房地产金融创新构建公房基金的设想与运作以广东省为例.docx

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房地产金融创新构建公房基金的设想与运作以广东省为例

房地产金融创新：

构建公房基金的设想与运作——以广东省为例

房地产金融创新:

构建公房基金的设想与运

作——以广东省为例

2011年8月

第8卷第8期

湖北经济学院（人文社会科学版）

UniversityofEconomics（HumanitiesandSocialSciences

Aug.2011

Vo1.8No.8

房地产金融创新:

构建公房基金的设想与运作

以广东省为例

杜晓颖,徐润萍

（广东金融学院金融系,广东广州510521）

摘要:

公房基金指的是以解决部分中低收入群体的基本住房需求为目的,以住房供应结构调整为导向,通过

政府部门参与组建并提供部分资金,主要建设收购市场上小户型住宅出租或出售的一种投资基金.作为房地产金融

创新模式——公房基金的组建,是实现"调整住房结构,稳定房价,保持房地产业稳定发展"的途径之一.这对解决中

低收入群体的住房需求,维护房地产业稳步发展,促进社会和谐发展,具有现实意义和必要性.

关键词:

房地产金融;公房基金:

住房需求

近年来,多种因素促使住房需求增长很快,受土地供给和

稳定投资的影响,住房供给却难以保持同样速度,由此导致房

价上涨较快,并进一步诱发需求加速扩张,推动房价上涨.近

年来,中央针对这些问题已出台一系列调控措施:

收紧银根.

控制投资增长.当前广东的主要问题还在于住房投资需求不

够稳定,宜采取有针对性地适时,适度的政策措施.稳定住房

投资需求,形成促进住房投资需求稳定增长的体制与机制.为此,政府应该充分发挥自身所拥有的资源,引导市场参与者（房地产市场参与者包括开发商,中介商,消费者等）理性投资和消费,充分公开市场信息,使得市场参与者拥有平等的参与机会.由于城市对于住房的刚性需求将是长期性存在的.特别是大中城市,因此应在增加供给的方面要多下功夫,在坚持节约用地的基本国策前提下,将土地更加有所侧重地投向经济适用房及中低价位的房产开发.我们认为组建公房基金.选择适当的中型城市进行试点,是实现"调整住房结构,稳定房价,保持房地产业稳定发展"的途径之一.通过对现阶段广东房地产市场的分析,从中长期可持续发展看,应试点组建公房协会.由建设,房管,财政,国土,公积金中心联合组建.构建公房基金.一

公房基金的架构

我们所设想的公房基金指的是以解决部分中低收人群体的基本住房需求为目的,以住房供应结构调整为导向,通过政府部门参与组建并提供部分资金,主要建设收购市场上小户型住宅出租或出售的一种投资基金.政府部门在其中起主导作用,通过引导公房基金,调节地方的房地产供求.公房基金由公房保障基金与公房投资基金构成.公房保障基金主要解决城市低保线附近的特困群体的基本住房需求,是政府责任的需要,具有准公共产品的属性.公房投资基金则以解决中低收入群体的住房需求为基本目的,通过投资并直接拥有中小户型房产的产权.其收入主要来源于所持有房产产生的租金的一种基金.

在公房基金运作中,政府部门要发挥关键作用,可由建设,房管,国土,公积金管理中心等相关部门人士及社会代表组建公房协会,负责公房的土地供应,规划,设计,建造,租赁和出售管理等.而公房基金的具体管理则由基金管理公司负责.?

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其基本框架如下图所示:

二,组建公房基金的可行性

（一）借鉴国外成熟的经验

公房基金在性质上类似于国外的REITs.美国1960年颁布了REITs的特殊税收条例,REITs按此条例可以享受税收优惠,2O世纪80年代放松了对REITs的一些限制措施.REITs得到了迅猛发展.2000年后,REITs在亚洲的韩国,新加坡,日本等国家也取得了突破性的发展.在各国房地产业发展中发挥了积极作用.

REITs是一种信托投资基金,它通过组合投资和专家理财实现了大众化投资.满足了中小投资者将大额投资转化为小额投资的需求,也获得较高的收益,比如在美国,REITs能持续地实现较股票高出300—600个基点的回报;REITs又类似于一个产业基金.它通过对现存房地产的获取和经营来获利,提高了房地产资产的流动性和变现能力.

当然,我们所要组建的公房基金,将目标主要定位于满足中低收人群体的住房需要.因而与国外的REITs在经营对象上存在一些差异.

（二）符合国家现行政策

从法律方面看,公房基金与我国现行法律在原则上保持一

致,其法律依据存在于《公司法》,《证券法》,《证券投资基金法》,《信托法》等中,尽管没有与组建公房基金要求完全一致的法律条文表述,但在基本原则上保持一致,在当前鼓励创新的大环境中,应有突破空间.

从监管机构看,公房基金符合监管要求.央行2003年

.从资金方面严格规范了商业银行对房地产业的121号文件

融资行为.【l】由于信托融资限制条件少.筹资周期较短,设计,

发行速度快,所以房地产信托实际成了开发商另外开辟的一条融资渠道.而央行等政府主管部门也已经多次表示今后要在政策上鼓励发展稳定的,适当的,多元化的房地产融资工具,发展多层次的资本市场,完善房地产企业的长期,直接的融资渠道.2005年11月,在全国商业地产情况调查组向国务院递交的全国商业地产调查报告中.商务部明确提出了"开放国内REITS融资渠道"的建议.这表明REITs在中国的发展脚步将加快.

银监会2005年9月212号文件规定,信托资金所投向的房地产开发项目和公司要满足三项条件:

项目资本金35%到位,房地产项目的"四证"齐全,房地产开发公司具备"二级资质".212号文"下发后,许多信托公司通过股权信托的模式绕开了"212号文"的要求,其具体操作模式是:

信托公司发行房地产信托计划后,以股权投资的形式进入房地产项目,但在收购房地产项目股权之前,与房地产商约定时间由房地产商回收股权,即"以投资附加回购承诺等方式间接发放房地产贷款".2006年7月,银监会发布54号文件,进一步规范信托投资公司房地产信贷业务.61规定:

信托公司开办房地产信贷业务,或以投资附加回购承诺等方式间接发放房地产贷款.要严格执行《关于加强信托投资公司部分业务风险提示的通知》（银监办发[20051212号）有关规定;用集合信托资金发放房地产贷款,要严格执行信息披露制度.银行业监管部门要根据本通知精神加强对信托投资公司房地产贷款业务的监督管理."54号文"实际上堵住了间接信贷类房地产信托.2006年8月,银监会发布"关于信托投资公司开展集合资金信托业务创新试点有关问题的通知"（银监发[2006]65号文）,其基本精神是鼓励信托投资公司业务创新,促进信托行业健康规范发展.从中可以看出,贷款性质的信托产品受到严格限制,但"54号文"引导房地产信托转向股权投资方向.公房基金作为

权益型房地产投资基金,是与国家政策方向相一致的,也与"65号文"鼓励创新的精神相一致.

（三）有充足的资金保障

公房基金的资金来源,可由以下几部分构成:

财政拨款,土地出让金,住房公积金,国家开发银行贷款,部分社会资金.从广东的实际分析,基金的组建有充足的资金保障.一

是广东省经济发达,财政收入较充裕.2009年广东省财

占全国近1/8.f51有能力从中拨出部政总收入完成8620亿元

分资金进入公房基金;土地出让金数额巨大,仅广州市2009年出让土地26宗,国有土地使用权出让金收入323.4亿元.啕二是住房公积金中,归集额与未使用部分数额庞大.以广州市为例,2009年全市（含从化,增城市及广州铁路分中心业务下同）新增缴存单位2315个,缴存职工16.64万人,归集总额241.05亿元,新增归集额65.68亿元（同比增长15.80%）.截至2009年底,归集余额546.76亿元.全年共提取住房公积金175.37亿元,提取总额占归集总额的72.75%,其中用于购,建住房及支付房租的144.27亿元（占提取总额的82.27%）;因离退休养老,出境定居,完全丧失劳动能力,户口迁出本市,非本市户口职工与单位终止劳动关系,职工死亡之后继承等情况提取的31.1亿元（占提取总额的17.73%）.截至2009年底,累计提取住房公积金734.14亿元.l_7l大量的住房公积金并未得到有效使用,如果将其中一部分用于公房基金,不失为一项有效途径.

尽管理论上住房公积金使用范围较广,但实际使用公积金主要集中在购房上.而公积金繁琐的贷款手续,有限的贷款额度显然难于与商业性贷款竞争.因而,如果没有新的使用途径.住房公积金使用率较低将是一个长期现象.因而.组建公房基金,以部分住房公积金购买基金,发挥其有效的作用十分必要.

三是国家开发银行贷款.作为政策性银行.为中低收入群体的住房保障提供资金支持符合国家开发银行职能要求.也是当前国家开发银行调控房地产采取的措施.对低收入者的住房建设,国开行计划从规划,土地整治开发,住宅建设一直到最后分配方面的辅助措施提供资金支持.因而,可以在组建公房基金上寻求国家开发银行的贷款支持.

四是社会闲散资金.广东经济发达.人均收入较高,但由于缺乏合适的投资渠道,大部分盈余资金都成为了银行储蓄.2009年末广东全省城乡居民储蓄存款达32136.32亿元.投资者需要的是稳健,有前景,有较高回报的投资工具,公房基金正好满足了这一要求.从这方面来看,具有政府背景的公房基金对社会闲散资金有较大的吸引力,有理由相信公房基金将成为有竞争力的新投资品种.

三,公房基金的运作模式

（一）市场定位

在国外,REITs的投资类型大致分为三大类:

1.资产类:

投资并拥有房地产;主要收入来源于房地产的租金;2.房地产贷款类:

投资房地产抵押贷款或房地产贷款支持证券,收益主要来源于房地产贷款的利息;3.混合类:

采取上述两类的投资策略,投资领域既包括房地产本身也包括房地产贷款.据统计,REITs中的绝大部分是从事资产类投资,占所有REITs的95%以上.每个REIT根据各自的专长选择投资领域.有的以地理区域为专长,如专注于某地区地产;有的专长于各种行业地产,如零售业,工业,办公楼,公寓,医院等房地产;有些REITs选择广泛的投资类型.包括房地产,贷款类的众多产品.我们所设想的公房基金专注于中小户型住宅,以向无力购房的城市中低收人群体出租为收入主要来源.

（二）运作模式

基于我国的法律制度及相关投资产品.结合国外房地产

投资基金的运作经验,我们认为公房基金的运作模式大致可选择:

1.信托模式

信托模式的优势在于从结构上可以确立受托人和资产管理的职能.在保证公房基金的投资和收入分配策略顺利实施的同时,有效地保护信托单元持有人的利益.目前我国已有房地产信托产品成功发行的案例.但房地产信托产品的成功发行只能证明房地产业的融资需求和证券市场对低风险产品的需求.如果将房地产信托产品延伸为公房基金,需要克服产品设计和法律制度上的一些障碍.

第一.我国的房地产信托产品与公房基金在本质上是不同的产品.现已推出的房地产信托产品是固定收益类产品.有到期日和预期收益率,其本质上是债券类产品,所推出的项目属于信贷融资.公房基金是以房地产为投资对象,有分红和相关税收规定的投资产品,属于股权类的投资产品.第二,如果以信托计划为基本模式.建立类似于REITs的投资实体并发行上市,投资者持有信托单位或进行转手交易,在实施中会遇到现有法律制度在信托合同数量,收益权凭证和证券定义等方面的障碍.第三,房地产信托产品由于属于信贷融资,对房地产项目很难实施类似于公房基金管理,投资决策等经营方?

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面的措施.第四,在我国信托产品目前尚无统一的交易平台,存在着严重的二级市场的流动性问题,建立信托产品的交易平台不只是技术资源的投人,涉及诸多的法律和政策.第五,将公房基金作为信托产品上市,涉及大量的各部门之间职责划分和协调,制度成本过高.

2.产业基金模式

产业基金形式的公房基金由基金管理公司,公房基金,托

管机构（银行）,管理公司组成.在基金管理公司成立后,由基金管理公司发起公房基金.基金管理公司可以形成自己的房地产管理团队,也可以聘用专业房地产管理公司在投资,管理,业务扩展等方面进行专业管理.为保证封闭式基金形式的公房基金的顺利运行和风险控制,在公房基金的法规中,可对受托人,房地产管理公司的资格和责任予以相应的规定.

可以借鉴现公房基金选择基金式的主要优势在于:

第一

有的证券基金运作和监管经验;第二,基金管理公司采取公司形式.由基金管理公司发起契约形式的公房基金,这样的结构可以避开《公司法》中有关公司对外投资不超过公司净资产50%的规定:

第三,基金结构可以引入房地产业的专业管理人员对房地产进行投资和管理.

发展基金形式的公房基金,存在的最大障碍在于产业投资基金类的法律制度不完善.目前有关投资基金的法律是《证券投资基金法》,所针对的投资基金是证券投资类的基金,而不是产业投资类的基金.因此.尽管以房地产业为投资领域的公房基金在结构上和操作上与证券投资基金相似,但《证券投资基金法》不能适用于公房基金的开发.

上述两种形式各有利弊.考虑到我们所设想的公房基金是要满足小额资金投资需求.房地产信托存在份额限制,每份信托产品的资金量较大,显然不适用于面向一般投资者,因而我们认为可选择基金形式的公房基金.但应选择开放式的还是封闭式的呢?

封闭式基金的基金份额固定,不利于随着形势需要伸缩基金规模,完全的开放式基金,当出现大额赎回时可能使调控意图难以实现.综合考虑各种因素.我们认为要满足小额资金投资要求,且保证基金具有一定调控能力,基金形式采用半开放式更具可行性,即基金份额一定时期内固定,每个季度可根据需要增减基金份额.

（三）公房基金的运作环节

1.原则:

公房保障基金运作时严格遵循非盈利原则,公房投资基金更多地采用市场机制,也应体现一定的保障性.2.资金来源

（1）公房保障基金.其规模可根据当地"双困"家庭和人均住房面积等因素确定,主要来源于财政资金,土地出让金,公积金增值部分,政策性金融贷款.

（2）公房投资基金.发行基金份额筹集资金,其中部分由有关部门认筹.其余部分以公募形式由社会资金认购.公房基金规模到底应该多大,需要更多资料佐证,特别是现有缺房人口,城市新增人口中低收人群体,进入城市后多长时间购房,房价变动预测等资料.但原则是:

不能太小,太小不能达到解决部分中低收人群体住房问题的目的,也不能达到调控房地产市场供需的蓄水池作用;也不能太大,太大影响基金的运营效益,降低基金的吸引力.我们考虑,如果按照"五分法",应该?

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保障收入最低的20%的基本住房需求.

资金主要由下列部分组成:

1）财政拨款.适当的财政拨款既体现政府对解决低收人群体住房问题的责任.也增加了基金的吸引力,有助于基金的良好运行.在香港,政府用于公房支出的费用占财政的6%左右.解决了香港30%居民的住房问题.要使公房基金具有公信力,提高其吸引力,也体现政府对解决低收入阶层住房问题的责任,政府财政拨款占公房基金规模的比例应达到20%.2）土地出让金.土地出让金是地方政府的一项稳定收益,将其一定比例拨入公房基金,可以使低收入阶层也享有土地

收益直接带来的好处.比如每年将土地出让金的10%投入公房基金.

3）住房公积金.可将未使用住房公积金的一部分拨入公房基金,同时出台新政策,需将个人公积金的一部分用于购买公房基金,既使人人都参与到公房基金投资中,也体现了公房基金的互助性.

4）国家开发银行贷款.积极争取国家开发银行贷款.5）社会闲散资金.基金面向社会,吸收社会闲散资金.3.基金投向

公房保障基金.一级市场,用于储备土地（用于保障型住房）.二级市场,用于保障型住房的建设和开发维护（面向低保线以下家庭）.出售型经济房的建造（面向拆迁户）.收购开发商建设的用于租赁的经济型公寓（面向低收入家庭）.公房投资基金.二级市场,三级市场,投资购买用于租赁的中小户型普通商品房（面向中低收人人员）,抵押贷款（面向建设经济型商品房的开发商）,利率可参照公积金贷款.四,制约与建议

（一）目前制约公房基金设立与运作的主要是相关法律法规目前,《产业基金法》,《权益型信托基金法》还未出台.公房基金要在设立和运作方面给与一定程度的突破,可出台暂行规定.选择一个具有较多需要保障住房需求的城市试点.

（二）给予公房基金一些扶持政策

在国外.对REITs都给予了一些扶持措施,比如美国对REITs的分红就有免征税的优惠.要使公房基金健康发展,应采取"扶上马,送一程"方式,采取一些扶持政策,比如对基金投资获得的资本增值收益试行税收优惠,对基金投资者从基金所得的分红,试行资本利得税优惠,使公房基金尽早走上良性循环轨道.

参考文献:

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