行政事业单位内部控制工作基本指引.docx
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行政事业单位内部控制工作基本指引
行政事业单位部
控制工作
基
本
指
引
省财政厅
第一部分：
使用说明
第二部分：
部控制工作开展步骤及流程
一、工作步骤
二、工作流程图
三、主要经济活动的管理结构
第三部分：
经济活动部控制
第一节预算业务控制
一、工作步骤示意图
二、工作流程图
三、风险点及主要防控措施一览表
第二节收支业务控制
一、工作步骤示意图
二、风险点及主要防控措施一览表
第三节政府采购业务控制
一、工作步骤示意图
二、工作流程图
三、风险点及主要防控措施一览表
第四节资产业务控制
一、工作步骤示意图
二、风险点及主要防控措施一览表
第五节建设项目业务控制
一、工作步骤示意图
二、风险点及主要防控措施一览表
第六节合同业务控制
一、工作步骤示意图
二、工作流程图
三、风险点及主要防控措施一览表
第四部分：
配套工作
第一部分使用说明
为便于理解和掌握控原理，具体操作实施路径和流程，引导各单位顺利完成部控制制度建立和完善工作，我们制定了本指引。
1.本指引是按照控规要求对行政事业单位经济活动风险进行防和管控的指导，单位的非经济活动要按照相关法律法规的规定和要求进行控制和管理。
2.本指引是根据行政事业单位控规要求，围绕行政事业控机制和六项经济业务所建立的基本指引，对本指引容，请根据本部门或单位的经济业务容和规模参照使用。
3.对规模较小，经济业务简单的行政事业单位，在控制有效、保证经济活动安全的情况下，在机构设置、工作环节、制度建设上可在本指引基础上适度简化。
4.对规模较大、经济业务复杂的行政事业单位，在认真执行控规的基础上，如存在本规未控制的经济业务，鼓励根据实际需要制定控措施，提高单位的管理水平。
5.由于涉及行政事业单位的法律法规规章制度众多，本指引中第五部分“相关法律法规制度一览表”不能包含单位适用的全部，请各单位对本部分容参照使用。
第二部分部控制工作开展步骤及流程
一、工作步骤
（一）成立部控制领导组织机构
单位要单独设置部控制职能部门或确定常设的部控制牵头部门，负责组织协调开展部控制工作。
（二）开展单位层面部控制
1.建立集体议事决策制度
主要容：
议事成员构成；决策事项围；投票表决规则；决策纪要的撰写、流转和保存；决策事项的落实程序；监督程序、责任追究制度等。
2.建立关键岗位管理制度
主要容：
单位部控制关键岗位；关键控制岗位责任制；关键岗位轮岗制度和专项审计制度；关键岗位工作人员岗位条件及培训制度等。
3.建立会计机构管理制度
主要容：
会计机构设置；会计人员配置及岗位责任制；财会部门与其他业务部门的沟通协调制度；会计业务工作流程等。
4.按照单位的控制工作需要建立其他管理制度。
5.按照控规要求建立六项主要经济活动的管理结构（见下文）。
（三）开展经济活动部控制
1.梳理单位六项经济活动的工作流程，明确工作环节，查找风险点。
2.根据找出的风险点、采取控制措施，进行控设计。
3.进一步完善单位的制度建设，制定部控制工作手册。
2、工作流程图
三、主要经济活动的管理结构
业务活动
管理部门
岗位设置
不相容岗位
预算业务
决策机构，由单位领导班子，部门负责人组成，履行预算管理职能的决策机构。
管理工作机构，设在财会部门，履行预算日常管理职能
执行机构，各业务部门，执行审批下达的预算
设置预算编制、审批、执行监督、绩效评价等岗位，明确各岗位职责权限
预算编制与预算审批；预算审批与预算执行；预算执行与分析评价
收支业务
指定的归口管理部门或财会部门（一般应为财会部门）
设置收费、稽核、支出审批、审核、支付、核算和归档、票据、印章管理等关键岗位，明确各岗位职责权限
收款与会计核算；支出申请和部审批；付款审批和付款执行；业务经办和会计核算,增加支付录入和审核岗位等
债务业务
指定的归口管理部门或财会部门（一般应为财会部门）
设置债务申请、审批、经办、对账检查等岗位，明确各岗位职责权限
举债申请与审批；债务业务经办与会计核算；债务业务经办与债务对账检查
政府采购
业务
决策机构，成立政府采购领导小组，由单位领导、政府采购归口部门，财会部门和业务部门负责人组成。
实施机构，由采购归口部门（成立专门的政府采购部门或指定办公室为归口部门），财会部门，相关业务部门组成
监督机构，部审计部门
设置政府采购预算编制、采购活动执行、采购活动监督等岗位，明确各岗位职责权限
政府采购预算的编制和审定，政府采购需求制定与部审批，招标文件准备与复核，合同签订与验收，验收与保管，付款审批与付款执行，采购执行与监督检查等
资产业务
货币资金：
指定的归口管理部门或财会部门（一般应为财会部门）
设置会计、出纳、稽核等资金管理岗位，明确票据和印章管理责任人，其中，出纳不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权、债务账目的登记工作，出纳岗位不得由临时人员担任。
货币资金支付的审批与执行；货币资金的保管和收支账目的会计核算；货币资金的保管和盘点清查；货币资金的会计记录和审计监督
实物资产：
设置专门的资产管理部门或指定归口管理部门
设置资产预算编制、产权登记、资产记录、日常管理、统计分析等岗位，明确各岗位职责权限
对外投资：
指定的归口管理部门或财会部门（一般应为财会部门）
设置对外投资经办、审核、管理等岗位，明确各岗位职责权限
对外投资的可行性研究与评估、对外投资决策与执行、对外投资处置审批与执行等
建设项目
业务
成立专门的管理部门或指定归口管理部门
设置项目前期工作管理、技术管理、基本建设施工管理、监督管理、财务管理和建设档案管理等岗位，明确各岗位职责权限。
项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等
合同业务
指定归口管理部门，一般为设法制部门或办公室
设置合同拟定、审核、合同执行监督、合同核算与归档等岗位，明确各岗位的职责权限
合同拟定与审核；合同审核与审批；合同审批与订立；合同执行与监督等
第三部分经济活动部控制
第一节预算业务控制
一、工作步骤示意图
二、工作流程图
（一）预算编制及批复
②部署预算编制①授权部署预算编制
③提出部门预算计划④审查并提出本级
预算收支计划
⑥下达预算控制数⑤确定重点项目及限额⑨审定报送本级预算
⑦修改部门预算计划⑧编制本级预算草案
⑾批复部门预算⑩批准本级预算
（二）预算执行
（三）预算绩效管理
三、风险点及主要防控措施一览表
（一）预算编制及批复
流程
关键环节
风险点
主要防控措施
责任主体
预算编制及
批复
提出新增需求、评审新增项目
提出的新增需求不真实，虚报人员、资产、业务工作容，新增项目未经过科学论证和评审。
1.建立财政补助人员和资产基础信息数据库，加强需求审核；
2.建立和完善项目评审制，对于建设工程、大型修缮、信息化项目等专业性较强的重大事项，需先进行项目评审。
提出新增需求的业务部门
按规定的预算编审程序进行预算编制
预算编制不科学，预算编制粗糙，不符合工作实际
1.召开预算编制会议，全面把握预算编制政策，细化预算编制；
2.建立预算编制、预算执行、资产管理、人事管理、预算绩效管理的沟通协调机制；
3.加强预算合理性和合规性审核。
预算编制部门
预算批复
预算不进行部批复，导致预算执行力度不足，预算约束力弱化。
单位将批复的预算在单位部进行指标分解和审批下达。
预算管理部门
（二）预算执行
流程
关键环节
风险点
主要防控措施
责任主体
预算执行
预算支出管理
没有按照批复的预算安排支出、超预算指标安排预算支出
1.业务部门申请支出事项必须有预算指标，再履行预算支出审批手续；
2.无预算指标或超预算指标的事项应先履行预算追加调整程序；
3.明确单位部预算追加调整程序。
单位负责人、预算管理部门，财会部门，预算执行机构
预算收入
管理
没有按照规定足额收取收入并相应上缴财政
建立收入监控机制，按照进度组织收入并及时上缴
收入执收部门，财会部门
预算执行
效果管理
没有进行预算执行分析，没有建立有效沟通机制，可能导致预算执行进度偏快或偏慢
1.建立预算执行监控机制，运用信息系统对业务部门的预算执行情况进行监控；
2.建立预算分析机制，召开预算执行分析会议，定期通报预算执行情况，研究存在的问题，提出改进措施。
单位负责人，预算管理部门，财会部门，预算执行机构
（三）决算和预算绩效管理
流程
关键环节
风险点
主要防控措施
责任主体
决算和预算绩效管理
决算编制
决算与预算存在脱节、口径不一，难以及时反映预算执行情况，导致预算管理的效率低下
1.按照财政部门要求，按照规定的时间、格式、要求进行决算编制；
2.决算报表容完整，数据准确，审核人员进行签字确认；
3.加强决算数据分析，收集数据资料，分析预决算差异原因，撰写预算结果报告；
4.将分析报告反馈各业务部门，查找问题，制定整改措施。
财会部门
预算绩
效管理
预算绩效管理机制不完善，可能导致绩效目标脱离实际，绩效监控不到位，绩效评价不科学，评价结果流于形式
1.建立绩效管理制度；
2.预算绩效目标的设定要经过调查研究和科学论证，目标要指向明确，细化量化，符合客观实际；
3.评价标准和评价方法科学合理、客观公正，要形成评价报告；
4.评价结果要及时反馈并进行一定围的公开，作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。
预算绩效管理组织单位和预算管理部门
第二节收支业务控制
一、工作步骤示意图
（一）收入业务
（二）支出业务
（三）债务业务
二、风险点及主要防控措施一览表
（一）收入业务
流程
关键环节
风险点
主要防控措施
责任主体
收入管理
截留、坐支、挪用非税收入，非税收入不开具缴款书，隐瞒应缴收入
1.建立非税收入定期稽查制度，落实收缴责任，严格责任追究；
2.建立收入征管信息系统，进行收入分析，财会部门定期与收入执收部门对账；
3.严格收费票据管理，开票和收款分离，收入和票据定期核对；
4.定期进行财务检查和部审计监督，加强往来账的清理和检查工作。
收入执收部门，财会部门
截留、坐支其他收入
（二）支出业务
流程
关键环节
风险点
主要防控措施
责任主体
支出管理
支出管理
支出事项事前申请审核和审批
支出围和开支标准不符合相关规定，导致预算执行不力，甚至发生支出业务违规的风险
1.申请支出事项必须有预算指标，无指标或超指标的支出不能进行申请；
2.财会部门进行预算指标审核；
3.申请支出部门按照单位部授权审批权限进行逐级报批；
4.审核审批后，按规定开展支出业务。
申请支出事项部门，财会部门
事后支出
审批
支出事项缺乏事后监控，可能导致乱列支出，超指标列支出、虚假票据套取资金等风险
1.财会部门进行单据审核，签署审核意见；
2.根据支出事项数额及支出事项性质的审批权限由不同的审批人进行审批。
申请支出事项部门，财会部门
支付控制
资金支付不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等政策规定，导致支出违规风险
1.出纳人员进行复核；
2.按照规定的资金支付方式进行资金支付。
财会部门
核算和归档控制
会计资料不全，导致责任确认不清
1.财会部门根据支出凭证及时准确登记账簿；
2.会计档案妥善保管、严防毁损、散失、泄密或不当使用。
财会部门
（三）债务业务
流程
关键环节
风险点
主要防控措施
责任主体
债务业务管理
债务项目确定及审批
未经充分论证或未经集体决策，擅自对外举借大额债务，可能导致不能按期还本付息，出现财务风险
1.进行债务项目论证和评估，财会部门编制债务融资和偿还方案；
2.大额债务在充分论证的基础上，由单位领导班子集体决定；
3.需报请主管部门和财政部门进行外部审批的，按照规定进行报批。
单位负责人，债务业务归口管理部门
债务项目的履行
债务管理和监控不严，没有做好还本付息的准备，出现财务风险或单位利益受损
1.按照规定的用途使用资金；
2.财会部门按照债务融资和偿还方案按时还本付息，做好偿债准备；
3.财会部门定期核对债务余额，进行债务的对账和检查控制；
4.归口部门及时进行债务清理，防控制债务风险。
单位负责人，债务业务归口管理部门，财会部门
债务核算与归档
债务没有及时纳入账核算，形成帐外债务和财务风险
1.财会部门及时进行债务业务的会计核算；
2.做好档案保管工作，妥善保管相关记录、文件和凭证。
财会部门
第三节政府采购业务控制
一、工作步骤示意图
二、工作流程图
三、风险点及主要防控措施一览表
（一）采购预算编制与计划管理
流程
关键环节
风险点
主要防控措施
责任主体
采购预算计划管理
政府采购预算编制与
审核
资产管理与预算编制部门之间缺乏够沟通协调，政府采购活动与业务活动相脱节，出现资金浪费或资产闲置等问题
建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制，联合进行政府采购预算编制。
采购预算编制部门、财会部门、业务部门
采购计划
编制
超预算指标和容编制采购计划，影响政府采购预算的执行效果
业务部门严格按照政府采购预算围、数量、金额和要求等编制政府采购计划。
业务部门
采购计划
审核
政府采购需求审核审批不严格，未按政府采购预算进行采购，影响政府采购预算的严肃性和政府采购效果
1.政府采购部门审核采购计划的合理性：
采购计划是否列入预算、是否与业务部门的工作计划和资产存量相适应；是否与资产配置标准相符；
2.专业性设备附有相关技术部门的审核意见；
3.财会部门对采购计划是否在预算指标额度进行审核。
政府采购部门、财会部门
采购计划
审批
1.合理设置政府采购计划的审批权限、程序和责任；
2.经审核的政府采购计划按照相应程序进行审批；
3.审批后政府采购计划下达给各业务部门，作为业务部门办理政府采购业务的依据。
政府采购部门
（二）采购活动管理
流程
关键环节
风险点
主要防控措施
责任主体
采购活动管理
业务部门采购的申请与审核
政府采购活动
开展不规，未按规定选择采购方式、发布采购信息，甚至化整为零或其他方式规避公共招标
1.业务部门应当以批复的政府采购预算和计划提出政府采购申请；
2.业务部门负责人进行复核
业务部门
政府采购
部门审核
政府采购部门对业务部门的政府采购申请进行审核；
1.审核重点是否符合政府采购计划，采购成本是否在预算指标额度，采购组织形式是否合规等；
2.对采购进口产品、变更政府采购方式等事项加强审核和审批。
采购管理部门
政府采购
信息的发布
1.在政府指定的政府采购信息发布媒体上进行发布；
2.对招标公告；邀请招标资格预审公告；中标公告等信息依法公开。
采购管理部门、业务部门、外部采购中心
采购项目
验收
1.根据政府采购组织形式的不同，确定验收方式；
2.组建验收小组；
3.出具验收证明；
4.财会部门根据验收证明办理款项支付。
采购管理部门、财会部门
质疑投诉
处理
质疑投诉处理不及时，不规，既不利于及时发现问题，发挥社会监督作用，也影响政府公信力
1.专人负责质疑投诉处理工作；
2.规定质疑答复工作的职责权限和工作流程；
3.答复中形成的各种文件由政府采购部门进行归档和保管；
4.质疑投诉问题要进行定期梳理报告，发现问题，改进工作。
采购管理部门
政府采购业务记录控制
政府采购档案管理不善、信息缺失，影响政府采购信息和财务信息的真实完整
1.建立政府采购业务工作档案；
2.定期分类统计政府采购信息；
3.部通报政府预算执行情况、采购业务开展情况。
采购管理部门
涉密政府采购项目管理
涉密事项被泄密
与相关供应商或采购中介机构签订协议或者在合同中设立条款
采购管理部门
第四节资产业务控制
一、工作步骤示意图
（一）货币资金业务
（二）实物资产和无形资产业务
（三）对外投资业务
二、风险点及主要防控措施一览表
（一）货币资金
流程
关键环节
风险点
主要防控措施
责任主体
现金管理
现金管理
建立健全货币资金岗位责任制
岗位不健全，不相容岗位未实现有效分离，容易出现财会人员舞弊的可能
1.不相容岗位相互分离，XX的部门和人员不得办理货币资金业务或接触货币；
2.出纳人员不得担任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权、债务账目的登记工作。
出纳人员不得由临时人员担任；
3.财务专用章由专人保管，个人名章由本人或其授权人员保管。
负责保管印章人员配备单独的保险柜等保管设备；
4.按照规定由有关负责人签字或盖章的，履行签字或盖章手续。
财会部门
银行账户
管理
银行账户管理不善，多头开户，不及时销户，为违规转移隐匿单位资金提供便利
1.银行账户由财务部门按照国家规定统一集中管理，严格按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户。
2.已开立未使用或长期不用的账户及时进行销户，对已销户的银行账户，应在办理销户后一个月，再由经办人员以外的会计人员向银行核实销户情况，确保销户已得到执行；
3.银行预留印鉴由不同人员分开保管，严禁一人保管所有预留印鉴；
4.防网上支付的风险。
财会部门
货币资金
核查控制
资金清查制度不完善，可能导致资金丢失和会计人员舞弊风险
1.建立现金清查制度，指定不办理货币资金业务的会计人员定期不定期抽查盘点库存现金；
2.加强银行对账管理，指定不办理货币资金业务的会计人员核对银行存款余额，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表，核对是否账账相符，账实相符；
3.出具资金核查报告，对发现的问题及时进行分析和整改，堵塞管理漏洞。
财会部门
债券管理
债权长期挂账，形成呆账、坏账损失
1.建立有效的债权清理机制;
2.定期核查债权信息，及时追索和清；
3.对临近诉讼时效的债权信息，及时办理诉讼时效保全手续。
4.已经发生或可能发生的呆账、坏账应及时通报并提出处置方案；
5.已核销的坏账，单位仍然保留追索权，应单独设置备查账。
财会部门
（二）实物资产和无形资产
流程
关键环节
风险点
主要防控措施
责任主体
资产管理
资产管理
资产配置
超标准配置资产，造成资产损失浪费，资产配置不合理，影响工作运行。
1.资产预算编制参见预算业务预算编制控制；
2.资产购置参见政府采购业务活动控制；
3.资金支付参见收支业务控制。
预算编制部门、资产需求部门、政府采购部门、财会部门
资产使用
资产保管不善、维护不当造成资产毁损浪费，缺乏资产有效记录和清查盘点制度，产生帐外资产、资产流失、资产信息失真、账实不符等问题
1.资产管理部门建立并使用资产信息管理系统对资产进行管理；
2.规定资产使用人在资产管理中的责任，对贵重资产、危险资产、有特殊要求的资产指定专人保管；
3.建立资产定期清查盘点制度，资产管理部门、财会部门和资产使用部门定期对资产进行账实核对，出具资产清查报告、报经资产管理部门审批；
4.及时做好资产统计、报告、分析工作，并进行资产信息的部公开;
5.做好固定资产日常保养、维修和维护工作，维修、维护应履行申报审批手续，经费支出应严格控制;
6.应当按照国有资产管理相关规定，明确固定资产调剂、租借、对外投资以及处置的程序、审批权限和责任。
资产使用部门及人员、资产管理部门
资产收益
管理
资产收益未及时收取，导致，单位利益受到损失
1.资产收益的收取参见收入业务控制；
2.资产对外签订合同参照合同控制；
3.收益管理参见对外投资业务控制。
资产归口管理部门，财会部门
资产处置
资产处置没有严格执行审核审批程序，未按照国家有关规定执行，有关人员徇私舞弊，可能导致资产流失、单位利益受损
1.重大资产处置，建立集体议事决策机制；
2.对资产的调剂、出租、出借、对外投资、处置等制定管理制度，明确处置程序和审批权限；
3.重大资产处置需要按规定进行资产评估或技术审核；
4.资产处置收益按照国家规定上缴或管理；
5.资产管理部门对处置的资产及时进行记录并提交财会部门进行账务处理。
资产管理部门，相关审批权限负责人，财会部门
（三）对外投资
流程
关键环节
风险点
主要防控措施
责任主体
对外投资
对外投资
决策
未按国家规定进行对外投资
对外投资决策程序不当，未经集体决策，缺乏充分可行性论证，导致投资失败。
1.对外投资要进行可行性论证和集体决策；
2.重大对外投资实行专家评审制度；
3.对外投资必须按照管理权限履行审批手续；
4.主管部门详细记录投资决策过程、各方面意见，与可行性论证报告等资料由资产管理部门归档保管，以便落实投资决策的责任。
单位负责人
对外投资
追踪管理
对投资业务缺乏有效追踪管理，未能及时根据外部环境变化调整投资策略或收回投资，造成投资损失和资产流失
1.确定投资方案后，财会部门编制投资计划，按照投资计划进行对外投资；
2.投资签订合同的，按照合同控制进行管理；
3.资产管理部门及时了解被投资单位情况，进行动态监控；
4.主管部门加强对投资收益的会计核算和对外投资资料的归档管理；
5.建立责任追究制度，对外投资出现重大决策失误的，未履行集体决策程序和不按规定执行对外投资业务的部门及人员要进行责任追究。
单位负责人、资产管理部门、财会部门
第五节建设项目业务控制
一、工作步骤示意图
二、风险点及主要防控措施一览表
（一）项目管理
流程
关键环节
风险点
主要防控措施
责任主体
项目
管理
项目决策
立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，决策不当、审核审批不严、盲目上马，导致建设项目难以实现预期目的，甚至导致项目失败
1.建设项目属于重大经济事项，决策应当由单位领导班子集体决定，适用集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制；
2.项目决策程序、相关责任、决策过程和各方面意见要形成书面文件，妥善保管，落实项目决策责任。
单位负责人
项目审核
项目未经过有效审核，项目设计方案不合理，概预算脱离实际，技术方案不能落实等，导致建设项目质量存在隐患、投资失控的问题
建立项目审核机制
1.岗位设置上，建设项目文档的编制与审核应当相互分离；
2.审核工作由具备相关技术和专业知识的专家参与或委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见；
3.负责审核工作的机构或人员应当对出具的审核意见或评审意见承担责任。
建设项目归口管理部门，项目审核机构
招标管理
招投标过程存在串通、暗箱操作或商业贿赂等舞弊行为，可能导致招标工作违规，以及中标人实际难以胜任等风险
1.建立建设项目招标管理制度，明确招标围和要求，规招标程序，发布招标公告；
2.需要编制项目标底的，财会部门要对标底计价容、计价
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