中国非营利组织登记注册攻略.docx
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中国非营利组织登记注册攻略
来自:
J（怀有理想，慢慢捣鼓） 2012-03-0110:
09:
17
作者：
王世强中国人民大学公共管理学院在读博士
近十几年来，登记注册一直是困扰NPO的难题。
在法律意义上，我国只有在民政部门
登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会才是被承认的非营利组织（NPO），目前有约40万家。
但据统计，我国NPO至少有300万家，有人估算为800万家。
其原因在于，受限于双重管理体制，多数NPO不能顺利登记，而是以工商登记、挂靠机构和草根团队（不注册）等形式存在。
在性质和功能上，它们同样服务于公共利益、利润不被分配，也被公认为是我国NPO的重要组织形式。
面对各种注册形式，NPO创始人应该如何选择？
在注册时可以采取什么策略？
民政注册有哪几个具体步骤？
这些都是公益组织创始人应该了解的基本问题。
一、NPO各种注册形式的利弊比较1、民政注册：
管制严格，外界支持多
民政注册的NPO是指在民政部门登记注册的社会团体、民非和基金会，本文中的NPO主要指社会团体和民非。
（1）民政注册的优势
民政注册NPO的优点是有利于获得政府购买服务支持。
近几年，北京、深圳和上海等地政府推进的政府购买社会组织服务，都要求服务供应方是民政注册社会组织，并要求评估和年检等级达到一定标准。
例如，北京对项目申报单位的要求是依法登记注册、具有独立法人资格、连续两年年检达到合格及以上等级的社会组织。
更容易向基金会申请项目资助。
多数公募基金会对机构的资质要求严格，要求必须是民政注册机构。
有一些非公募基金会（如南都公益基金会5.12灾后重建项目）和境外基金会（如福特基金会“好邻居”项目）不严格要求是民政注册，但强调宗旨上的公益性，需要NPO来证明自身的非营利性。
有利于建立社会合法性。
民政注册机构是我国非营利组织的正式形式，确立这一资格有利于社会认同其非营利身份，从而建立社会合法性和便于活动的开展。
有机会享受税收和公共产品价格优惠。
民政注册的公益组织可享受企业所得税和营业税等税收优惠，在企业所得税方面，财政部和国家税务总局2009年出台的《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》规定，符合条件的非营利组织的捐赠收入、财政拨款以外的其他政府补助收入和会费等收入免征企业所得税。
当前我国各地已经开始非营利组织免税资格认定工作，很多NPO已经获得免税资格。
在营业税方面，《中华人民共和国营业税暂行条例》规定，托儿所、幼儿园、养老院、医院、诊所和学校等的服务收入免征营业税。
由于政策落实问题，很多NPO（尤其是民非）还没有享受到优惠，在税收上与企业并没有区别。
但从长远来看，落实税收优惠只是时间问题，需要耐心等待。
此外，水、电等实施价格双轨制的产品，对民政注册NPO按照民用价格标准执行。
有利于接受社会捐赠。
民政注册机构可以向财税部门申领捐赠票据和公益捐赠税前扣除资格，这样可以有效地维护捐赠方的利益。
根据《企业所得税法》、《个人所得税法》、《财政部、国家税务总局、民政部关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》、《全国性社会团体公益性捐赠税前扣除资格初审暂行办法》的规定，公益性社会团体（也包括民非）和基金会可以向政府申请公益捐赠税前扣除资格，个人、企业对其的捐赠支出可以在所得税税前扣除。
各地每年都会认定一批机构，目前已经认定的公益机构多数是公募基金会和社会团体，民非还比较少。
有利于吸引志愿者加入。
组织的公益属性更有利于吸引志愿者的全身心投入，公益性社会团体是法定的以非营利为目的、从事公益事业的社会组织，与志愿者的志愿性、无偿性和公益性是一致的，双方在共同宗旨下有更多合作可能。
（2）民政注册的劣势
但是，由于政府的防范态度，现有政策严格限制某些领域的组织成立，导致NPO不容易民政登记。
北京慧灵智障人士服务机构已为申请民非身份奋斗了12年，2011年申请了58次都没有成功。
加上登记程序繁琐，使很多公益机构望而却步。
与工商注册的比较，民政注册NPO（尤其是资金来源于社会捐赠和政府购买服务的）日常管理及活动开展被主管机关监管，组织人事和重大活动时常会被干预，还要开展党建和参与政府活动。
甚至有的政府部门将NPO当成附属机构，NPO被指派额外工作，这种情况十分牵扯精力，加重了组织负担。
民政注册对创业者的经济条件要求较高，如在北京市一级登记的民非须50万元注册资金，多数公益创业者很难筹集这么多资金。
注册资金相当于捐赠，机构注销时不能收回注册资金及固定资产。
有的NPO创始人不清楚这一规定，在机构成立后才得知投入相当于捐赠。
由于非营利属性，法律要求非营利组织的所有者不能分配利润，这会限制创业者的经济所得。
这些都要求创业者具备较好的经济基础。
（3）民政注册的几种类型
社会团体和民非是两种主要注册类型，有些创始人不清楚在二者之间应如何选择。
比较而言，二者有不同的性质，社会团体是人的集合，是公民之间的自由结社，实行会员制，组织结构比较松散。
民非是向社会提供某种服务，组织结构具有实体性；在登记审批方面，社会团体的成立审批更加严格繁琐，严格遵循同一区域内业务领域相同或相似的组织不予批准、“一业一会”，并且比民非多了申请筹备环节，程序更复杂，民非（如培训学校和民办医院）的登记要容易一些；在经费来源方面，社会团体可以发展会员、收取会费、开会费收据，民非不能收取会费，只能以捐赠形式；在机构设立方面，社会团体可以举办民非，民非不能举办社会团体，社会团体可以设立分支机构，民非不能设立分支机构。
在民非中，按承担民事责任不同，其登记形式分为法人、合伙和个体三种形式。
有的地方如北京只允许注册为法人一种形式，有些领域则要求必须注册为法人。
比较而言，注册为法人后，将独立享有民事权利、承担民事责任，有利于开展对外经济活动，承担有限责任，而个体和合伙形式要承担无限连带责任；在注册资金方面，一般是个体性质的民非注册资金比合伙、法人性质的要少；在治理结构方面，法人形式的是理事会有决策权，合伙和个体是出资人决策；在财税方面，个体和合伙不能领购和开具税务发票，进行经济往来时比较麻烦。
在实际的登记数量上，登记为法人的有大约一半，比较多的部分原因是某些民非（如民办学校）只能登记为法人，登记为个体的将近一半，登记为合伙的非常少。
综合考虑，在有条件的情况下，民非最好登记为法人。
2、工商注册：
优惠较少，双重身份问题
为数众多的NPO在工商部门登记注册，而在理论上企业都是以营利为目的的，这是我国非营利组织的一个独特现象。
很多知名NPO都是工商注册的，如北京红枫妇女心理咨询服务中心、北京星星雨教育研究所、农家女文化发展中心、北京慧灵智障人士服务机构。
（1）工商注册的优势
工商注册不须业务主管单位，只要满足资金、场地等基本要求就能登记。
可通过中介公司代理，注册快捷。
便于开展经营性活动和投资，有利于资产保值增值，扩大组织规模，一些自称为“社会企业”。
与民政注册相比，受政府干预和约束小，独立性和自主性强。
（2）工商注册的劣势
由于不是法定的公益组织，工商注册NPO不能享受税收和公共产品价格优惠。
在企业身份下，捐赠要按规定申报纳税，按一定比例缴纳营业税、所得税、房产税、车船税、教育附加税和城建税等。
因此，尽管不以营利为目的，但与普通企业税费标准相同，如操作不当则容易造成纳税违规。
在2009年“公盟”事件中，“公盟”来自耶鲁大学法学院和另外一家公司110余万资助款没有按规定申报纳税，没有交纳5％的营业税、城市维护建设费和教育费附加，同时也没有缴纳企业所得税。
在对公盟的处罚中，罚款总额达到142万元。
在多数情况下，工商注册NPO存在双重身份和双面体制问题。
它们在法律身份上是企业，实质上是非营利组织。
有的机构在企业章程中突出非营利性，同时向工商部门提交一份章程补充协议，明确规定限制利润分配、解散后资产归属等要求。
但是，经常的情况是，有些机构有企业章程，还有一套内部适用的非营利组织章程。
例如，农家女有两套章程，一个是注册时使用的股份合作制企业章程，另一个是按NPO发展模式制定的，是实际执行的章程。
前者虽然是名义上的，但却具有法律效力，后者在实际运作中并不受法律保护。
在双面体制下，它们在组织结构、决策体制和财务管理上，实行不同于企业的管理制度，企业会计制度与非营利会计制度并存，在一定程度上造成管理混乱。
由于非营利章程并不受法律保护，存在注册资金、固定资产的所有权界定不清的问题。
在两种情况下，这一问题更加凸显：
一是机构同时有工商和民政两块牌子，在场地、人员和业务上都是一体的；二是机构原为工商注册，在向民政注册转制过程中，资产归属没有明确规则。
因为没有法定的非营利身份，不容易申请政府和基金会资助。
如红枫妇女心理咨询中心的身份是有限责任公司，因为没有身份，尽管具有做项目的能力，但根本申请不到政府购买服务的项目支持。
为了获得资金，一些NPO开始接受境外基金会资助，政府对这些机构不放心，不可能给予注册身份和购买服务。
考虑到中国实际，有的资助方不完全排除工商注册机构的申请，但要求它们提供能证明公益性、非营利性的材料；由于无法向政府申领捐赠发票和申请公益捐赠税前扣除资格，不利于募捐和资金筹集；企业身份影响公众认同它们的公益目的，影响组织公信力，不利于志愿者招募。
（3）工商注册的几种类型
工商注册的具体形式包括个体工商户、个人独资企业、合伙企业和有限责任公司（包括一人有限责任公司、普通有限责任公司、股份有限公司），这些类型都能被NPO采用，它们之间有一些区别。
在法人资格方面，个体工商户、个人独资企业、合伙企业不是法人单位，有限责任公司为法人单位。
前三者的创办人对企业的债务承担无限连带责任，后者的发起人（股东）对公司债务以出资额为限承担有限责任，公司以其全部资产对公司债务承担责任。
个体工商户没有公章及财务章，不能在银行开立公司账户；成立有限公司的成本高一些，个体、合伙企业在申请时没有注册资本的要求，有限公司要求最低3万元注册资本。
个体工商户比较适合于服务型NPO，可承担的风险和责任小，如番禺打工族文书处理服务部在1998年注册为个体工商户。
合伙企业适合于律师、会计师等中介服务类NPO；在税收方面，个体工商户是个人性商户，须缴纳营业税（一般为定额税）和个人所得税，虽缴税较少，但不够正规。
个人独资企业、合伙企业为企业用户，税是查账征收。
有限责任公司须缴纳营业税（增值税）和企业所得税（税率25%）；在资产方面，个体、合伙企业的发起人财产和组织财产无须严格区分，可以混同，有限责任公司要严格区分公司财产和股东财产。
综合来看，有限责任公司的法治相对完善，运营比较规范，独立承担民事责任，优势比较明显。
在资金充足的条件下，为了规避风险和建立规范的治理结构，NPO选择有限责任公司更合适。
3、挂靠机构：
获得合法性，缺乏独立性
采取挂靠机构形式的NPO，是指以基金会、事业单位和社会团体的分支机构和内部团体形式存在的NPO，如“自然之友”在2010年前是挂靠在中国文化书院下的绿色文化分院，“壹基金”在2011年前是挂靠在中国红十字基金会下的李连杰壹基金计划。
（1）挂靠机构的优势
与民政注册相比，寻求可以挂靠的机构要容易一些。
我国对民间成立公募基金会的审批一直没有放开，为获得公募资格，很多机构选择作为二级基金挂靠在公募基金会，这样也可以获得公募资格。
作为二级机构，由于与一级单位的关系，而具有一定的合法性，能在社会上公开活动。
在税收、公共产品价格、捐赠税前扣除和政府购买等方面，可享受与一级单位相同的待遇。
（2）挂靠机构的劣势
但是，挂靠机构无法人资格，活动领域须在一级单位章程的范围内。
并且缺乏独立性，与一级单位形成隶属关系，在人事和财务等方面接受其监管，尤其是资金拨付及使用需要上级审核，在程序上更加繁琐，降低机构运行效率。
以壹基金为例，每进行一个项目，都要经过中国红十字基金会的严格审批，层层限制，壹基金的基础性项目“每人每月一元钱”计划一直未能顺利展开。
由于募集来的钱必须交由红会统一管理，2008年汶川地震后壹基金募集到的4000多万元全部交由红十字会支配，其中仅200万元由壹基金自己操作。
作为二级机构，不是独立法人，不能独立接受社会捐款，不能以机构名义开具票据，没有独立公章给具体项目实施带来麻烦。
挂靠机构要向一级单位缴纳一定比例的财务管理费，如壹基金、崔永元公益基金都要按照使用支出额向红基会缴纳10%的管理成本费。
除了有隶属关系的挂靠，还存在临时性的挂靠。
有的工商注册或未注册NPO在申请政府购买或基金会项目资助时，为回避申请资质问题，作为一个子项目挂靠在有申请资质的NPO下，以它的名义去申请项目。
这有些类似于市场招投标活动中的“挂靠”、“分包”和“转包”，如果管理不善，会被一些机构利用，将市场经济中存在的腐败问题带到公益领域中来，影响竞争的公平性。
在这种关系中，一级单位要对挂靠项目负责，对财务进行监管。
4、草根团队：
形式灵活，存在合法性问题
以草根团队形式存在的NPO，是指没有依法注册、以团队形式从事公益事业的NPO，目前绝大多数NPO以这种形式存在，数量难以统计。
（1）草根团队的优势
这类NPO的优势是运作灵活，它们在决策、人员管理和组织架构等方面有较强的灵活性，效率比较高。
组织解散也不会产生不利影响，可进可退。
此外，还有成本低的优点，团队负责人一般是兼职，参与人员是志愿者，不负担人员工资。
没有办公场地，通过互联网进行联络，运营成本很低。
（2）草根团队的劣势
但是，草根团队形式的NPO存在合法性问题。
《取缔非法民间组织暂行办法》规定，未经登记擅自以社会团体或者民非名义进行活动的，应予以取缔。
这意味着以组织名义活动的NPO存在被取缔的风险。
在没有法人资格的情况下，不能独立承担民事责任和签订合同。
风险发生后，负责人可能承担无限连带责任。
难以申请政府和基金会资助。
在最新的《基金会管理条例》修改草案中，条例修改将规定“基金会不得资助未经法定程序批准成立的组织，不得与其合作开展活动，不得吸收会员。
”这意味着草根团队面临基金会“供血”中断。
由于不能在银行建立机构账户，通过个人账户管理资金，国内基金会很少能把资金打到个人账户。
与商业注册机构一样，无法申领捐赠票据和获得税前扣除资格，不利于接收社会捐款。
最近，湖南、广州等地相继出台了募捐条例，都明确规定只有红十字会、慈善会、经许可的民政注册机构、非营利事业单位才有资格开展募捐，自然人和草根团队不得单独开展募捐活动。
这些组织不把自己看成是“用人单位”，而是松散的团体聚合，工作人员的身份十分模糊，说不清楚是志愿者还是专职人员，也不适用《劳动合同法》。
当组织规模扩大招募专职人员后，由于没有身份，无法签订劳动合同和缴纳社会保险，不利于招募人才和提高待遇。
在长期没有正式合法身份的情况下，不利于提升影响力和可持续发展。
通过以上分析，我们可以发现，民政注册、工商注册、挂靠机构和草根团队这四种形式中，每一个都有利有弊。
NPO应在明确自身定位的基础上，综合考虑外部资源、发展战略和客观环境等方面的因素，选择合适的注册形式。
二、基金会具体形式的利弊比较
如果有雄厚的资金实力，也可以选择登记注册为基金会，包括公墓基金会和非公募基金会两种类型。
如果没有条件成立独立的实体机构，也可以作为基金会的二级基金。
1、公募基金会
公募基金会是可以向公众募集资金，基金来源于不特定的社会捐赠者。
公募资格对于保证基金会的资金供给可持续十分重要，而不必过分依赖于创始人（企业）。
全国性公募基金会的原始资金要求是800万，要低于对非公募基金会的要求。
《基金会管理条例》规定，公募基金会的公益事业支出不得低于上一年总收入的70%，这也意味着可以留存近30%的收入。
但是，民间申请成为公募基金会非常困难，成立公募基金会必须具有官方背景，民间发起几乎是不可能的。
目前，只有李连杰发起的壹基金在2011年成功注册为公募基金会，过程十分坎坷，而且还是在深圳登记的。
由于公募基金会是由政府发起成立，在人事任免、财务管理、理事会和重大事项决策等方面，还要受制于业务主管单位，难以保持自身的独立性。
2、非公募基金会
近几年，非公募基金会的发展速度非常快，在数量上已经超过了公募基金会，主要有企业基金会、名人基金会和高校基金会。
以个人或企业名义都可以申请成立非公募基金会，为民间社会从事公益慈善打开了一扇窗口。
相对于公募基金会，非公募基金会的审批要相对容易，如果找不到业务主管单位，民政部可以承担业务主管单位职能。
但是，非公募基金会不能向公众募集资金，其基金来源于特定的个人或组织的捐赠，资金来源有一定的局限。
非公募基金会如果要在民政部登记注册，要求最低有2000万原始资金，这是法律规定的最低标准，但是据称实际的门槛最低要2亿。
由于非公募基金会是由个人或企业出资人创办，相当多的非公募基金会没有形成独立的治理结构，与企业母体有着千丝万缕的关系，对出资人有严重的依赖性。
《基金会管理条例》要求公益事业支出不得低于上一年基金余额的8%，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。
这两条标准要求非公募基金会的创始人要一直持续注资，或具备较强的筹资能力。
如果筹资和基金增值不理想，会造成达不到公益事业支出比例、行政办公经费比例超标，这是不能通过民政部年检的。
3、二级基金
由于民间成立公募基金会几乎不可能，而成立非公募基金会又需要雄厚的资金实力，成为二级基金成为一种选择。
为了拥有公募资格，一些慈善团体、慈善家或知名人士依托公募基金会成立了二级基金。
当前，大型公募基金会如青基会、扶贫基金会等都有很多这样的二级基金挂靠。
公募基金会的二级基金的成立门槛较低，一般只要200万就可以成立，也可以具备公募资格。
但是，二级基金作为挂靠机构，缺乏独立性。
在资金使用、财务管理和重大活动等方面要受制于基金会，报批程序繁琐影响了机构的运转效率。
三、争取民政注册的策略
由于信息闭塞和经验缺乏等原因，很多NPO从业人员不清楚民政注册的路径，笔者提出以下四个策略来争取民政注册。
1、关注登记政策动态
近年来，针对社会组织登记难的问题，深圳、合肥、广东、成都、北京和宁波等地政府相继出台文件，取消业务主管单位前置审批。
规定除法律和行政法规规定必须先取得许可证的以外，允许某些领域社会组织直接向民政部门申请登记。
2002年以来，青岛、吉林、苏州、南京、济南和武汉等地降低社区社会组织登记门槛，实施备案制，现在已经推广到全国大多数地区。
从近两年民政部和各地政策变化情况看，结合三大条例的修改动态，社会组织实施直接登记、降低登记门槛是必然的。
在即将出台利好政策的前夕，草根组织应更加关注政策动态。
如果符合优惠政策，可主动到民政部门申请登记。
2、寻找容易登记的地方
区域和层级不同，登记难度也不一样，NPO可以寻找容易登记的地方提交申请。
在区域方面，不同的地区松紧幅度有所不同。
有的地方控制严格，有的地方比较宽松、主动推动社会组织发挥作用。
例如，民政部与深圳市签署“推进民政事业综合配套改革合作协议”后，授权深圳开展基金会直接登记试点，使深圳成为社会组织发展特区。
一直苦于无法登记为公募基金会的壹基金正是了解了这一点，才能顺利在深圳登记。
北京、广东和成都等地已出台直接登记的政策，西部一些省份为支持公益慈善事业发展，登记政策比较宽松。
2011年初宁夏提出要建设“黄河善谷”，出台优惠措施吸引公益慈善组织和项目落户宁夏，促进社会组织发展。
因此，NPO如果在某地难以登记，可以尝试去相对容易的地方提交申请，再通过设立代表机构或分支机构的办法开展活动，这被称为“曲线救国”。
在层级方面，如果NPO在市或区一级不能注册，可尝试在街道登记为社区社会组织。
在登记条件上，社区社会组织的注册资金、场地和人员等的门槛比较低，是目前政策支持的组织类型，更容易注册。
为使活动范围不局限于一个社区，NPO可在多个街道申请登记，扩大区域范围。
如果依然达不到注册条件，也可以申请备案，同样能合法开展活动。
3、得到政府认可与信任
在申请登记的时候，得到政府尤其是业务主管单位的认可与信任十分重要。
在双重管理体制下，业务主管单位负责监管社会组织的思想政治方向、财务、人事和重大活动等，尤其在政治方面对其负责。
NPO要争取政府部门作为其业务主管单位，就要打消政府顾虑、取得信任。
有效开展活动。
NPO要让政府知道，自己的团队是脚踏实地做工作的，做几个拿得出手的项目，让政府了解自己的工作成效。
通过提供服务、扶贫济困和调查研究等方式，向社会提供有价值的公共物品，能弥补政府服务的不足，有效解决社会问题。
如果NPO工作十分出色，政府也会主动找上门要求作业务主管单位。
与政府建立合作关系。
在新型政社合作关系中，NPO与政府之间要相互理解和支持，可主动承接政府的部分服务职能，替政府分忧解难，在促进社会整合、满足社会需求方面发挥互补作用。
应与政府保持沟通关系，定期主动向政府报告团队工作情况，使政府放心。
积极宣传自己。
NPO可以建立宣传网络，借助媒体渠道扩大影响，利用名人效应，邀请名人担任理事、题词和合影等，提高机构的社会合法性，有利于得到政府认可。
用感情打动政府官员。
政府官员并不是铁石心肠，而是有感情的人。
公益组织多是从事针对弱势群体的救助活动，其中有些活动如“希望工程”、“免费午餐”的“眼泪指数”是很高的。
NPO可以对救助对象的紧迫需求进行描述，对政府官员发动感情攻势，使其意识到成立机构的必要性。
当然，也存在一种情况，由于机构有比较优秀的项目和社会影响，政府部门会主动找上门来要求做业务主管单位，这样的注册过程会比较通畅。
4、通过支持型组织发挥桥梁作用
支持型组织是第三部门内部专门为NPO提供能力建设、场地、信息和咨询等服务的组织，宗旨是促进NPO的发展。
NPO大多缺乏与政府沟通的渠道，支持型组织能解决这个问题。
NPO孵化器是支持型组织的一个重要类型，不仅为NPO提供办公条件、财务管理和能力建设等基本支持，还作为政府与NPO之间的桥梁发挥协调作用。
我国的NPO孵化器都是在政府支持下成立的，与政府关系密切。
注册咨询是孵化器的服务项目之一，通过搭建NPO与政府之间交流平台，增加双方的互信，使NPO能够成功注册。
例如，恩派（NPI）孵化出壳的NPO很多都能够成功注册，其它由政府直接运营的孵化器则有更便利的注册条件。
此外，一些枢纽型组织和联合性组织（如志愿者联合会）能为团体会员提供支持服务，增加与政府接触的机会，北京市志愿者联合会目前已经有几百家团体会员；一些咨询、研究机构能为NPO注册提供实用信息、协调与政府关系。
因此，为成功注册，NPO可以申请进入孵化器或寻求支持型组织的协助。
四、申请民政注册的步骤
以民办非企业单位为例，在业务主管单位并非民政部门的情况下，NPO的登记注册包括以下四个主要步骤：
第一步：
取得业务主管单位的批文
根据你要登记的层级和机构业务所属行业领域，与主管的政府相关科室直接沟通，向其口头介绍拟成立机构的基本情况，询问是否有作为自己业务主管单位的可能性。
在没有被直接拒绝的情况下，业务主管单位会让你撰写和提交一份详细的可行性报告，并填写业务主管单位申请报告和一些相关表格。
这份可行性报告十分重要，此后民政部门也要根据报告内容来核准注册。
报告的主要内容包括机构成立背景、意义、必要性及可行性、宗旨和目的、业务范围、举办者、理事会和拟任法定代表人情况等基本信息，还有开办资金、办公住所、内设机构及职责、可持续发展能力、政府支持项目、成立后开展
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