中国公共政策的公众议程设置模式的探讨.doc

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中国公共政策的公众议程设置模式的探讨

何华兵

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）

【摘要】议程设置作为公共政策过程的第一个阶段，其设置的完善与否直接关系到整个政策的质量和运行的效果。

而我国由于长期实行精英政治体制，因此政策议程往往以政府议程为主导，而公众议程则处于弱势的地位。

这种现状已然不符合社会发展的需要，构建新的公众议程设置模式势在必行，本文提出了两种公众议程设置模式，即正式途径模式和非正式途径模式。

【关键词】公共政策；议程设置；公众议程；模式

一、引言

1956年，在《决策过程》一书中，拉斯韦尔提出了政策发展的七个阶段，即情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估。

而其中，他又重点强调了政策情报的收集与提议，认为这是政策制定之前必经的阶段。

在公共政策的整个生命周期中，处于程序的第一步的应该是政策问题的构建，即政策问题的讨论与认定。

而这一过程就是建立政策议程。

①一个问题能否提到政府机构的议程之上是该问题得以解决的较为关键的一步。

它决定着什么样的社会问题和政治问题会成为议案进入决策领域，也决定着政府是否会对其采取行动、何时采取行动以及采取什么行动。

现代民主国家大都把政策议程划分为公众议程和政府议程两种形式。

两种形式虽然各有特色，但在理论上，公众议程相较政府议程而言，似乎更受人们所青睐。

因其主体的独特性，公众议程往往被打上民主的烙印，而成为我们向往和追求的目标。

然而，在现实生活中，公众议程的命运却并不乐观。

我国学者胡伟教授认为，“我国当前的政策制定模式是一种精英决策模式。

当代中国的决策者是共产党领导层的权利精英，而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中，社会力量对公共政策的影响力极弱，因而中国的决策模式是一种典型的精英决策，决策过程基本取决于权力精英的作用。

”②这就使得在我国，正式议程往往是占主导性的政策议程，而公众议程则处于弱势的地位。

这种自上而下的政策议程虽然给我国的革命和建设曾带来过巨大的作用，但它已无法适应现代社会发展的需要，亟待转变。

二、公共政策公众议程处于弱势的原因

（一）官僚体制的局限。

我国现行的政府体制是一种层级节制的官僚体制模式。

一般情况下，在产生了涉及公众权益和公众关注的问题之后，要通过公众议程转化为政府所关注的问题，就必须由下至上将信息传递。

但是，在信息层层传递的过程中，受官僚体制的制约，信息往往会受到政府部门人员的影响，他们根据自己的主观判断对信息加以过滤、筛选，甚至封杀，从而妨碍或阻断了公众表达的渠道。

（二）公众权力的离散。

由于我国民主化建设的滞后，公众维权意识还不够强，维权途径还很不健全，更重要的是，公众在一般情况下都是以个体形式存在，其权利的自我维护力很差，其名义上的权利往往得不到实际上的维护，其所关注的问题往往无法被政府部门所感知或重视，因此，公众去政府部门反映或解决问题，经常会碰到“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象。

面对强势主体，公众议程缺乏完善的正式制度安排，在议程设置上存在着系统的“社会排斥”，公众在议程设置上没有足够的话语权，往往存在一种“集体失声”现象。

这就导致了公众意志无法表达，公众利益得不到维护，从而导致很多社会问题。

（三）“内输入”式政策制定模式的限制。

在我国，由于社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部的权力精英代替人民进行利益的综合与表达，表现为权力精英的政治折中，而不是社会互动的多元化决策。

概括地说，就是指决策过程中的利益要求不是由政治系统外部的社会结构输入决策中枢的，而是由权力精英自身来进行利益要求的输入，形成内输入的系统模式。

这种模式往往削弱群众性利益输入的作用，从而使公众处于被动接受的地位。

公众的利益诉求常常为决策者所忽视，难以进入政策议程。

（四）一部分“特殊利益集团”的消极影响。

“特殊利益集团”是指一些有共同政治目的、经济利益、社会背景的团体和个人为了最大限度地实现其共同目的、利益而结成同盟的集团。

它们长期盘踞公共资源高地并独占利润，把相当一部分应当归社会共享的成果变成部门利益，享受过高的收入和过高的福利。

“特殊利益集团”的触角在现实社会中已触及我们生活的方方面面，他们凭借因种种原因而形成的特殊优势地位大量攫取社会财富，随着市场化的发展，各种“利益集团”正在谋求对政府的决策及政策的执行施加影响。

“特殊利益集团”不但在政治领域寻找代理人，还把触角伸向学术领域，力图在经济理论上确定其地位。

当这些“特殊利益集团”掌握了充分的话语权时，作为弱势的公众群体则往往没有一种正式的制度安排，能使他们通过学习而提高，致使公众在表达权利的领域中很大程度上丧失了主动性。

这也就导致公众设置议程不再只是浅层次的问题，而是政策过程中结构性的缺陷，这种缺陷有严重的社会含义。

“‘特殊利益集团’已成为实现公平正义的拦路虎，是构建和谐社会的大敌。

”③因此，在构建和谐社会中，我们要努力完善公众议程设置，建立良好的公众利益表达机制，斩断“特殊利益集团”伸向公共政策的触角。

（五）公众缺乏民主政治观念和独立表达意识。

一般来讲利益输入是一种联动过程，只有先有意愿并主动表达，输入渠道才能实现传输作用。

但受传统文化的影响，许多民众仍未摆脱“官位父母”的观念，将维护自身利益要求的希望寄托在重要的领导干部身上，自己并不主动地去表达利益愿望。

这种依赖性很强的利益输入意识不仅限制和束缚了民众自主表达意愿和反映要求的活动能力，而且还制约了民主自觉意识的强化，妨碍了我国民主政治的进一步发展。

正是由于这些原因，在我国，公众议程的建立相当困难。

很多情况下，公共政策公众议程的推动往往只能依靠特殊事件的压力，而并不是民主化的自然结果。

在传统的政治体制下，采用政策的公众议程似乎更多是一种偶然。

三、公共政策公众议程构建的必要性

在现代民主国家的政府过程中，“民意即群众性利益输入与表达，是政治系统正常运作和做出合理输出行为的基本前提条件。

”④公众议程作为政策议程的第一阶段，它的健全与否、合理与否直接关系到政策过程的所有阶段，甚至关系到整个政策运行的效果和质量。

如今，现实政治生活和社会生活都发生了巨大的变化。

尤其是改革开放以后，政治民主化进程的深入，个体利益意识的觉醒以及利益要求的多元化等等都使自上而下的正式议程遭到了许多的责难。

而公众议程的建立则成为了一项重大的时代课题，向公众议程转变,使公众议程成为我国政策议程的主导型方式势在必行。

（一）政策公众议程有利于满足公众参与的需要。

政策作为一种利益和价值的分配机制，要得到有不同要求的民众的持续支持和认同，从一开始就必须能够倾听民众的声音，并且能给民众带来实际的好处。

体现在政策议程上就是要让民众的意见能够得到表达，要让最终制定的政策体现他们自己的要求，在政策日程表上总有自己支持和倡议的需要解决的社会问题。

很显然，公众议程的建立能使广大普通民众实现自己的权力，体现自己的价值，并有助于树立他们对党和政府的信心，提高他们参与政策制定的积极性。

（二）政策公众议程是整合多元利益的有效平台。

随着市场经济的发展，我国日渐步入了利益分化的时代。

有学者指出，在今后的一段时期，“如何兼顾不同的社会群体的利益，平衡社会各阶层的利益，真正代表最广大人民的利益，是作为执政党的中国共产党必须面对的一个新的时代课题”。

⑤如何在政策过程中协调好不同的利益要求，并把它们纳入社会秩序所要求的轨道，就对利益表达制度提出了挑战。

在这样的情景下，政策的制定过程首先就应直接和多元化的利益主体对话。

而公众议程则恰好为我们提供了这样一个平台。

（三）政策公众议程是治理结构变化的必然结果。

新一轮政府改革运动促进了治理理论的更新。

新型治理应该意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者，在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力的依赖，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标，最终将形成一个自主的网络，在特定的领域与政府合作。

这种新的治理理论必然导致了政府主导型治理结构的变化。

它不仅强调市民社会对政府权力的有效制约，避免公权力侵犯公民的私权利；更强调市民社会与政府的良性互动和合作。

它不仅意味着政府与公民社会之间的权力的对立，更意味着政府与公民社会之间可以形成一个有效的利益表达通道，以期达到社会公众的利益能在公共政策形成得到很好的体现和彰显。

公众议程就是要在政府与公众之间建立起一种制度性的沟通渠道，让公众能够参与到公共政策的制定过程中来，这样就可以在政府与社会公众之间建立起一种互动和谐的沟通关系，从而实现公共政策制定的良性治理。

四、公共政策公众议程构建的途径

中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议强调，我国要适应社会结构和利益格局的发展变化，统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾，形成科学有效的诉求表达机制，拓宽社情民意表达渠道，推行领导干部接待群众制度，完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，建立全国信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。

健全社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

这为我们研究公共政策的议程设置，提供了很多公众诉求的表达机制，但这些机制如何有效发挥作用，并成为一种常效机制，使这些民意能够被纳入到议程设置中，则需要我们构建良好的途径模式。

我们构建公众议程模式的目的，是为了打开公众对社会问题向政府部门反映的阀门，及时卸压，维持社会的和谐。

这里，在借鉴过去学者们的模式分类的基础上，⑥主要探讨构建公共政策公众议程的两种途径模式。

（一）正式途径模式这种途径是建立在现有的层级节制和金字塔的官僚体制的基础上的。

但其信息的传递将被改变，由过去层层传递变为越级传递，并将它用一种制度安排规定下来。

这种传递方式能够规避信息的失真或流失，并能提高信息传递和问题解决的效率。

另外，这一模式设计还将考虑政府工作人员的价值观会影响公众关注问题的信息传递，因此，这种模式强调适用马克斯·韦伯的“价值无涉”，即政府工作人员在信息的传递过程中，应该成为无利益相关者，摒弃自己的主观判断，以事实本身的重要程度和紧急程度为标准。

具体举措如下：

1.拓宽公众参与的渠道，构建多样性公众利益输入机制，增强公众议程的可能性。

面对日益分化和分散的礼仪要求，现有的制度化输入渠道不仅要改善工作制度和工作程序，拓展输入范围，使各种合理要求有条件、有序地进入政治系统，而且还要增加能够反映公众经济、社会要求的制度化输入渠道，打开公众反映问题的阀门。

如“人民建议征集制度”、“政府官员与群众之间的专题对话制度”等等，都是被实践业已证明了的行之有效的具体利益输入渠道。

同时，也要随着社会的发展，及时拓展输入渠道的利益融合性，使各类新兴利益群体能够有正式渠道表达自己的利益和要求。

只有这样，社会问题才可能因积聚了大量的公众诉求而进入政策议程。

2.减少利益输入的中介环节，提高公众利益输入的直接性和有效性，提升公众对议程设置的影响力。

政府是政策行为的主体，因此公众利益输入的流向中心就是政府的各个部门。

但纵观现有的各种制度化输入渠道，都具有间接表达和中介输入的特点，公众的利益诉求往往很难直接被反映到相关决策层。

所以，要想发挥公众议程的影响力，就必须在可能的条件下压缩输入的中间环节，尽可能地实现政府决策与公众的直接对话。

3.加强公众民主教育，培养公众参与的能力，为公众议程的建立创造主体条件。

公众议程的主体是广大人民群众，如果连主体自身都没有表达的意愿和能力，那么，即使设置公众议程也是枉然。

只有公众自身民主政治意识增强了，自我利益表达能力提高了，各种利益输入渠道才能毫不扭曲。

政府决策也才能最广泛地、最真实地综合广大人民的意见和要求，实现政府与人民利益的最大融合。

（二）非正式途径模式这种途径是相对于正式途径而言的，它是一种历史发展的产物。

这种途径借助于非政府组织和传媒的力量，将离散的公众权力集聚，进而使公众关注的问题或事件成为“焦点事件”，引起社会和政府的普遍关注，从而迫使决策者迅速调整政策议程。

1.大力发展非政府组织。

随着中国改革开放的展开，社会不断分化重组，非政府组织的发展是一种必然的趋势，截止2006年3月底，全国在民政系统注册共有各类社团近17万个⑦，这个还不包括未注册的，如果加上未注册的组织，全国至少有50万以上的社团。

这些非政府组织将在议程设置方面起到重要作用。

因为非政府组织是对话性的，它是在利益一致基础上的个体集合，可以便捷迅速地收集民意而后随时随地地同有关部门对话。

在此意义上，政策问题的确认不是未经讨论的异口同声，而是在非政府组织参与下经过对话、协商而达成的同意，是从体制外到体制内的一致。

这种组织化参与有利于参与过程的有序。

而且，非政府组织参与的影响力要大于公民个体，可以有效弥补公众权力离散的缺陷。

更重要的是，非政府组织具有公共性，体现在:

对于政治的参与本身即是一种公共行为，具有公共价值，可以避免产生因"搭便车"存在而不作为的现象，不至于使社会选择失效。

另外，在提供公共服务时，它更多关注某一层面或某一群体的问题，尤其是弱势群体的利益及其表达，注意社会的多元化需求，可保证政治决策关注、兼顾边缘群体，实现社会公平。

2.加强传媒的作用。

随着传媒的不断市场化，传媒在我国越来越成为公众议程的扩音器，甚至是引导者。

特别是互联网，它愈来愈成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道，网络舆论对公众议程设置的影响越来越显著。

在这种背景下，政府应该快速反应，在设置处理非政府组织的诉求机构时，一并设置互联网等传媒信息情报部门，以便对公众的关注点进行及时的掌握和反馈。

传媒将会成为反映公众意愿的主渠道之一。

总之，这两种途径模式都是构建在技术理性和价值理性的基础之上，发挥公众议程设置参与的主动性和积极性，符合民主化的需要，也是我国构建和谐社会的需要，需要理论界和政府部门不断的理论创新和实证探索。

注释：

①目前，对政策过程理论的研究还并不十分成熟，值得进一步研究。

可参考何华兵、万玲：

《发展中的政策过程理论》，云南行政学院学报2006年第6期。

②胡伟：

《.政府过程》，杭州：

浙江人民出版社，1998年。

③我国采取措施抑制和防范“特殊利益集团”衍生，来源：

新华网2006年10月05日。

④\[美\]戴维·伊斯顿：

《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1999年版。

⑤姚俭、建健：

《“执政为民”命题的社会学诠释》，上海交通大学学报（哲学社会科学版）2004年第4期。

⑥可参见王绍光：

《中国公共政策议程设置的模式》，中国社会科学，2006年第5期，他认为民间的公共政策议程设置的模式可分为上书模式和外压模式。

⑦参阅民政部公布的2006年一季度民政事业统计数据，./mztj/yuebao0603.htm。

（责任编辑罗梁波）