房产税征管系统完善与现实把握.docx

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房产税征管系统完善与现实把握

房产税征管系统完善与现实把握：

源自渝沪试点

杨继瑞　　2011-04-29

摘　要：

现阶段，房产税在重庆和上海两市对居民住房征收的改革试点，使一些悬而未决的争论终于尘埃落定，但仍有一些值得深入思考的问题。

房产税是否只是为遏制高房价而征收、是否会彻底扭转房价的上涨趋势还需要深化认识。

建立与完善房产税征管系统无疑是房产税改革试点工作的当务之急；“取之于房，用之于房”房产税的财政投入取向，则有利于强化居民的纳税人权利意识，有助于强化居民对地方政府的财政监督和预算约束观念，进而有助于规范地方政府对房产税的征管行为，激励地方公共部门决策产生令纳税人和人民群众满意的绩效。

关键词：

房产税，税收征管，财政税收，高房价

　　现阶段房产税已经在重庆和上海对居民住房试点开征。

房产税虽然是过去的税种，但一度只是对经营性房产征税，居民住房是免征的。

重庆与上海两市对居民开征房产税的改革，使一度悬而未决的房产税是否有必要征、如何征、何时征的争论终于尘埃落定。

但是，如何把房产税的改革试点工作落实到位，取得房产税的征管经验，促进房产税改革试点的顺利实施和稳步推行，仍有一些值得深入思考和统一认识的问题。

　　一、房产税的目标

　　围绕房地产开发和交易环节的主要税种有土地使用税、营业税、房产税、契税、印花税、土地增值税、企业所得税、城市维护建设税、各项税收附加等。

每个税种的立法目标和征税切入点既有重叠交叉，又有各自侧重。

不少人认为，开征房产税主要是为了调控房价过快过猛地增长。

然而事实上，房产税本身的目标具有多向性。

开征房产税不仅仅有助于遏制房价增长的预期，而且有利于解决当前我国土地出让制度以及房地产税制的弊端。

开征房产税在合理调节财产过分集中、实现资源有效配置、抑制土地囤积和商品房投机炒作、增加地方政府的财政收入、纠正房地产市场的结构性矛盾等方面均能发挥积极的作用。

（一）房产税有助于遏制房价增长的预期

　　房产税开征后，能抑制日益严重的房地产投资和投机行为，将“流转领域”的收费变为“保有领域”的收税，房屋拥有者的实际支付（含税收的贴现）是增加的，从而会弱化与挤出一部分房地产需求。

房屋拥有者的实际支付增加，势必会使其对房屋的拥有需求有所降低，需求的降低则会弱化房价的上涨势头。

这是目前对个人高端住房和超面积住房征收房产税的一个重要动因。

同时，通过对在购房区“无常驻户口、无工作、无项目投资”甚至无居住消费的购房者、投资者征收房产税，并且以累进税率对这部分购房者和投资者征税，无疑有助于打击炒房行为，遏制房价过快过猛的增长预期。

因此，重庆与上海房产税的开征试点.增加了房地产宏观调控的手段，对重庆与上海房地产业与房地产市场的可持续发展构建了新的“安全阀门”。

（二）房产税有助于调节个人收入的二次分配

　　房产税首先能够在一定程度上调节社会财富的不均，防止在住房资产占有上的两极分化。

在和谐社会，每个人都应该有居住权，在保证基本居住需求后，富裕家庭可以购买环境更好、面积更大的房产，但是要交房产税。

房产税通过税率、减免税、税基等层面的科学设计，可以使住好房、住房面积大、住房套数多的家庭多缴税，住普通房、住房面积小、首套房的家庭少缴税或者不缴税。

这样，就起到调节个人收入二次分配的重要作用。

在目前重庆与上海房产税试点方案中，都充分体现了保障中低收入家庭普通住房消费权益，适度调节富裕家庭高端住房消费，遏制炒房行为的政策取向，是一种“和谐税种”的设计与征管架构。

因此，重庆与上海房产税的开征试点，无疑是在健全与完善个人收入二次分配系统中迈出了新的步伐，为促进社会公平与社会和谐添砖加瓦。

所以，重庆与上海房产税的开征试点，是在改革的“深水区”试水与探索，其意义非同寻常。

　　（三）房产税有助于优化房地产资源的配置

　　作为保有税收，房产税体现了财产税在提供政府财政收入基础上调节财富的功能。

而对保有环节的征税，有助于提高不动产保有成本，增加不动产流转，减少大量空置房。

财产税的重要功能是资源配置，同时，财产税税制中所内含的成本和收益的自动均衡机制也从经济运行层面证明了财产税的资源配置功能中所隐含的市场法则。

作为财产税的一种，房产税的出台主要有利于合理调节收入分配，但是作为一种与房地产市场关系密切的税种，自然对房地产市场有着直接或间接的影响，有助于引导居民合理住房消费，在购房时能够理性选择。

对于投资需求来说，房产税改革会增加房地产投资收益的不确定性。

只有在房价涨幅超过了房屋的持有成本时，才能获得收益，因此能促使投资者权衡投资收益。

另外，房产税的试点开征还有利于促进存量房的使用。

由于增加了住房持有成本，持有多套房屋的人或卖或租，都是增加住房供给的有效途径。

增加住房有效供给不仅有利于遏制房价上扬的势头，而且可以降低房屋租金水平，进而有助于激发人们租房消费的意愿。

　　（四）房产税提供了地方财政收入来源的稳定渠道

　　按照正常逻辑，体制改革带来的经济繁荣能够保证财产税税基的不断扩大，政府取自财产课税的收入亦会稳步增长。

房产保有者每年缴付的物业税是动态的，会随着房产价值的升值而提高，使得政府可以参与房产持续升值的再分配。

这样既有利于为地方政府开辟新的财源，获得长期稳定和持续性的财政收入，减少地方政府财政收入对土地出让金的依赖，也能够降低地方财政对转移支付的依存度以及财政资金运行成本，为克服地方政府的短期化行为，完善地方税收体系和分级财政构架，增强地方政府的事权与财力能力创造良好环境。

Fischel、Oates、Mckengie等（1992）认为，房地产财产税是地方政府的重要收入来源。

从国外发达国家的实践看，凡是实行中央与地方分享税制的国家，房地产税收基本上划归地方税体系，并构成地方政府财政收入的主要来源。

如美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国财产税（主要是房地产税）占地方税收的比重相当高，分别为71.8%、99.5%、91.3%、100%、90.3%（OECD，2004）。

在爱沙尼亚，土地税的开征推进了产权市场建立和土地资源的生产性运用，有效抑制了土地资源的闲置和浪费，市级政府逐步拥有了根据本地区条件确定土地税税率的权力。

波兰也比较成功地赋予地方在确定财产税基、税率上的自主权，使财产税收入占地方收入的比重以每年14%的速度递增，使房产税逐渐成为地方政府重要的收入源泉。

在房产税税率较低的情况下，可以较好地稳定地方政府的财政收入。

美国经济学家亚瑟·拉弗运用数学方法建立了一个表述税率与税收收入之间函数关系的模型，以反映税率变化对经济的影响。

以横轴代表税率，纵轴代表税收收入，拉弗尔曲线就是在该坐标系上的一条向上凸的曲线（见图一）。

图一：

拉弗曲线

　　从图一可以看出，在税率为零和100%时，政府的税收收入都是零。

当税率为A或B时，政府的税收收入相同。

税率从A提高至C时税收收入会随税率的提高而增加，而税率从D提高至B时，税收收入反而随税率的提高而减少。

在点E时政府税收收入达到最大，供给学派将E点右侧，拉弗曲线与横轴及EE’围成的区域称为“拉弗禁区”，当税率进入禁区后，税收收入与税率成负相关关系。

我国房地产交易环节的流转税和所得税税种较多，税率过高，总体税负达销售收入的23%左右，使税率与税收收入呈线性增长关系，税收收入与经济增长不同比，进入了拉弗禁区，可用点B表示。

此时，应该通过深化房地产税制改革，通过科学合并房地产交易环节的税种，以房地产保有环节的房产税替代，适度降低税率，使税收总体收入提高。

理论与实践证明，作为房产保有环节征收的房产税，不仅税率较低而且免税范围大，上海房产税的税率只有0.6%，重庆房产税的最高税率也只有1.2%，符合拉弗曲线关于稳定增加税收的理论解释网。

房产税对作为不动产的房屋所有者课税，一般不会导致财产的区域间流动。

从发展的视角看，房产税税源充足，税收收入稳定可靠，因为房地产的非流动性使得隐匿财产相当困难，致使房产税具有丰富、充实的税源，随着经济的发展和人口的增加，房产也将不断增加。

政府易于对本地区房产税进行征管，一般不会发生税收征管上的遗漏。

同时，房产税的税源分布广泛、分散，又使得中央政府对其监管难度较大，由地方政府征税更能降低征管成本，提高征管效率。

因此，在“十二五”期间，东部发达地区的房产税可以成为地方政府重要且稳定的财政收入来源，中西部地区也将随着“梯度推移”规律的作用，逐步凸显房产税的财源效应。

　　毋庸讳言，改革与发展是一个系统工程，房产税只不过是这个系统工程中的起着“螺丝钉”作用的一个方面。

房产税在发达国家由来已久，而这些发达国家照样还出现这样或那样的经济危机和经济困境，房地产市场照样还有大起大落。

所以.房产税几个目标的实现力度是有限的。

同时，房产税几个目标的实现，还需要相应的配套系统来助力。

　　二、中长期房价的态势

　　房产税改革牵动人心，它的推出将对房价产生什么样的影响？

巴曙松表示，房产税开征会使房价微量下跌。

“对保有环节征收房产税，闲置土地也将按照评估的财产价值纳税，有利于促使开发商加快开发进度，优化土地资源配置，从而抑制市场投机。

不过，房产税本质是税收，在供求方面不能成为决定性因素。

中长期看，开征房产税对房价影响有限。

”在易宪容看来，房产税对抑制房价有直接作用。

“此前，中国香港楼价短期内出现异常升幅。

为打击炒卖，特区政府2010年11月公布，在现有4.25%的物业印花税上，加征额外的印花税。

开征之后，房价节节下降。

”此前，贾康表示，房产税开征会增加炒房人风险预期，投机行为会有所收敛，但并不能解决全部问题。

陈国强也表示，房产税不是调控房价的“特效药”。

“房产税可以在很大程度上改善地方政府财税收入结构，但在增加居民税负，抑制房产投资方面，实际影响有限。

”特别是上海与重庆房产税试点方案出台运行后，业内外人士都非常关注这两个城市乃至整个我国房地产市场中长期价格的走势。

　　毋庸讳言，重庆与上海房产税试点方案的出台对遏制房价的上扬会起到重要的作用。

但是，房产税毕竟只是调控房价攀升系统工程中的举措之一，绝对不能期望重庆与上海房地产税试点方案的出台会制导重庆、上海乃至整个我国房地产市场价格的明显下跌。

房价会不会明显下跌，主要取决于房价构成和房地产市场供求关系会不会发生根本性逆转这两个方面。

房产税不能削减房价构成，仅仅是挤出部分投机性与投资性购房需求，推移了部分消费性购房需求释放的周期。

因此，从中长期来看，在房产税开征的情况下，房价仍有上涨的推动力。

　　一般说来，房价的构成要素主要包括土地取得成本、开发成本及营销费用、各项规费与税收、以及开发商利润等，这四个房价的构成不会因为房产税的开征而出现明显下跌。

　　第一，在房价的构成上，地价占了相当的比例。

2009年全国“两会”上，全国工商联的一项调查显示，房地产项目开发中，土地成本占直接成本的比例最高，达到58.2%。

国土资源部调查了620个房地产开发项目。

结果显示，目前我国地价占房价15%～30%，平均为23.2%（严金梅，2006）。

地价影响房价的波动，而地价的波动也受房价波动的影响，地价的涨跌与房价的涨跌往往成正相关。

我国是世界上人均土地资源稀缺的国家之一。

随着我国经济总量的增加和城市的对外扩张，建设用地量日渐紧张，征地补偿的标准不断提高，再加上旧城改造和拆迁工作难度的加大，城市建设用地的需求缺口越来越大，最终导致地价呈上扬势头，楼面地价居高不下。

从现有的统计资料来看，全国商品房土地成交量有所下降，流拍现象增多，其楼面地价虽大都有明显的下降，但其楼面地价仍在高位上运行。

　　第二，在房价的构成上，开发成本及营销费用基于房屋的低层、多层、小高层与高层的建筑结构的不同而具有明显区别，但根据抽样调查的统计分析，大约占40%左右。

商品房的开发成本及营销费用主要由建材成本与人工费用两部分构成。

众所周知，从科学发展观的视野和社会发展进步的趋势来看，城乡居民的收入水平是不断提高的，因此，房价中的人工费用有不断上升的空间。

就建材成本而言，由于建材特别是钢材、水泥都是资源转化或加工产品，其加工的成本有增加趋势，加之安全、环保、节能减排等设施不断完善而摊入产品成本的费用，关停并转一些小矿山等多种原因，尽管伴随科技进步会抵消一些成本增加的因素，但其建材成本下降的空间是十分有限的。

从目前房地产企业的现状来看，房地产的营销费用主要是指促进物业销售收入而发生的费用支出，包括广告或公关活动费、促销费、样板房费用等。

随着消费者购房行为趋向理性，发展商要吸引、打动消费者，其营销推广手段会比以往更加多样，投入的规模和资源也会更多。

也就是说，房地产税出台了，房屋开发成本及营销费用的刚性支撑不会改变。

　　第三，在房价的构成上，政府规费与各种税收，各地虽然有所区别，但是一般不低于15%。

过去，政府规费与各种税收已经体现了对房地产市场的“放水养鱼”的策略，由于房价存在刚性上涨的趋势，政府不仅不会放宽政府规费与各种税收的征收，反而会加大土地增值税、房地产交易各种税收的征收力度。

因此房价构成的政府规费与各种税收版块不会明显下跌。

　　第四，在房价的构成上，房地产开发商的利润，一度过高甚至有的开发商存在暴利现象。

在房地产宏观调控下，房地产开发商的利润，目前已经进入理性回归轨道。

有的开发商为了追求现金流和收缩房地产开发战线，也主动调低房价或打折促销，过高利润时代出现拐点，平均利润规律在房地产市场上已经显露端倪。

随着我国对房地产宏观调控举措的不断完善，房地产开发商不可能再出现暴利时代；但是，房地产开发商的利润也不可能出现明显的下降。

因为平均利润规律起着支撑作用。

　　从房地产市场的供求关系上看，房地产市场上商品住宅价格的上涨是多种因素合力作用的结果，而需求强劲则是房价上涨的根本性和持续动力。

伴随新型工业化、新型城镇化和农业现代化的高速推进，我国的消费结构也将随之升级。

房地产市场消费将成为我国城乡居民消费的“主力军”。

一是城镇化加速的房地产市场需求，二是改善型住房需求，三是旧城改造引发的被动性住房需求，四是消费结构升级带来的房地产市场需求，五是老百姓收入水平增加引致的房地产市场需求，六是家庭小型化趋势所焕发的房地产市场需求，七是引进外资所增加的房地产市场需求，八是人民币升值与通胀预期所产生的房地产市场需求，九是东方文化的置业观及投资渠道瓶颈所溢出的房地产市场需求，十是高人口规模所制导的成长性就业人口的房地产市场需求。

因此，在重庆和上海房产税开征试点情况下，房地产市场上的刚性需求除了一部分炒房需求退缩外，其他因素仍然存在。

　　因此，尽管重庆与上海房地产税已经试点，受经济规律的制导，重庆与上海的房价从中长期看，不会出现明显的下跌。

第一，重庆与上海的房价构成不会明显下跌，重庆与上海房地产市场供求关系也不会发生根本性逆转；第二，重庆与上海房地产税出台的预期由来已久，房价已经经受住了下跌的考验；第三，重庆与上海房地产税主要针对高端住宅，特别是别墅、以及炒房者，对普通住宅需求的影响不大；第四，房产税是低税率，而且具有一定程度的转嫁性，对于增值性较强的房产而言，并不能完全遏制其价格的上扬，而只能降低其上扬的幅度与步伐。

房产税出台后房价没有明显下跌，这是否意味着宏观调控已经乏力，甚至意味着国家对房地产市场价格调控的失灵呢？

这里并不这样认为。

国家对房地产市场价格的宏观调控不能够改变价值规律作用本身，而只能够通过改善或改变价值规律运行的环境与条件，从而影响与调节房地产市场的供求关系，从而调节现实的房价围绕商品房的价格构成而上下波动，也就是适度烫平或减弱房地产市场上价格波动峰谷与频率。

换言之，房地产税就是要制约与规范房地产市场价格合理运行。

　　可以说，在包括房产税在内的国家强有力的宏观调控下，目前及其今后一个时期，重庆与上海房地产市场价格虽然没有出现明显的回落，但也没有出现明显的上涨，这就是宏观调控和房产税出台运作的绩效。

如果没有国家强有力的宏观调控，没有房产税试点方案的出台，重庆和上海的房价有可能涨得过快、过猛。

事实上，只要房价不是涨得过快过猛，小幅上涨率与国民收入增长幅度、物价上涨幅度、城乡居民收入增长幅度相适应，房地产市场价格的宏观调控以及房产税试点方案出台的绩效就是令人满意的。

　　三、房产市场的宏观调控

　　作为一种与房地产市场关系密切的税种，从短期来看，房产税能对高涨的房地产价格起到威慑作用。

但从长期来看，影响房地产价格的主要因素在于供求关系和后市预期，遏制高房价不能仅寄希望于房产税，我国楼市调控仍需继续打“组合拳”，形成房地产市场的常态调控与长效机制。

毋庸讳言，房地产市场调控是“双向调控”，既要防止房地产价格的暴涨，也要防止房地产市场出现矫枉过正的极端甚至“崩盘”，使房地产市场机制完全“失灵”。

在严厉的房地产市场宏观调控政策下，能否保证合理的房地产投资规模，不仅关系到来来楼市供求的平衡，也关系到国民经济与相关产业的稳定；同时，房地产市场销售量关系到房地产业对关联产业的拉动和房地产业在经济增长中的贡献率。

因此，对房地产市场的宏观调控，要体现不同的商品房产品、不同的购房需求、不同的市场类别、不同的市场区域的结构性、差别性调控，审时度势地出台商品房的限购政策。

同时，房地产市场的地域性很强，各地房地产市场的状况也有明显的差异。

因此，在住房供应结构比例上不宜由中央“一刀切”，而应给地方政府一定自主权，允许地方政府和开发企业根据市场变化与居民实际需求调整供应结构和开发节奏，在控制房价不合理上涨的同时，促进居民住房的合理消费。

　　房地产市场调控相关的金融政策落实到位不仅有助于打击与有效遏制炒房行为、房地产市场投机行为，控制房地产市场泡沫与风险，而且可以有效地防范金融风险，减弱通货膨胀的预期。

凡可能出现“高价地”的地区，必须事前评估，采取有效措施，防止出现高价地，稳定市场预期。

各地要加强地价动态监测，及时掌握地价异常变动，提高市场敏锐性和针对性。

在坚持国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的前提下，积极探索“限房价、竞地价”、“限地价、竞政策性住房面积”、“在商品住宅用地中配建保障性住房”、网上挂牌、用地预申请、一次竟价、综合评标等多种交易形式，以地价杠杆制导房地产市场。

　　同时，政府直接投入资金，修购一批公共租赁房，并根据低收入家庭的收入水平，配套不同档次的租金补贴，为城市低收入家庭提供充足的廉租房.无疑是房地产市场重要的减震机制，应该成为和谐居住架构的顶层设计。

世界各国住房保障制度正反两方面的实践都表明，没有政府的介入特别是政府出资兴建和征购保障性住房，仅靠市场的力量，绝不可以真正解决最低和低收入家庭的住房问题。

　　四、房产税征管系统的完善

　　房产税的出台试点，必须要建立与完善其征管系统。

该征的房产税要足户、足房、足额征收到位。

同时要简化征收程序，方便纳税人，减轻纳税入不必要的负担和纳税交易费用。

因此，税务机关应该与房地产管理部门通力合作，委托专门机构建立房地产价格分区域的基准价格指数体系，动态地反映该城市中不同区域房地产市场基准价格的变化，甚至可以设立不同区域房地产市场价格的标定样本，形成科学的城市标定房价动态监测体系，以作为房产税征收税基的房价评估依据。

建议各地税务机关要着力研发适合本地区房地产市场实际的房产税征管软件系统，增强房产税征管的精确制导。

各地税务机关可以借鉴国外房产税发达国家的经验做法，循序渐进地开发使用房产税的征管系统。

　　完善房产税的征管系统，要加大引进、培养专业型技术人才。

房产税的征管，需要涉及房地产评估、房地产税收理论、不动产理论、数理统计、计算机应用、地理信息技术等多个专业领域的知识和技术，这就需要具备多种专业特长和专业知识背景的人才，同时聘请一些行业内的专家学者，在研究工作、解决工作难题的同时，提高工作人员的专业知识和专业技能。

同时，要建立和培育权威性评估系统，实现征收数据共享，以房产税征管软件为技术支撑，实行简便易行、费用低廉的评估方法，还要加强评估机构的行业自律，提高从业人员的专业水平和职业道德。

另外，要建立健全房产税违法惩戒与纳税人申述制度设计与制度安排，使房产税的征管做到有法可依，有法必依，执法必严，违反必究。

当业主认为由于评估结果不合理而导致物业税过高时，可自行收集相关资料，向征税机关委托的评估机构要求再次评估；如果的确有失公平的，评估机构有义务修改其评估结果。

　　房产税的税率要体现区情与区域税负水平。

房产税属于地方税种，在税率设计上应该给予地方政府较大的自主权。

房产税的税率可以由中央政府规定一个税率幅度，再由各地方依据本地区情况最后确定，这样既能保证中央的宏观调控，又能体现和照顾各地不同的实际情况。

房产税的税率不宜定得过高，可适当设计合理浮动的比例税率，便于各地区根据本地实际选择确定。

各地区人民政府可根据本地区的经济发展水平、企业和个人的税收负担能力、本地区财政收入充裕与否，来确定适用于本地区行政区域内的房产税税率。

　　五、房产税的财政投入取向

　　房产税作为重要的财产税，纳税人的关注度高。

财产是衡量个人纳税能力的尺度之一，有财产者就有纳税能力。

因此，不管按财产价值课征还是对财产的收益征税，都符合平等负担原则。

因为财产具有相对稳定性，按财产的价值课税，不易受经常性变动因素的影响，税收收入比较稳定可靠。

财产税会使资源得到合理配置，能使闲置的资源得到重新利用。

另外，纳税人还可能用扩大再生产、投资能力、增加收益等办法，尽量抵消由财产课税带来的损失。

财产税是直接税，最终的负税人就是纳税人。

重庆与上海房产税的试点方案，将增加房屋多产者的负担，相对减轻房屋少产者和无产者的负担。

所有这些都有利于经济的发展和社会的进步，有利于矫正社会的奢侈浪费之风，从而缩减贫富差距。

　　以房产税筹集地方财政收入符合公共物品运作的基本原理。

税收应该“取之于民，用之于民”。

根据该原理，房产税筹集的财政收入的受益范围应与其筹集的范围与领域相适应。

地方政府其中的一个职能是向低收入家庭提供保障性住房这样的公共物品，房产税作为一种地区性的“受益税”，是具有高端住宅、大面积住宅的相对富裕家庭因为享受更多的公共资源而通过政府向中低收入家庭转移支付的公共资源补偿的特殊“对价”。

因此，将房产税作为地方政府的收入来源之一.在财政投入取向上应该“取之于房、用之于房”：

将房产税筹集的财政收入公开、透明地向纳税人和社会公布，主要用之于公共租赁房等保障性住房修购、旧城拆迁改造对拆迁户、对居住区配套环境改善、配套设施完善等项目的补偿。

有利于强化居民的纳税人权利意识，也有利于强化居民对地方政府的财政监督和预算约束，进而有助于规范地方政府对房产税的征管行为，激励地方公共部门决策产生令纳税人和人民群众满意的绩效。