多年积累起来的，如果在此基础上再用科技发展的最新成果加以武装，加速产业提升的步伐，这些传统优势产业会在老工业基地的振兴中发挥巨大的作用，并将继续成为辽宁经济发展的中坚力量。
因此，在制定进一步振兴辽宁产业政策时，应继续支持这些传统优势产业的优先发展，采取一切可行的措施，集中中央和地方的各方面力量，对这些产业加大资金投入，加快其技术进步、设备更新的进程，引入最先进的信息技术，将传统优势转化为发展优势。
2.进一步推动辽宁新的优势产业——流通业加快发展
在老工业基地振兴中，由于产业结构调整升级，不可避免地造成传统产业对劳动力需求的减少，而流通业的加快发展，其他第三产业的迅速兴起，将吸引传统产业中的富余人员和剩余劳动力加入其中，从而得到第三产业更快发展和增加社会就业的双赢结果。
在振兴老工业基地的过程中，应大力扶持和推动流通业的发展，彻底摒弃那些不利于流通业发展的陈旧观念和种种限制，为流通业的发展提供良好的政策和市场环境。
借助可以利用的各方面资金，加大对目前仍然比较欠缺的流通业基础设施的建设，引进必要的技术和人才，从硬件到软件全面建设辽宁的流通业，将具有地域优势的辽宁建成在国内甚至在国际上具有重要影响的现代化物流中心。
3.继续支持其他产业在现有基础上进一步发展
曾经是辽宁重要优势产业的采掘业，其优势地位已经降低，资源的逐渐枯竭使采掘业的衰落成为一种必然，在这种情况下，接续产业的兴起，需要政策的引导和支持。
作为第三产业一部分的服务业和文化教育卫生科技事业，在辽宁经济中的作用不容忽视。
服务业在辽宁经济中对其他产业的关联带动作用已经越来越大，可以预见，随着市场经济秩序的规范和制度的完善，经济发展对服务业的需求也会越来越大，服务业将会是继流通业之后又一个飞速发展的产业。
因此，对于服务业的发展，应该给予特别关注，包括政策支持、环境建设等等，应该对服务业的发展进行系统规划，为服务业的大发展做好准备工作。
将文化教育卫生科技事业当作永久的重要基础产业去支持，使辽宁省经济社会得到全面、协调、可持续的发展。
（二）城市土地资源利用政策选择
1.分区域编制土地利用规划，强化土地规划的调控作用
为应对地方经济发展与国家土地计划之间的矛盾，克服土地资源总量上的限制，地方政府一般会采取省内指标、由建设用地指标有缺口的地方向指标富余地区支付使用费来平衡土地利用；或者通过土地整理折抵获得非农建设用地使用的指标。
这种土地资源的规划路径比较符合分区域发展战略的需求；合理整合区域范围内的土地资源，提高规划层次，突破市县范畴，充分考虑区域所处的经济发展水平和产业结构特征，分区域编制土地利用规划，在土地利用方面为产业带及产业集群的建设提供条件。
从而推动区域土地资源朝着利用结构合理，实现经济、社会、环境生态效益相结合的可持续利用的方向发展。
2.优化城市土地资源利用结构，评价土地集约利用情况
降低城市工业用地比重，对作为城市化内涵的商业、服务业、金融业等第三产业的发展给予土地资源上的支持。
合理规划土地空间利用结构，根据产业结构演进规律，遵循市场客观要求，运用地价杠杆以及税收调节来引导产业的选址行为，促进第三产业在中心城区发展；加快土地置换，将潜在的收益转化为现实的城市经济效益，使城市用地结构的调整和产业结构的升级步入协同的变化轨迹。
同时，建立城市土地集约利用测评机制，评价及预测城市扩展和城市化过程中对建设用地的客观需求量和结构，促进城市土地资源的优化配置和合理利用，为辽宁省城市发展建立科学、合理的土地管理决策系统和城市总体规划、土地利用总体规划提供科学依据。
3.合理发展循环经济型工业园区，增强土地资源利用效益
依据土地利用总体规划、城市功能定位及其他相关规划，在考虑不同区域的环境容量及资源禀赋限制的情况下，科学定位不同类型城市或区域的功能，并依据主体功能确定土地利用方式，以及各类用地尤其是工业用地的规模及在建设用地总面积中的占比。
以园区为载体，产业为主体，企业为本体，用地布局调控为手段，推进生态友好型工业园区建设与发展整合、提升现有各类开发区。
按照工业生态学理论，从分析区内现有企业的土地、能源、水和原料利用状况入手，通过引进关键链接项目，实现横向耦合、纵向闭合和区域整合，促进产业升级换代，降低企业生产成本，增强综合竞争实力。
按照循环经济理念指导实行工业企业的退城进园，调整产业结构和企业布局，构建新型的工业体系。
按照工业生态学原理，制定相应政策和措施，科学筛选和确定入园项目，实现物流、能流、技术集成和信息与基础设施共享，达到整体效益最大化。
4.整合土地资源，提高存量土地的使用效率
对现有土地资源的利用情况进行摸底排查，对符合条件的存量土地进行收储，包括：
收回用地单位已经撤销或迁移的用地，连续两年未使用的土地，土地使用者擅自改变土地用途责令限期改正逾期不改的用地，土地使用期届满土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的用地，长期荒芜闲置的土地，国有河滩地，公路、铁路、机场、矿场等核准报废的土地，因企业关停并转或产业结构调整等调整出的土地，土地使用权人申请收回的土地，土地使用权转让价格明显低于市场价格的土地、城市规划区范围内通道两侧的预留地或空地以及按照规划需要统征的土地等。
对收储后的存量土地，应以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过改善经营管理等途径来不断提高城市土地的利用效率。
5.深化土地管理制度改革，加快土地一级市场的建设和完善
政府作为城市土地一级市场的垄断者，其行为在很大程度上决定了城市土地资源的配置效率。
大量土地以行政划拨和协议方式出让，导致无偿用地范围过于宽泛、地区间产业用地配置扭曲；商业、娱乐、居住等经营性用地的有偿出让以及以土地为抵押物进行融资成为地方政府城市建设的主要资金来源；而城市规模的扩张主要通过农地非农化的方式实现，失地农民的保障问题往往得不到很好的解决。
因此，解决上述问题，要逐渐消除土地一级市场的政府垄断，实行国有土地和集体土地的“同地、同权、同价”；严格限定行政划拨用地的用途
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