国外政府财政绩效考评的经验借鉴.doc

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国外政府财政绩效考评的经验借鉴

（发稿时间：

2009-07-07阅读次数：

515）

　　国外政府财政绩效考评的经验借鉴

　　[摘要]20世纪80年代以来,世界范围内兴起的“新公共管理”运动,对于现代政府治理产生了深远影响。

文章试图在国际比较的分析之上,就市场经济国家的财政绩效管理加以适当梳理,为中国财政绩效管理模式的构建,提供一个具有较强借鉴意义的参照体系;为研究探索我国公共财政支出的绩效管理办法,科学评价公共财政支出经济性和有效性提供有益的经验借鉴。

　　[关键词]政府;财政绩效;资金配置

　　一、国外政府财政资金的配置

　　政府财政资金配置的绩效考评制度是当今发达国家政府公共管理的一项重要制度。

近20年来,西方国家通过实行政府公共支出绩效考评制度,在促进政府提高管理效率,充分发挥公共资源效能,增进社会对政府公共支出的监督和了解,改进政府形象等方面,都发挥了重要作用。

因此,系统考察典型国家财政绩效管理的变迁与演进历程,不失为一个现实选择。

　　1.美国财政资金配置的评价

　　美国模式的演进经历了从“绩效预算”到“新绩效预算”的过程。

（1）绩效预算。

绩效预算在美国的兴起,可以追溯到20世纪初叶的纽约市。

其作为一个预算术语使用,则形成于1949年美国胡佛委员会提出的概念。

其实,美国公共支出管理中绩效导向与绩效评价的变革,还可以追溯到20世纪40年代中前期,只不过胡佛委员会更加强调了绩效的价值。

绩效预算代表了政府治理的一种全新理念,其基本含义是将“绩效水平与具体的预算数额联系起来”。

此后美国又尝试过“规划预算”、“计划/规划/预算”等方法,都取得了一定成效。

这些改革在西方世界产生了巨大的影响,以“成本一绩效”作为评价标准的管理理念,日益深入人心。

绩效预算的理念主要体现在以下四个方面:

首先,预算信息要根据活动而不只是单个项目来组织;其次,度量活动的同时确定其成本,并进行效率评价;再次,将实际成本同计划水平对比,实现绩效管理;最后,尽管绩效指标一般不是政府的“最终产品”,但应当将这些活动同受益结果（或产出）联系起来。

绩效预算的核心是绩效指标的质量,这些指标成为政府机构关注的焦点;而传统模式则难免会奖励拙劣绩效的公共管理者。

鉴于传统的绩效预算试图以政府机构的直接产出编制预算,而这些产出未必是政府存在的真正原因。

例如,公共卫生部门为预防儿科疾病所实施的接种疫苗计划,并不是为了采购疫苗,而是为了降低婴儿死亡率,该机构活动的目标是儿童的健康,而不是参与项目的儿童数量。

绩效预算指标的设计对此就显得力不从心了。

为了克服绩效预算内生存在的这一问题,结合绩效预算与规划预算特色的“新绩效预算”理念就产生了。

（2）新绩效预算。

20世纪90年代后期以来,预算过程的重点开始从投入转移到产出或结果上来,形成了新绩效预算。

其思路是,与政府绩效相关的是社会目标与结果,而非直接的产出或活动,应以结果为考核标准。

现代政府“再造”运动对新绩效预算的发展具有重大影响。

正如奥斯本和盖伯勒所指出的,新绩效预算强调对结果负责,而并非以投入为标准来拨款。

政府机构节约了成本或者努力提供服务,而获得奖励;从而在发展战略、成本分析中,更注重绩效的长期性。

通过实行以结果为核心的预算,赋予政府机构更大的灵活性,在服务提供过程中,政府可以变得更有效率、更富于企业家精神。

新绩效预算在美国地方政府中应用较为广泛,关于“新绩效预算”所产生的长期影响,现在还很难进行预测;但这种以结果为导向、将绩效和预算融合的管理理念,会逐步在世界范围内产生相应的影响,却是毋庸置疑的。

　　2.澳大利亚财政资金的配置

　　澳大利亚公共支出绩效考评的范围侧重于政府部门内部,考评的内容主要针对项目和计划的执行情况、效果、影响和管理等方面。

绩效考评制度的基本框架是结果和产出框架,主要关注公共部门的决策和向社会提供的公共产品。

考评工作体系由四个部分组成:

部门绩效考评、项目考评、其他考评和绩效审计。

公共支出绩效考评工作由澳大利亚联邦财政部负责。

公共支出绩效考评工作的具体实施步骤主要有:

（1）制定部门事业发展目标。

澳大利亚公共支出绩效考评工作的第一步是制定政府各部门的事业发展目标,也是各部门的绩效规划。

部门事业发展目标是编制部门预算和年度绩效计划的重要依据,由政府内阁、财政部和政府各部门共同制定。

内容主要包括:

确定部门的职责和最终发展目标;评估完成目标所需的各种资源和技术;考虑可能影响目标实现的各种不确定性因素等等。

（2）编制年度绩效计划,设计绩效考评指标。

政府各部门根据其事业发展目标来编制年度绩效计划。

年度绩效计划与部门预算是紧密联系的,内容主要包括:

部门本年度可具体量化的绩效目标;完成目标所需的资源、策略、方式和过程等;绩效目标与部门事业发展目标的关系;机构内部管理目标（人力培训等）;影响目标完成的各种潜在因素;绩效考评的时间和形式安排;等等。

　　（3）编制年度公共支出绩效考评报告。

在一个财政年度结束后,政府各部门都要编写并提交本部门的年度公共支出绩效考评报告,以提供绩效考评的基本信息。

内容主要包括:

本年度计划绩效指标与实际执行情况的对比;与以往年度绩效指标实现情况的比较;对未实现的绩效目标的说明及补救措施;对年度绩效计划的评价;对不可行的绩效目标的调整建议;说明报告中提供的绩效信息的质量及其他需要说明的问题。

　　（4）开展绩效考评,评估财政资金的使用效益。

　　澳大利亚议会和财政部负责政府各部门公共支出绩效的考评工作。

先由财政部对各部门提交的绩效考评报告进行考核,再报议会审议通过。

考评的内容主要是:

绩效目标的完成情况;绩效目标的完成与所使用的资源是否匹配;各项支出的合理性;绩效信息的可信度以及考评方法的科学性等等。

考评结果会反馈给各部门,并将作为下一财政年度战略目标和预算安排的参考。

　　（5）绩效审计。

绩效审计是由审计部门对政府各部门工作和活动的经济性、效率性和效果性进行经常性的审计监督,分为效率审计和项目绩效审计两种类型。

其中效率审计主要检查个人或机构履行职能或开展活动的程序,以及评价活动的经济性和效率性。

项目绩效审计的范围比效率审计要窄,只评估联邦机构在管理方面的经济、效率和效果,主要考虑项目和个人的管理职能。

澳大利亚国家审计署作为一个独立的部门负责政府的绩效审计工作。

　　3.西班牙财政资金的配置

　　西班牙政府主要通过实施绩效预算,根据每个机构的活动安排支出,并在预算中加以体现,事后对公共支出的绩效再进行评估。

西班牙政府对财政资金的配置主要是通过项目预算来进行。

西班牙的项目预算遵循稳定、多年度、透明、效率的原则。

经济财政部每年按照“计划在前,预算在后”的原则做3年滚动计划。

项目分为目标性项目、手段性项目、管理性项目和支持性项目4类。

项目的元素包括明确的目标、具体的方案、所需的经济、物质、人事资源以及能够进行评估的指数。

项目分析委员会是制定项目预算的基本机构,原则上每个部都设有一个项目分析委员会,由经济财政部的财政和预算国务秘书署进行协调。

项目分析委员会负责确定每个项目所需的财政资金,并考虑确定与支出政策有关的目标和预算期的多年度安排。

其工作重点主要是对项目进行分析;对项目成本和上年度的完成情况进行研究;对项目的财政资金是否与预算期相符进行审核。

总预算法规定由经济财政部对项目评估系统进行组织和协调,以便对战略目标的完成和所产生的社会经济影响进行评估。

项目评估制度体系包括目标跟踪制度、会计制度和行政稽查机构进行的财政控制和操作性审计。

具体执行程序:

首先是预算资金根据以往年度的执行结果下拨;其次是公共机构和行政管理机构的负责人对目标完成情况负责;最后是公布结果。

每月报告递交议会,并在国家官方公报上发表。

二、国外政府财政绩效考评的启示

　　随着我国公共财政体制的建立,以及我国加入WTO后与国际社会的交往日益增多,如何结合中国的自身特点完善政府财政绩效考评制度,是摆在我们面前的重要课题。

通过对西方国家财政绩效考评的考察,我们得到了如下启示:

　　1.明确绩效评价的具体实施方式

　　西方国家主要采取以各部门和单位自我评价为主、外部评价为辅的评价实施方式。

当前,我国由于整个社会监督机制和自我约束机制的缺乏,再加上政府审计制度的不完善,如果采取自我评价,有可能会影响评价结果的质量和真实性,影响最终运用评价结果。

在这种情况下,当前我国的绩效评价应当采取以外部评价为主、内部评价为辅的实施方式,从而保证评价工作不流于形式,保证评价的效果和质量。

可以考虑由财政部门人员、专家和社会中介机构人员等组成的评价小组进行绩效评价。

　　2.确定政府公共支出绩效考评的内容

　　从绩效考评的内容看,各国政府公共支出绩效考评的基本框架差别不大,主要内容包括目标、结果与影响、实施与管理等方面。

具体实施时,各国政府对绩效考评的侧重点有所不同。

因此,在设计我国政府公共支出绩效考评的基本框架时,应在与国际接轨的同时,结合我国国情,增加对公共财政资源配置和利用、政府管理的规范性等方面的考评,其基本框架应包括以下四方面内容:

一是目标方面的考评（如项目目标的合理性、明确性和可考核性、参与项目的各方的责任等）。

二是项目经费支出管理方面的考评（如实际支出与预算支出的一致性、实际支出的合理性、财务管理的规范性等）。

三是项目的效果与影响考评（项目绩效目标的实现程度,项目产出和结果、结果的影响,广泛长远的影响）。

四是公共财政资源配置与利用的考评（如资金的分配布局、绩效的结构、资金使用的合理性、各种资源投入和产出的比较等）。

在此基本框架基础上,根据各项考评活动的具体情况,确定具体的考评内容和重点。

　　3.建立绩效评价的指标体系

　　建立一个完整、可靠的绩效评价体系的关键是如何确定评价指标。

从西方国家的发展来看,对每个单位和部门来讲,主要是对其实施成果和其制定目标之间进行比较评价,评价其目标的确定是否合理,评价其是否完成目标。

因此,在某种程度上,目标的确定又成为整个评价指标确定的关键。

如澳大利亚政府对政府部门绩效目标的确定有着详细和严格的规定,包括其一定是可衡量的、透明的、简单明了的等。

一个部门一般都会有几个主要的目标,每一个主要目标下又会有许多分目标,这些分目标都可以用具体的量化指标来衡量,由于每个部门和单位的特点不同,所以每个部门和单位的评价指标都是不一样的。

在我国建立财政支出绩效评价指标时,不可能像企业绩效评价那样,建立一个统一的放之四海皆可用的指标体系。

在建立绩效评价指标体系时,需要考虑建立不同层次的指标体系,如共性指标和个性指标。

有些指标可能会适应于性质和业务相似的部门,有的指标可能只适用于某个单位或部门。

指标中包括财务指标和非财务指标,在相当多的部门,非财务指标所占的比例可能会更大一些。

对于个性指标的设计,要考虑运用目标和实施对比评价方法,使各单位的年度计划可用这些指标进行量化,然后比较分析其预定目标和实施的结果。

这些指标没有外部可比性,只能通过内部纵向比较进行评价。

绩效评价指标的建立是一项重要的工程,可能会决定评价工作的实际意义到底有多大,而且指标会因部门而异,因单位而异,需要建立一个系统的、庞大的指标库。

对于那些可比性指标,将来也可能需要建立标准值数据库。

评价指标的确定将会是建立绩效评价体系的重点和难点。

　　4.分阶段、分步骤开展财政支出绩效评价工作考虑财政支出绩效评价工作的复杂性,我国财政支出评价工作应参照国外的先进经验,本着先易后难,分步实施的方针来进行。

一是要研究国外财政支出绩效评价理论与实践的发展方向,及时掌握国外的先进经验和工作方法。

二是应尽快建立适应于财政支出项目绩效评价和单位财政支出绩效评价的指标体系的标准值。

同时也应开始研究部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价的指标及标准。

三是先试点,后推开。

通过试点,逐步建立有关的工作制度和工作方法,逐步检验和完善财政支出绩效评价指标体系和标准。

在充分试点的基础上,不断积累经验,从而在全国全面推广。

广东省南海区财政资金绩校预算历程

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　　广东省南海区财政资金绩效预算历程

　　如何让有限的财政资金用在刀刃上，用得高效？

南海尝试实行财政资金绩效预算试点为政府理财闯出一条新路。

2004年2月13日，南海举办南海区财政资金绩效预算（信息化项目）评审会，邀请了省信息厅、省信息中心、省财政厅信息中心以及著名高校计算机专家，对区直29个行政事业单位共计70个信息化项目的必要性、投资规模进行评审，拉开试点工作的序幕。

据悉，这种做法在全国尚属首次，它为南海进一步加强财政资金支出管理，提高财政资金的使用效益，建立财政资金支出的绩效评价体系作出了积极的探索。

　　根据区人大审议通过的预算草案，我区2004年财政预算安排信息化专项资金只有4000万元，而各单位申报的信息化项目投资接近2亿元。

如何筛选这些项目，把有限的财政资金用在刀刃上？

经请示政府，南海财政局联合科技局决定对各单位的信息化项目进行绩效预算评审。

这次南海的绩效预算评审会，与目前实行的财政资金支出后评价不同，是在财政资金支出安排之前，就对财政资金的支出进行绩效评估。

参加这次评审项目大部分是各单位的业务管理系统，个别是单位的电子办公系统。

评审会采取专家提问，单位答问的形式进行。

　据介绍，财政支出绩效评价起始于20世纪30年代的美国新政时期，但这项工作在我国仍是一个新生事物。

近年来，这项工作引起了各级政府的重视。

中共中央政治局委员、省委书记张德江曾指出：

“对财政支出的建设项目或大额事业费进行使用效益评估，是加强财政支出管理的重要内容。

”此后，广东省财政厅出台《关于进一步加强财政支出管理意见》，要求加强财政支出全过程的管理，重点抓好资金分配环节、资金流转环节、资金使用评价环节的工作。

南海这次的绩效预算试点正是在这一大背影下出台的。

　区长李贻伟、副区郑灿儒出席了会议。

李贻伟在讲话中对南海开展绩效预算的做法给予充分肯定，并希望它能够为政府理财闯出一条新路，使财政的资金充分发挥杠杆和催化剂的作用，从而用好用活财政资金，推动南海经济的发展。

　　与会专家高度评价了南海的做法。

有专家指出，一般的绩效评估是在财政资金支出之后，对预算分配目标的完成情况进行验证。

但由于是发生在财政资金使用之后，即使评出资金使用不当，也已造成不可挽回的损失。

而南海开展绩效预算评审试点的做法，将财政支出的管理关口前移，由专家组提前预测财政支出安排的效益，减少滞后性，提高了财政资金分配的科学性和有效性。

同时，结合支出的后评价，为建立一套完善的财政资金支出管理制度打下了坚实的基础。

　　据了解，南海区计划在完成绩效预算试点工作后，将立即开展财政资金支出项目的后评价工作，将支出前评估和支出后评价相结合，逐步建立一套规范、科学、高瞻远瞩效的绩效预算制度，使财政支出更加公开透明，让人民对政府花钱拥有更多的知情权。

　　为了提高财政干部队伍对绩效预算这项新工作的认识，为下一阶段深入开展绩效预算提供指引，2004年3月5日，我局邀请上海财经大学公共经济与管理学院马国贤教授作了题为“绩效预算改革的理论与实务”的专题讲座。

全局工作人员和各财政所正副所长参加了讲座。

　　支出是财政的核心问题，要解决收支矛盾必须从支出开始。

马教授围绕“部门预算改革中存在的问题和怎样通过绩效预算的途径解决问题”两大内容展开了论述。

马教授指出，部门预算制度有利于解决预算外资金体外循环的问题，加强预算透明度，科学合理地安排财政资金，提高支出效率。

但是现行的部门预算制度存在一些缺陷，如支出效率比较低、无法解决财政收和支的矛盾、管理上有很多漏洞等，要解决上述问题就必须寻求新的思路，就是绩效预算。

马教授以亲身到安徽做绩效预算方案为实例，提出要建立一个三位一体的公共财政改革框架，以效率为核心，抓好资金分配、使用、监督三个环节，相对应地建立和完善部门预算、事业支出和专项支出的绩效化管理、政府采购、国库集中收付、政府支出评价、财政监督等制度。

同时详细阐述了绩效预算的基础原理，一是引入了“花钱买服务”的理念，二是采用预算目标与预算评价两个环节的管理模式，三是引入委托代理人的原理，四是多种方法的联合运用。

　　专题讲座后，高小勇副局长要求全体人员认真学习、总结报告的内容，在实际工作中借鉴应用，把绩效管理评价集中到提高工作效率上。

　　2007年8月8日，财政部在北京主持召开以“提高执政能力建立效能政府”为主题的“南海区绩效预算实践研讨会”。

与会专家高度肯定南海经验，全国政协常委、经济委员会主任、原财政部部长刘仲藜认为南海的做法是个“伟大的实践”，为解决一直困扰各级政府的财政支出问题提供了很好的经验。

　　佛山市委常委、区委书记李贻伟在会上介绍了南海绩效预算的经验。

2004年，南海区财政局选择信息化项目作为试点，在全国率先探索实践财政专项支出项目绩效预算，目前，南海的项目绩效预算评审范围已从单类支出扩展到覆盖全部财政专项资金，全面实现了人员、公用经费标准化，项目经费绩效化，初步形成了绩效预算操作框架。

绩效预算的推行彻底实现了政府“钱柜”透明化，财政资金分配公开化，而且随着绩效预算的逐步推进，绩效预算结果将从政府部门的内部公开扩展到对社会公众的公开，使公众对政府如何花钱、花钱效果如何拥有更多知情权，群众对政府的满意度日益提高，绩效预算的推行，使资金管理更为科学、规范，从源头上防止了腐败，同时也为南海经济社会发展加入了催化剂，使财政资金惠及南海经济社会发展的方方面面。

　　来自财政部、中央政策研究室、国务院发展研究中心、北京大学等各大北京高校的专家、学者参与研讨，一致认为南海经验对推进制度创新、建立效能政府起到示范作用。

中共中央政策研究室经济研究局副局长白津夫认为，南海实行绩效预算使财政资金管理方式发生了根本转变，由过去的少数人分钱变为多数人参与，由部门审批变为程度化决策，由人为“分钱”变为制度“分钱”，由一拨了之变为有效管理，由预算做多变为预算做实，提高了政府的执政能力，有效地促进了地方经济发展。

广东省财政厅韩晓进巡视员评价说，南海的绩效预算取得了显著成效，打破了一些学者关于“中国实行绩效预算条件不具备”的论断，效能政府、服务政府、绩效政府建设得以推进，实质上是地方政府执政能力提高的具体体现，也正是南海项目绩效预算践的改革意义和实践所在，这一成功实践为广东省开拓财政绩效管理工作新领域提供了突破口。

　　“推行绩效预算是一项有益的探索，对于提高政府财政资金的使用效益非常有好处，应该成为今后政府改革的方向。

”6月12日，省财政厅绩效评价处处长卢小娟在广东省财政厅举办的2007年全省财政支出绩效评价业务培训班上对南海区的财政专项支出项目绩效预算工作给予高度评价，并在培训班上进行了推广。

　　南海区财政局应邀对项目绩效预算工作进行了现场演示和经验介绍。

南海区于2004年召开了财政资金绩效预算（信息化项目）评审会，在全国率先试行项目绩效预算，三年来，先点后面，先易后难，项目绩效预算工作已逐步走向科学化、常规化、制度化。

2006年，绩效评审范围从当年的信息化项目扩大至50万元以上的信息化项目以及100万元以上的专项支出，参审单位共63个，参审项目286个，参审金额34.7亿元。

通过绩效评审，同意立项的126个，资金13.41亿元，项目、资金均剔除过半。

　　南海区财政局局长江启强介绍：

“绩效预算使真正需要财政资金来发展社会公共事业的部门受益，直接惠及民生。

”由于南海在进行绩效预算评审过程中，遵循“大事优先”、“绩效优先”的资金分配原则，明确把民生优先作为开展绩效预算工作的首要原则，三年来，该区通过绩效预算评审，确立并重点支持了一批优先关注的民生项目，并砍掉了评审不过关的申请立项项目，为优化财政支出结构、合理安排财政预算资金发挥了积极的作用，在一定程度上确保了有足够财力解决民生问题。

江启强表示，今后，南海区财政局将进一步完善绩效预算工作，推进绩效预算信息化建设，逐步实行部门绩效预算，努力提高财政资金分配的科学性和有效性。

　　卢小娟表示，南海绩效预算工作已初见成效，但是它还是一项新生事物，今后仍需在总结经验的基础上进一步细化和完善，为全省做出榜样。

省财政科研所所长黎旭东认为，南海的绩效预算工作有三方面走在了全国的前面，一是实施时间最早；二是开展绩效预算的范围最广泛；三是引入了专家机制，增强了评审的权威性、科学性、民主性。

他认为，南海绩效预算不但实现了预算编制方法的创新，而且进一步提高了政府效能，在珠三角地区推行是可以的，在经济欠发达地区同样可行。

　　不少与会代表也认为，南海的绩效预算工作，不仅较好地解决了民生问题，减少了预算编制的任意性和主观性，强化了权力约束，提高了财政资金的使用效益，而且杜绝了预算单位“盲目请款”的现象，树立了良好的用财观念，值得借鉴学习。

　　关于绩效预算工作公开接受社会公众评议的通知

　　区直各有关单位:

　　为加强预算的严肃性，科学、规范地分配和使用财政资金，提高财政资金的使用效益，我局在区委区政府及各级领导的高度重视和大力支持下，从2004年开始积极探索试行财政资金专项支出项目绩效预算改革，2007年6月10日，南海区人民政府印发了《佛山市南海区项目绩效预算管理试行办法》（南府〔2007〕113号），标志着南海绩效预算工作已逐步走向科学化、常规化、制度化。

　　2008年度绩效预算评价工作从2007年7月开始，7月25日，我局向区级部门预算单位下发了《关于做好区级部门预算单位2008年度项目绩效预算工作的通知》（南财评〔2007〕34号），经过评价方案设计、动员布置、组织培训、单位申报、财政审核、确定专家等各个环节及专家技术评价、政策评价两个阶段，全部评价工作于2007年11月16日顺利完成。

本次参加评价项目共512个，预算申报金额合计48.9亿元，经专家评价后，同意立项的项目共313个，建议立项金额为11.2亿元。

　　为提高社会公众对绩效预算工作的知情权，加深对该项工作的认识，现将部分项目资料在南海区财政局公众信息网（）上公布。

请各单位积极参与，从不同角度对绩效预算工作提出宝贵的意见和建议，直接发送到邮箱cjk@中。

我们将综合各方面意见，不断创新和完善项目绩效预逄工作，用好用活财政资金，有力推动效能政府建设。

　　南海财政支出的钱有没有按规定花出去，有没有花到点子上，有没有达到预期效果等问题，均将得到有效问责和监督。

2008年11月11日，南海区举行2007年度财政支出重点评价项目抽取仪式，首次由区人大财经工委、监察局、财政局和审计局联合成立重点评价小组，对现场公开抽取的四个项目进行绩效评价及问责。

这次抽取仪式是我区各职能部门联合启动绩效问责机制的重要标志。

　　本次重点评价项目在2007年度南海财政支出项目中抽取的，涉及单位87个，项目共计339个，均已进行了绩效自评和专家评价。

在公开抽取项目的现场，重点评价小组将有支出项目的各单位按顺序编号，并按项目类型及金额分类，采取先抽取单位再抽取项目的方式，最终确定了四个重点评价项目。

为对项目进行科学、客观、公正的评价，重点评价小组还将根据所抽取的项目情况，聘请有关领域的专家参与评价。

重点评价具体实施时间为11月17—18日，重点评价小组将通过项目材料审阅、实地视察、单位陈述、现场答问、综合评价等程序，对项目的完成情况、完成质量、组织管理、制度保