人民代表大会制度改革与和谐社会建设.docx

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人民代表大会制度改革与和谐社会建设

人民代表大会制度改革与和谐社会建设

张宗浩

摘要：

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是建设和谐社会的根本制度保证。

因此，各级人大及其常委会应当进一步深化改革，加强自身建设，在构建社会主义和谐社会中发挥主导作用。

国家十一五规划纲要明确提出了与“经济建设”相对应的“社会建设”这一战略目标，这是中国特色社会主义建设理论和实践的重大飞跃，它标志着中国特色社会主义事业的总体布局已由经济、政治、文化三位一体，扩展为经济、政治、文化、社会四位一体。

而构建社会主义和谐社会，则是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的大局提出的一项重大任务，适应了我国社会结构和社会生活深刻变化的迫切要求，扩展了我国社会主义现代化建设的内涵，是我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。

因此，如何建设和谐社会，是当前一个重大的理论和实践课题。

人民代表大会（以下简称人大）作为一种政治制度和组织架构，在其中是什么地位，应该发挥什么作用，如何发挥作用等问题，也已摆在了各级党委、人大面前，需要认真加以研究。

一、人大制度和人大工作在构建和谐社会中的地位和作用

（一）人大的性质和在我国社会生活中所处的独特地位，决定了其在构建和谐社会中应当承担主导作用。

我国的人民代表大会制度是一种新型的代议制政体，人民通过代表表达意志，行使管理公共事务的民主权力，由代表组成的各级人大则通过民主立法统筹经济社会协调发展，通过民主监督保证国家政治秩序和谐稳定。

因此人大是建设和谐社会的根本政治基础和制度保障。

首先，和谐社会的第一特征就是民主法治，这也是构建和谐社会的重要条件。

民主是社会和谐发展的动力机制，法治是社会和谐发展的基础。

民主得以发扬、法治得以实现，首先有赖于完善的立法。

立法通过对社会主体权利义务的界定，以法律的形式对社会关系进行调整。

人大立法价值取向的良恶、立法质量的高低，直接影响到和谐社会的构建。

其次，人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分，人大通过建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，确保依法行政、公正司法，积极化解各种社会矛盾，努力维护群众利益，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，保证社会的和谐与稳定。

第三，构建和谐社会的基本要求是形成各尽所能、各得其所、和谐相处的社会关系，这牵涉到社会的各个阶层和方面，是一项复杂的系统工程，必须依靠全民的价值行为取向和公共权力的主导才能顺利实现。

人大通过履行国家权力机关的职责，直接或间接地规范、约束各种社会行为，消除各种社会矛盾，兼容公共权力和社会公众的价值行为，为构建和谐社会提供良好的社会政治环境。

第四，构建社会主义和谐社会作为党中央的一项重大战略部署，既是对全党的要求，也是对全国各族人民的要求，更是对人大自身工作的新要求。

人大通过发挥其桥梁纽带作用，把我们党构建和谐社会的主张转变为国家意志，动员全社会为这个共同目标而奋斗，听民声、顺民意、聚民力、谋发展，使党的主张和人民群众的愿望、社会发展的要求高度统一，推动经济发展和社会进步。

（二）人大在和谐社会建设中主导作用的具体表现

具体来说，人大可以通过以下四个方面在构建设和谐社会中发挥作用。

1．通过立法平衡各社会阶层的利益，为构建和谐社会提供法治保障

和谐社会要承认并尊重不同主体的不同利益，要使社会各个阶层、各个群体的利益都得到兼顾，构建和谐社会就是要在不同主体不同利益的对抗博弈中寻求到一个最佳的平衡点从而实现和谐的目标。

因此，和谐社会的构建有赖于人大通过立法来引导、规范、约束和保障。

2．通过切实履行重大事项决定权，为构建和谐社会提供良好的政治导向

重大事项决定权是宪法和法律赋予人大的一项重要权力，人大通过运用这一权力，可引导全社会的价值取向与构建和谐社会的要求相一致。

在依法作出重大事项决定时，综合考虑到人民群众的根本利益，改革发展稳定的全局，把党的主张、社会政治经济文化发展的需要与人民的意愿很好地结合起来，从而保证重大决策真正体现绝大多数人民群众的根本利益。

3．通过发挥人大监督、支持作用，为构建和谐社会提供良好权力运行机制

人大监督和支持“一府两院”依法行政、公正司法，是促进社会和谐发展的重要途径。

当前，我国经济正处于新一轮高速发展期，许多深层次矛盾相互交织，一时难以解决，一些群众普遍关注的焦点、难点问题，往往会成为不和谐的因素。

人大的自身组成特点使其具有洞察不和谐音符的及时性，化解不和谐因素的有效性，能很好地支持政府和两院的工作。

4．通过人大代表联系群众的桥梁纽带作用，让群众的表达权得到实现，为构建和谐社会奠定群众基础

构建社会主义和谐社会，需要建立畅通、公正、规范的表达机制，保证人民群众的意愿能够及时、充分、有序地得到反映。

各级人大代表来自社会的各个阶层，他们生活和工作在群众之中，了解人民群众的愿望和疾苦，能提出有针对性可操作性的意见和建议，是我们党和国家机关了解民情，反映民意，集中民智的重要渠道。

二、充分发挥人大在构建和谐社会中的主导作用须加强相关改革

人民代表大会制度从根本上说具有其他政治制度无可比拟的优势，但由于一些具体制度的不完善，实践中没能充分发挥出制度设计上的优越性，需要进行改革完善。

从这个意义上说构建社会主义和谐社会，也是人大与时俱进加强自身建设，更好地发挥人民代表大会制度优越性的良好机遇。

各级人大应当积极改革，以充分发挥在和谐社会建设中的主导作用。

（一）转变立法方式，调整立法结构，提高立法质量。

立法就是通过对社会主体权利义务的界定，以法律的形式对社会关系进行调整。

作为具有立法权的各级人大机关，要主动加强立法调研，认真做好立法规划，适时立法规范和调整社会关系，使之与经济社会发展水平及构建和谐社会的要求相适应，消除其与社会发展不和谐的成分，对新的社会生活领域加以法律规制，保证社会经济的良性发展。

1．逐步实现立法民主化，保障公众有序参与地方立法。

有序的、广泛的、制度化的公众参与立法，能够把各阶层的利益诉求，特别是普通民众的利益诉求充分整合到立法决策中去，使各利益群体之间的利益得以协调，矛盾得以化解，从而促进社会和谐发展。

在地方立法的过程中，倡导多渠道、多形式的公众参与，对于协调各种社会利益关系，推进立法民主化，提高地方立法质量，均衡公民权利与国家权力，维护社会秩序，最终实现社会的和谐具有重要意义。

我国宪法规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

这表明宪法在确立代议制民主的同时也认可了参与制民主。

立法法进一步明确公众在立法领域的参与权。

此后，许多地方的立法条例也规定了公众参与的内容。

推行“开门立法”，倡导公众参与地方立法，已经成为当前公众政治参与的重要组成部分，成为提高地方立法质量、推进地方立法民主化、构建社会主义和谐社会的时代特色。

但这一改革还很不完善，要在要在地方立法中做到广泛、有序和有效的公众参与，避免低度参与的普遍化，除了提高全社会的民主意识外，立法机关还应当建立健全公众参与地方立法的利益表达机制、利益激励机制和利益综合机制，为公众提供参与的各种保障，从而使公众参与在地方立法中发挥出应有的价值，促进和谐社会的构建。

2．转变立法观念，调整立法结构，加强社会建设领域立法。

目前我国经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的现象在立法领域同样存在，社会立法则处于相对滞后状态。

人大要按照构建和谐社会的要求，统筹经济发展与社会权利的法律保障，切实保障公民的社会权利。

加大社会领域立法，增加《促进就业法》、《平等就业保障法》、《劳工权利保护法》、《住房法》、《医疗保健法》、《福利保障法》、《儿童与青少年福利法》、《社会救助法》、《慈善事业法》等社会建设方面的法律，以更好地促进和谐社会建设。

（二）改革代表制度，优化代表结构，提高代表质量。

1．进一步完善选举制度

一要实行真正的民主选举，改变由党政领导指定或协商安排候选人的做法，由立法正式规定允许公民自我推荐参加竞选，任何个人、地方党政领导不得干扰或阻挠。

二是实行选举“委托责任制”，要明确认识选举代表是对代表的信任、“委托”。

代表接受了委托，就要负起责任。

选民对代表有权制约、监督。

三是实行足够的差额选举，代表候选人名额要多于代表名额至少1-2倍，使选民投票时有较多的选择余地。

2．改革人大代表的组成结构，切实保障人大的广泛民主性，保证人大权力的正确行使

人大代表的构成，直接关系到人大决议的利益向背。

如果工人、农民、小商人、失业失地群体的人大代表比例与实际人口比重相关太远，政府的执政方向就很难与最大多数普通民众的基本利益保持一致。

另一方面，社会转型时期新的社会群体和社会阶层正在形成，如进城务工的农民已经形成了一个庞大的社会群体，如何给这一群体提供表达的渠道，有的地方做了积极的尝试，如从优秀的外来务工人员中推选地方人大代表，但是这种做法还需要得到法律制度层面上的支持和规范。

只有当人大代表真正是按照各阶层的实际人口比例产生，每个代表都能基本忠实地代表本阶层利益，才能从组织上保证法律政策能够基本平衡各个阶层的利益，中央领导人指出的“注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系”的局面才会逐步形成，民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，才会逐步成为现实。

3．减少人大代表数量，提高质量，充分发挥代表的作用

当前有一种认识误区：

好象代表越多代表性也就越普遍。

中国《选举法》第十五条的规定，全国人民代表大会代表的名额不超过三千人，这和古代希腊直接民主下数千人的公民大会已无本质区别。

民主政治的实践证明，如此巨大的代表群体，除了造成巨大而又低效率的财政支出外，很难就公共政策、立法、人事任免等等关系到国计民生的重大事项进行有效的高质量的讨论议事。

解决的办法是实行专职代表或专职委员制。

要将人大代表逐步过渡到全部专职，使他们全身心投入到代表工作中，与选民联系、沟通，切实反映选民的需求。

各级人大必须为他们创造行使职责所需的条件，如工资及社会保障待遇，必要的工作条件和办公经费，包括助手、办公、通讯、交通工具等等，直到任期届满。

4．落实代表义务，加强代表与人民群众的良性互动，提高履职能力

要通过相关具体措施，促使代表依法履行模范地遵守宪法和法律并协助其实施、与人民群众保持密切联系、保守国家秘密、协助本级人民政府推行工作等义务。

要综合运用定期述职、基本活动考核、履职告诫、劝其辞去职务、提议罢免补选先进方式，从制度上促使和监督人大代表主动寻求和市民群众的沟通交流，拓展人大代表和基层选民之间良性互动的途径和方式。

同时，各级人大常委会要加大培训力度，帮助人大代表进一步提高自身素质，使其善于听取民意，准确地表述民意和集中民智。

尤其是在社会利益多元、信息总量膨胀、信息传递多链的情况下，民意有时会出现对信息的误读和曲解甚至信息的盲区，出现个体利益与总体社会发展不适应的情况，人大要特别注意培养人大代表正确认识非理性民意的局限性的素质，注意引导人大代表既要重视民众的任何一种意见，让每种意见特别是少数派的意见能有充分表达的机会，又要提高甄别和评判的能力。

（三）改革人大工作制度，充分发扬民主，提高工作质量。

1．延长会期，创造能让各方面的意见充分表达的时空条件

早在一百多年前，中国资产阶级启蒙思想家梁启超先生就国会是否自行集会和会期长短视为立法权和行政权之关系的一大关键。

目前我国各级人大每年召开会议一次，与大多数国家相同。

问题是我们的会期是两周左右，会期太短。

在现行的短短的两周会期里面，代表们要审议“一府两院”和人大常委会的工作报告，审查财政预算，讨论国民经济和社会发展计划的编制，还有提交议案建议等文书，有时侯还有选举换届等繁重的任务，代表们根本不可能有足够时间深入细致地研究，就只能做“鼓掌代表”，“举手代表”，权力行使流于形式。

有的代表对法律草案的概念、基本原则还没有来得及理解，就要投票表决，更不用说进行高质量的审议或充分发表自己的意见了。

全国人大常委会的议事规则中，专门规定了常务委员在常委会全体会议上的发言，不得超过十分钟；在分组会议上，第一次发言不得超过十五分钟，第二次不得超过十分钟。

但是，涉及到法律的修改，预算调整、人事任免等重大问题，三言两语又如何能说清楚？

而普通代表更是鲜有向全体会议表达意愿的机会，在许多情况下，普通代表只是充当了一个“凑数”的角色（即为了达到会议的法定人数）。

这些些问题都与会议的时间太短有关。

现代民主国家则多由宪法直接规定议会开会期间，一般亦均在4月以上。

较长的会期可以让各方面、各阶层的能通达人大会议殿堂，让各种意见都能够在此自由地表达和充分地博弈，有利于社会的和谐稳定。

2．创新工作方式，在制度上形成更好反映民意、集中民智的机制

目前，不少地方人大通过公开征集立法项目、公民申请旁听常委会会议、公开征求对法规草案的意见、召开立法座谈会、聘请立法顾问、举行立法听证会、监督听证会等方式，一定程度上激发了公众参与地方公共事务管理的热情。

但是，在公众参与地方公共事务的实践中，也出现了一些需要引起重视的问题，如哪些法规的制定和修改要引入公众参与、通过什么途径参与等不明确，公众参与还处于被动状态；公众获取的有关法规草案的信息有限，立法机关往往只公布草案，没有公布法规草案说明和重要条文的解释，公众参与的信息不对称，有碍公众对法规草案的解读；立法听证会的程序还不够完善，有时甚至为了听证而听证，为了造势而听证；公众意见对于立法的作用还不明确等等。

这些问题在一定程度上制约了公众参与的健康发展，影响了公众参与的积极性。

例如，和谐社会作为公民充分享有知情知政的社会，人民应当享有了解决策过程的权利。

但目前相关法律未对公民旁听人大及其常委会会议作出统一明确的规定，各地制定的旁听制度，在旁听对象、旁听范围、旁听的发言方式等方面，尚未做到制度化和规范化。

因此，要完善公民旁听制度，通过实践总结经验，以立法的形式使公民旁听制度逐步制度化、法律化。

我国民主政治的实践已经证明，人民代表大会制度同我国人民、同共和国的命运息息相关。

能不能坚持和完善人民代表大会制度，真正发挥它的伟大功效，直接关系到国家的政治生活是否正常，党和国家的决策是否正确，经济和社会事业能否健康发展，国家能否长治久安。

所以，坚持和完善人民代表大会制度，是发展社会主义民主、健全社会主义法制、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会的重要内容，是全党全社会的共同责任。

作者简介：

张宗浩（1965、1-），男，四川广安人，重庆科技学院人文社会科学系教师，重庆九龙坡区第十五届人大代表。

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