区域统筹城乡发展规划.docx

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区域统筹城乡发展规划

区域统筹城乡发展规划

编制方案

北京东西部能源技术研究院

陕西东西部规划设计院

二〇一一年九月

一、编制背景

二、编制规划的指导思想和原则

三、规划主要框架内容

四、实现统筹城乡发展的主要途径

五、统筹城乡发展的战略重点

六、规划编制应重点关注的几个问题

七、项目组织实施

八、联系方式

附件：

东西部规划设计院简介

一、编制背景

统筹城乡发展，是党中央科学把握发展规律，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾，作出的重大决策。

党的十六大首次提出统筹城乡发展，开启了破除城乡二元体制的历史进程。

党的十六届三中全会把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分，摆在“五个统筹”之首，提出建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。

党的十七大提出建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

党的十七届三中全会进一步对统筹城乡发展的制度建设和工作举措做了全面部署，提出了把解决好“三农”问题作为全党全国工作重中之重的战略思想，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，明确了走中国特色农业现代化道路的基本方向、建设社会主义新农村的战略任务，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求。

党的十七届五中全会明确指出：

统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展。

五中全会重点要求：

加强农村基础设施建设和公共服务。

按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好社会主义新农村建设规划，加快改善农村生产生活条件。

随着我国经济的快速增长和综合国力的显著提高，农业增长方式发生了根本性变化，农业和农村内部社会化分工力度加大，农村工业化、城镇化加快发展，改变城乡二元经济结构的条件日趋成熟。

全面推进城镇化和社会主义新农村建设，努力实现城乡协调发展，已经成为全国各省市现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务。

因此，编制一份具前瞻性、科学性、可操作性的《区域统筹城乡发展规划》是区域经济社会发展的必然要求，对于指导地方政府有效整合区域资源、灵活借鉴成功经验、科学运用管理工具开展统筹城乡工作，尽早破除区域城乡二元结构，形成城市和农村协调进步、三次产业联动发展、经济发展和公共服务配套推进的新型城乡形态具有重要意义。

二、编制规划的指导思想和原则

（一）指导思想

以党的十七大、十七届三中、五中全会精神为指导，全面落实科学发展观，以构建以人为本的和谐社会为总体目标，深入贯彻落实中央、地区统筹城乡发展的工作部署，抓住工业化与城镇化快速推进的有利时机，树立“科学发展、和谐发展、跨越发展”理念，把城镇与农村纳入到经济社会发展的大系统中，把农业、农村和农民问题放到工业化和城镇化发展中综合考虑，通过资源要素结构的调整和再平衡，扭转城乡发展失衡的局面，形成城乡一体化发展新格局。

（二）基本原则

——坚持规划指导原则。

以城乡一体化规划统揽区域城乡建设发展全局。

增强城乡规划的法定性、权威性和严肃性，发挥规划对区域城乡建设和产业布局的指导作用。

——坚持产业支撑原则。

积极推进区域工业化、农业产业化，着力发展第三产业。

吸引工业向城镇或工业园区集聚，形成规模效应，进而带动相关产业发展，增加城镇就业岗位，促进农村人口向城镇转移，为城镇化提供发展动力。

——坚持政府主导原则。

建立政府主导、社会参与、市场运作的新机制，积极推进城乡基础设施和公共服务设施的建设，形成推进区域城乡一体化的强大合力。

——坚持重点突破原则。

在统一规划、全面部署的基础上，突出县城和重点镇建设。

优先选择区位有优势、产业有特色、发展有潜力的建制镇，加大支持力度，进行重点建设。

——坚持可持续发展原则。

立足资源和环境的承载力，合理确定城乡发展的空间布局，统筹安排重大基础设施，引导土地集约节约利用，实现人口、经济、资源、环境和社会全面协调可持续发展。

三、规划主要框架内容

（一）区域统筹城乡发展基础分析

1、区域统筹城乡发展现状及问题分析

2、区域统筹城乡发展进程和水平评估

（二）区域统筹城乡发展环境分析

1、区域统筹城乡发展宏观环境分析（PEST分析）

2、区域统筹城乡发展面临的机遇和挑战

（三）我国统筹城乡试验先进区发展模式研究

1、我国不同区域统筹城乡发展的经验模式总结

2、我国统筹城乡试验先进区发展模式借鉴

（四）区域统筹城乡发展总体思路及目标

1、指导思想及总体要求

2、发展原则及总体思路

3、发展战略及战略重点

4、发展目标及计划部署

（五）区域统筹城乡发展的不同标准化模式研究及建立

1、不同人口规模的统筹城乡标准化体系建设

2、不同层次体系的统筹城乡标准化体系建设

（六）区域统筹城乡发展重点任务

1、统筹城乡国土利用和空间布局

2、统筹城乡建设规划

3、统筹城乡产业发展

4、统筹城乡市场体系建设

5、统筹城乡基础设施建设

6、统筹城乡社会事业发展

7、统筹城乡社会保障体系

8、统筹城乡生态环境建设

9、统筹城乡社会管理和制度体系建设

10、统筹城乡人口布局

（七）区域统筹城乡发展保障措施

1、理顺组织管理体系

2、严格规划执行监督

3、加大资金投入保障

4、强化教育宣传力度

四、实现统筹城乡发展的主要途径

一是夯实发展的基础——统筹城乡规划建设。

统筹城乡产业发展规划、用地规划和基础设施建设规划，确保区域产业发展布局的科学性，建设、住宅、农业与生态用地布局的合理性，以及基础设施网络体系的完善，是改变城乡规划分割、建设分治状况，实现城乡联动、协调发展的基础。

因此，研究制定区域统筹城乡发展规划必须要着重关注城乡规划建设。

二是增强发展的动力——统筹城乡产业发展。

统筹城乡产业发展，把工业化、城市化和农业现代化结合起来，加快发展方式转变、产业布局优化，以及具有竞争力的产业体系的培育，强力推进项目建设，大力发展现代农业和现代服务业，才能形成三次产业相互融合、联动发展的格局，建立起以工哺农、以城带乡的长效机制。

因此，研究区域统筹城乡发展，产业发展是重中之重。

三是抓住发展的关键——统筹城乡经济社会管理体系。

要突破城乡二元经济社会结构，必须从纠正体制上和政策上的城市偏向开始，消除计划经济体制的残留影响，保护农民利益，建立城乡一体的劳动就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度等，给农村居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间，以促进城乡要素自由流动和资源优化配置。

因此，建立完整的统筹城乡经济社会管理体系是区域统筹城乡发展规划有效进行的有力保障。

四是把握发展的本质——统筹城乡国民收入分配。

统筹城乡发展的根本目的是改善百姓生产生活。

要改变现阶段城乡收入差距逐步拉大的现状，就要根据经济社会发展阶段的变化，调整国民收入分配结构，改变公共财政预算和收入分配中的城市偏向，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移

地走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民。

同时，加大财政对“三农”的支持力度，加快农村公益事业建设，建立城乡一体的财政支出体系，将农村交通、环保、生态等公益性基础设施建设列入政府财政支出范围，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，实现城乡收入分配的合理化。

因此，促进城乡国民收入分配的合理化是实现统筹城乡发展的本质所在。

五、统筹城乡发展的战略重点

（一）转变观念，抓好落实

打破城乡二元思维，解决农民“国民待遇”问题，是解决“三农”问题的关键所在。

尤其是作为城乡统筹主体的各级党委和政府要率先带头转变观念，树立以民生为本的新的发展观和政绩观，把改善民生作为发展的第一要义，把增加城乡居民收入、提高生活质量和健康水平、改善生态环境作为最重要的政绩，把增进最广大群众的物质利益、政治利益和文化利益作为经济发展的根本出发点和落脚点，建立城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制，才能真正实现统筹城乡经济社会的发展。

科学发展观能否有效落实，在很大程度上取决于科学政绩观能否确立。

树立正确政绩观的关键是建立科学合理的政绩考核机制。

其考核内容应当遵循科学发展观的要求，作新的调整和补充，要把各级政府统筹城乡发展的做法和解决“三农”问题的业绩作为重要指标，多听取农民和民工的呼声。

（二）以“三化”带“三农”

总结我国改革开放和现代化建设的实践经验，城乡统筹解决“三农”问题应“三化”并举，以“三化”带“三农”：

即以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济效益增长。

这是近几年我国解决“三农”实践经验的集中概括，也是调整发展战略的重要实践依据。

区域工业化、城镇化和农业产业化是辩证的统一体。

工业化居于主导地位，是城镇化和产业化的核心，只有通过工业化才能逐步“化”传统农业为现代农业、“化”农业社会为工业社会、“化”农民为市民；城镇化是工业化和产业化进一步扩张的载体，可以通过城镇的要素聚集促进工业化和产业化的发展；农业产业化有利于农村土地集中和农村劳动力转移，是城镇化和工业化的前提和基础。

其中，最为关键的是农业经营企业化。

企业化寓于产业化之中，贯穿于农业产业化的全过程。

为推进农业企业化，要下大力气培育农业龙头企业，通过市场调节、政府引导，以龙头带基地、基地连农户，形成“企业＋基地＋农户”、“专业协会＋农户”等多种运行模式，增加农民收益。

（三）统筹城乡教育是首要工程

农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性作用，农村教育质量的高低，关系到农村各类人才培养和整个教育事业的发展，关系到农村经济社会的进步。

因此，抓好农村教育工作是解决“三农”问题的基础工程和希望工程。

当前农村教育中存在的问题主要表现在：

农村校舍条件差，教学设备落后；初中生辍学现象仍存在；受校舍、师资及学生就学愿望的制约，高中段教育实现全面普及面临困难；城乡之间、校际之间不平衡现象有继续拉大的趋势；税费改革之后，义务教育经费投入保障机制尚未建立，与发展现代化教育的需求不相适应，学校正常运转受到影响；农村教师工资发放标准不统一，来源不稳定；

办学思想和教育方法落后等。

因此，要统筹城乡教育发展，就必须从实践“三个代表”和全面建设小康社会的战略高度出发，将农村教育工作作为整个农村发展的长远基础，努力打破与城乡经济二元结构相伴随的城乡教育差距，完善农村义务教育发展保障机制、加强对农村教育的支持力度、加强对农村劳动力的职业技能培训，提高农民就业能力。

（四）统筹城乡社会保障是突破口

目前，农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障，农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。

我国城乡社会保障制度处于分割状态。

在国家财政的支出中，只有少数用于农村社会救济；在农民养老保险和医疗保险上，过去国家基本没有承担责任。

目前国家在农村养老保险和医疗保险方面正在进行改革创新、加以支持，但其他社会保障项目基本上没有建立起来。

政府只有帮助农村地区建立起与城市统一的社会保障制度，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来，城乡统筹发展才有基本的制度基础。

因此，完善农村社会保障，健全被征地农民社会养老制度和农村最低生活保障制度，深化以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度，逐步实现城乡社保接轨，促进农民从土地保障转向社会保障，是统筹城乡社会保障的重中之重，是保持农村社会稳定的“稳压器”。

（五）转移农村剩余劳动力是解决“三农”问题的切入点

“减少农民”是解决三农问题的根本出路。

世界各国经济发展的一个最基本特征是：

随着经济的发展，农业在GDP中所占比重越来越低；在农业中就业的劳动者占整个就业人口的比重逐步减少。

只有农民逐步减少，整个国民经济的发展才能进入良性

循环状态。

否则，农业人口不减少，大多数的人口只能创造和占有越来越少的财富，是难以富起来的。

因此，农村剩余劳动力的适时转移与充分就业，是实现农业现代化、促进经济长期繁荣的必要前提。

首先，农村劳动力转移可以为农业生产带来巨大效益。

一方面为农业走规模经营之路奠定基础，另一方面使农副产品生产者与消费者的比例发生逆转，使农副产品生产者获得成倍的效益。

其次，劳动力转移可以改变农村劳动力的观念和意识。

一方面使城市中的先进思想和文明生活方式在农村广泛传播；另一方面通过市场信息、先进生产技术和管理经验在农村迅速扩散，促进农村经济与社会的发展。

第三，劳动力转移是农民增收的主要动力。

地区之间、城乡之间、产业之间的收入差别是造成劳动力转移的主要原因，而现阶段农民工工资收入已成为农民增收的主要来源。

由此看出，农村劳动力转移对于“三农”问题，能够取得多重效果，对全面建设农村小康社会将起到非常关键的作用。

六、规划编制应重点关注的几个问题

一是区域整体经济实力问题。

区域经济的工业化程度、农业产业化程度、第三产业发展水平以及政府的财力决定了工业反哺农业的能力，因此，研究制定区域统筹城乡发展规划必须要以提高区域整体经济实力为前提，确保区域经济对统筹城乡改革成本的可承受性。

二是发展的主次问题。

统筹城乡发展的主要内容包括土地流转、户籍制度、保障制度、基础设施、农业产业、农村金融、劳动力转移等

多方面工作。

若要取得突破性进展，就不能“齐步走”，必须从几项重点工作入手，抓住关键和突破点，进行深层次调研和分析判断，从根本上解决城乡矛盾，实现协调发展。

三是科学认知问题。

统筹城乡发展是一项长期任务，因此，制定统筹城乡发展规划必须建立在系统的理论学习和科学认知基础上，运用长远的战略眼光和规划，避免将统筹城乡发展简单理解为推进农村城市化建设，仅注重硬件设施的建设，搞形象工程、面子工程，而忽略科技、教育、文化、制度等软件建设。

四是可持续发展问题。

可持续发展，就是统筹人与自然的和谐发展，实现对自然资源和环境的科学开发与永续利用。

因此，制定统筹城乡发展规划，必须正确处‌理当前利益和长远利益的关系，立足于环境之‌上而又不超出环境的承受能力，将城乡建设与环境保护相结合，在经济社会发展与环境保护相协调的前提‌下,力争达到城市和农村整体效益的最大和最优‌化,最终实现人类社会的可持续发展。

七、项目组织实施

（一）组织运作方式

《区域统筹城乡发展规划》编制工作以项目组的方式运作。

我院组织有关领域专家及相关人员成立“区域统筹城乡发展研究小组”，并由专人负责，专业分工互补，具体组织项目调研、分析和编制。

（二）项目研究期限及工作计划

整个课题项目研究期限为3个月，项目共分三阶段：

其中，实地考察调研阶段15天；形成成果阶段45天；讨论分析修订、论证阶段15天。

具体工作进度安排如下：

第一阶段：

实地考察、访谈调研、搜集资料

调研形式：

实地考察、座谈讨论、随机问卷调查（分组调研）

第二阶段：

形成项目成果

由我院组成项目组具体分工，进行比较分析、充分论证，形成咨询成果比较方案，并根据需要进行补充访谈、调研，搜集资料。

第三阶段：

讨论修订、论证项目成果

讨论修订咨询成果和进行论证，形成定稿。

（三）项目成果及验收

《区域统筹城乡发展规划》是为指导地方政府部门更好地开展统筹城乡工作，因此成果应注重前瞻性、指导性、全面性、严谨性、可操作性。

项目成果的验收，以甲方组织专家评审论证通过为准。

评审通过后的项目成果文本，作为区域进一步发展的重要依据。

八、联系方式

地址：

北京市西城区月坛南街32号银岛商务楼545

电话：

（010）-68515339传真：

（010）-68515379

邮箱：

yjybeijing@邮编：

100045

网址：

附件：

东西部规划设计院简介

东西部规划设计院（以下简称规划院）是隶属于东西部经济研究院的独立法人机构，下设四个专业规划设计所，即城镇规划所、园区规划所、市政工程所、林业设计所，其下设的林业科技开发设计研究院拥有乙级城市规划资质。

规划院立足于规划设计行业，专业从事城市空间价值研究、城市发展战略研究、城镇体系规划、总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、城市设计、工程规划、工业园区（开发区）规划、风景园林规划、绿化景观规划、旅游规划、森林景观研究、森林游憩和森林旅游开发研究及规划设计等，致力于创新规划理念，引导工业园区、城市、景区、园林、森林等规划的编制、管理和实施，促进其社会、经济、环境的持续协调发展。

规划院拥有5位教授级高工、15位高级工程师、20多位专业设计师，配备有城市规划、旅游规划、景观设计、建筑、结构、园林设计、生态开发、给排水、道路等各有关专业技术人员。

规划院依托东西部经济研究院特有的经济研究优势，以“引领规划理念，创造空间价值”为宗旨，独创形成了以“经济研究为依托，城市价值研究为先导，生态理念贯穿始终”的新型规划道路。

规划院注重从空间价值研究出发，从“经济研究、产业规划，动态研究、循环规划，低碳研究、生态规划”等方面对规划理论和实践进行变革创新，在各项规划领域内开拓思维、创新理念、系统构思、精心设计，形成东西部规划设计院独有的规划理念和模式，坚持走特色的新型规划道路，引领和促动我国规划设计行业创新、健康、持续发展。

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