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论我国乡镇行政组织改革
湖北省高等教育自学考试毕业论文
论我国乡镇行政组织改革
二○一二年二月八日
目录
第1章绪论
1.1行政组织概述1
1.2行政组织改革环境简述1
第2章乡镇行政组织改革概述
2.1改革概述3
2.2改革目的4
第3章乡镇行政组织改革原则
3.1当前的研究5
3.1.1当前行政组织主要体系5
3.1.2 对行政组织改革的分析5
3.2改革原则6
3.2.1组织层面改革6
3.2.2现实层面改革6
第4章乡镇行政组织改革措施
4.1乡镇行政管理体制改革应以科学配置政府职能为核心8
4.1.1明确乡镇政府职能是乡镇行政管理体制改革的前提8
4.1.2配置乡镇政府职能必须着眼于县域范围9
4.1.3实现政府职能的最佳配置是乡镇行政管理体制改革的核心9
第5章乡镇行政组织改革基本方向
5.1乡镇政府在未来一个时期内还有存在的必要11
5.2设计乡镇行政管理体制的基本原则12
5.3配置乡镇政府职能必须着眼于县域范围13
5.4乡镇行政管理体制改革的基本设想13
第6章乡镇行政组织改革作用及影响
6.1乡镇行政组织改革作用15
6.1.1乡镇行政组织改革进程15
6.1.2乡镇行政组织改革意义15
6.2乡镇行政组织改革影响16
6.2.1乡镇行政组织改革基本思路16
6.2.2改革面临的问题及挑战18
6.2.3改革带来的机遇20
结论21
参考文献20
致谢21
摘要
随着经济体制改革的不断深化和社会事业的不断发展，政治体制改革也在不断推进。
乡镇机构作为中国最基层的政权机关，改革、转变其职能无疑成为一个重要组成部分。
近年通过撤乡并镇对乡镇行政组织进行改革没有达到预期的目标。
在新形势下，乡镇组织的存在方式和运行方式越来越显现出滞后性和不适应性，必须尽快深入改革，顺应时代要求，转变其职能，增强其服务功能，最大限度地发挥其职能优势。
本文着重于对今后乡镇机构改革的走向、改革环节、有关配套改革的推进、改革中可能出现诸多问题的处理等等都提出了明确具体的措施，提出了一些参考性的意见和建议。
鉴于乡镇行政组织有基础性功能，其改革必将从加大对资源配置监管，行政组织责、权、利的协调统一，实现定岗定编法制化，转变政府服务理念，优化人员配置，加强重构干部的激励机制，全面实现县乡联动、整体推进等方面着手。
随着改革的深入实践，乡镇行政组织改革将以稳步推进为主，充分发挥着重大社会功能，最终促进社会和谐稳定发展。
关键词：
乡镇改革撤乡并镇行政组织
ABSTRACT
Withthecontinuousdevelopmentofeconomicreformandsocialundertakings,thepoliticalreformisconstantlydevelopingaccordingly.ThetownandtownshipgovernmentbodywhichactedastheChina’sbasicOrgansofstatepower,itsreform,transformationoffunctionsareoneofthemostimportantpart.Inrecentyears,theVillage-dismissandTown-combinationdidnotachievethedesiredgoalsbythevillage-repealandtown-combination.Undernewcircumstances,theposterioriandnon-adaptabilityisbeingemergedintheexistencemodeandoperationmodeoftheTownandTownshipGovernment.Therefore,itisurgenttoconductthein-depthreform,transformtheorganizationalfunctions,enhancetheservicesfunctionsandmaximizetheadvantagesofitsfunctionsassoonaspossible.ThisarticlefocusesongivingclearandconcretemeasuresonthetrendofthefutureTownandTownshipGovernmentBodyreform,reformpart,theprocessofthesupportreformandtheproblemsthatmaybeappearedinthereform,andsomereferencesuggestionsandadvices.Duetothebasicfunctionsofthevillageandtownadministrativeorganizations,thereformshallfocusonincreasingtheresourceallocationsupervision,balancingresponsibility,rightandbenefitofadministrativeorganizations,realizingthelegalizationofpersonnelallocation,transferringgovernmentservicephilosophy,optimizestaffing,strengtheningandreconstructingtheincentivemechanism,andfullyrealizingandwhollypromotingthecorrelationbetweencountiesandtowns,andsoon.Withthedeepeningofreformpractice,theadministrativeorganizationreformofvillagesandtownsshallbeprimarilysteadilymovedforwardtofullplaytheimportantsocialfunction,andultimatelytopromoteharmoniousandstabledevelopmentofsociety.
Keywords:
TownandTownshipGovernmentBodyReform;Village-dismissandTown-combination;AdministrativeOrganization
第1章绪论
乡镇是自然界中只要有人聚集就能自行组织起来的唯一联合体。
因此，所有的国家，不管其惯例和法律如何，都有乡镇组织的存在。
在我国，乡镇是最基层的政权机构，在国民经济和社会发展过程中以及维护基层农村稳定方面发挥着巨大的作用。
随着经济体制改革特别是农村改革的不断深化，原有的乡镇机构模式和存在方式已不适应时代的要求，对现有乡镇机构进行深入改革、转变职能和增强其服务意识、服务功能的呼声日炽，固乡镇机构改革，时间紧迫，势在必行。
1.1行政组织概述
行政组织是行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系。
狭义指国家行政机关；广义包括国家立法、司法等机关中管理行政事务的机构，也包括企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。
在现代社会中，各国普遍设置掌握国家行政权力的行政组织。
如中华人民共和国国务院及省、自治区、直辖市、以及市、地、县、乡等各级政府及其办事机构。
中国的行政学所研究的行政组织，主要指国家行政机关。
1.2行政组织改革环境简述
一、行政组织外部环境
1、国际自然环境与社会环境。
国与国之间关系以及全球交往过程中形成的影响一国政府组织状况的各种复杂因素的总和。
2、国内自然环境与社会环境。
是一个国家所面临的自然地理状况，它对行政组织生存发展提供了基础条件，包括经济环境、政治法律环境、文化环境、人口环境和民族宗教环境。
二、行政组织内部环境
内部环境是指构成行政组织并维持其生存与发展的一切要素的总和，亦即行政组织内部各构成要件的总和。
是行政组织赖以生存和发展的必要条件，是维持行政组织生存与发展的直接依据和现实基础。
主要体现在以下三个方面：
1、物质环境。
行政人员是行政组织存在与发展的主体要素。
物资设备是行政组织的物质载体，是行政组织成员借以从事行政活动和进行机关自身管理活动的一切物质条件因素的总和。
组织机构是行政组织的物质实体，是指由诸多职位组成的部门集合体，它是行政组织的实体表现形式。
图书资料是行政组织正常高效运转的必要保证条件，也是提高行政组织智力水平的重要桥梁。
2、制度环境。
组织制度是规定公共行政机关的法律地位、组织机构、人员编制、责权关系、活动原则以及有关组织机关变更、撤销的程序等法律规范的总和。
领导制度是指规定行政组织领导体制、领导者任期、权责关系、产生方式及行为方式等的法律规范总称。
人事制度是指规定行政组织内部人事关系、行政人员的产生、活动及其结果等的法律规范总和。
办公制度即日常工作规程，它是保证行政组织正常运转的程序。
监督行政组织内部对组织本身及其工作人员行为所进行的自我检查、约束和督促的制度规定。
目标责任制是指行政组织内部依职能目标对各职位进行任务的划定和责权利关系划分的制度规范，其核心在于因事选人，明确责权范围，保证职能目标实现。
3、关系环境。
行政组织内部各成员之间的交往关系；群体之间的关系；权责关系。
行政组织各种关系一般由法定规范加以约束的组织中职权与职责的分配与使用关系。
第2章乡镇行政组织改革概述
2.1改革概述
在传统的政治体制构架中，各类矛盾和问题集聚在基层乡镇政府特别是基层干部那里，大体可以分为三个方面：
一无钱办事，表现为财政赤字在90年代未达到历史高度后，并未得到彻底有效化解，严重制约法律所赋予的一级基层政府正常职能的发挥；二是信仰危机，表现为干部群众关系已从纯粹的信任危机转化为信仰危机、执政党意识形态危机，法治意识单位、法律权威降低，“信访不信法”、群体性事件不断发生既是典型的征兆；三是队伍不稳，表现为基层干部职工政治待遇、社会美誉度、民众公信力已经降到低谷，严重缺乏积极性、主动性和创造力，社会精英大部分集中在经济领域，小部分在政治构架的上层，基层干部对于政治前途、未来发展缺乏足够信心，得过且过[1]。
世界各国，绝大多数国家，只有中央、省、县三级政府。
而我国却有中央、省、地（市）、县、乡（镇）五级政府。
乡镇一级，党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等各种组织一应俱全。
此外，还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经站、农技站、农机站、水管站、土管站、乡镇企业办公室、文化站、广播电视站等七站八所。
造成乡镇机构臃肿，人浮于事[2]。
在具体工作中，基层政府的主观能动性被抑制，其可选择建设与发展力被及大地扼制，纯粹凭着个人修养认真干事、努力干好事的寥寥无几。
而后又走动关系，促使考核结果的优异化。
这样一来，科学发展的核心正确政绩就无从体现。
主要原因是：
一.基层政府自身被赋予的职权被弱化。
二.非专业细化的基层政府在解决矛盾的同时也制造了矛盾。
三.自上而下的考核体系无法形成正确的政绩。
四.越权包庇形式惯性仍然在延续。
问题种种，原因多多，归结到一点，就是经济已驶入市场快车道，而政府在转轨期间定位不准、定性不明，管了又管不好，放了又怕赶不上，导致了“一放就乱、一管就死”的恶性循环。
近年来，特别是改革开放以来，我国经济、社会、政治、文化等发生了巨大变化，使得我们原有的乡镇行政组织的运行模式已渐渐不适应经济社会的发展，甚至成为生产力发展的阻碍。
哲学的基本原理为生产关系是一定要适应生产力的发展。
那就是通过革命或改革的手段来实现。
如果生产关系不主动去改革，势必被动地被革命掉。
而政府行政组织作为上层建筑，是维系现存生产关系的主导机构，如果我们跟不上生产力迅速发展的要求，一成不变或变之甚少，我们必将被经济所抛弃、被时代所抛弃。
为了我们来之不易的发展形势和取得的改革成果，我们只有不断地改革相悖的行政组织形式、特别是乡镇行政组织体系，我国才能跟上时代步伐，才能屹立于世界民族之林，才能长久立于不败之地，最终才能实现中华民族的伟大复兴。
2.2改革目的
一：
健全组织，营造氛围。
乡镇政府严格按照“机构改革是重点、财政改革是保障、强化服务是标准、提高收入是主线、促进发展是目标”的工作方针，对乡镇机构工作顺利有序地进行。
参与和推荐乡镇干部的积极性和主动性，为乡镇工作奠定坚实的思想基础和牢固的群众基础，营造良好的工作氛围。
二：
规范程序，合理运作。
对乡镇干部进行民主测评，按照每个工作人员的德、能、勤、绩四个方面的表现量化考核，对每个竞争上岗人员整体素质和综合能力进行测试和考核。
提高乡镇干部的整体工作能力及素质。
三：
转变职能，强化服务。
乡镇政府转变政府职能，进一步提高“三农”服务。
1.切实加强党的方针、政策的宣传，不折不扣地将社会主义新农村建设等惠农支农政策宣传给群众。
2.提供信息服务，加强信息引导，及时向群众提供所需信息，资源。
为群众农业生产和增收创收提供良好服务。
3.按照“一村一品”的要求指导乡镇经济发展的切入点，努力提高农民收入。
4.加强科技培训，增强科技服务能力，提高乡镇干部及群众文化素质和科技应用水平。
5.加快公益事业发展，重视文化建设，不断丰富乡镇干部及群众的文化生活。
6.加快产业结构调整，引进优良品种，加快农业发展。
四：
建立机制，巩固成果。
坚持用规范的制度来管理多想事务，使工作走上制度化、规范化轨道。
同时建立和完善精简高效的乡镇行政管理体系、运行机制和长效机制，实现用制度约束人、用机制管理人、用考核激励人[3]。
第3章乡镇行政组织改革原则
3.1当前的研究
当前关于乡镇机构改革的主要观点体现在两个方面：
第一，加强乡镇权力。
乡镇政府将长期存在下去，乡镇权力要加强，不能削弱。
乡镇改革的重心应切实转向转变政府职能上来，使之真正成为一级为农民提供公共服务的基层政府组织。
第二，实行乡镇自治。
实现乡镇自治，主要体现在以下两当面。
乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级，建立自治组织[4]。
3.1.1当前行政组织主要体系
从乡镇内部看，乡镇行政组织的主体是乡镇党委、乡镇人大主席团和乡镇政府。
从客观上看，乡镇行政组织由于责任重大而职权甚少，事情冗杂，乡镇党委、人大主席团、政府的职能也的确不好分，也难分开。
[5]乡镇党委实际上扮演着经济活动的组织者、管理者和经营者三重角色，让乡镇党委主要领导终日忙于应付繁杂的经济、行政事务，在驾驭宏观经济局势、协调社会综合发展时感到力不从心，难以集中精力，切实尽到应尽的政治领导职能。
当前的乡镇行政组织主要体现在：
（一）经济发展：
主要包括乡镇经济发展的管理、服务、项目争取。
（二）社会事务：
信访处理、社会治安、计生、文教卫生、优抚、救济、武装。
（三）行政村指导：
村财乡管、村干部管理、组织换届、行政村工作监督、检查。
（四）乡镇人民代表大会：
主要是组织农民行使民主权力。
（五）其他一些社会功能：
乡镇发展中的其他社会功能。
3.1.2 对行政组织改革的分析
从客观上看，乡镇一级由于责任重大而职权甚少，事情冗杂，乡镇党委、人大主席团、政府的职能也的确不好分，也难分开。
在乡镇与村的关系上，目前大量的该是由村级组织承担的落实国策、管理社会治安、负责民事调解等事务仍然主要得靠乡镇行政组织承担。
上级党委、政府也往往要求乡镇党委在处理这些方面的事务中负全责、负总责。
实行村民自治以后，乡镇对村委会工作任务的落实不能采用行政手段只能通过说服教育的办法，乡镇党委对村级组织和工作事务的领导也只能通过村党组织加以实现。
这样难免制约乡镇党委管理和调控职能的到位，在工作中使其不得不采取一些行政手段和方式，结果造成人们对乡镇党委领导合法性的认同率不断下降，严重地影响了乡镇党委的影响力和号召力。
3.2改革原则
在乡镇行政组织改革中，结合实际情况应遵循以下原则：
一是坚持精简、统一、效能的原则，压缩机构编制，降低行政成本，提高行政效能；
二是坚持权责一致的原则，合理划分事权，理顺县乡两级关系；
三是坚持开拓创新原则，遵循市场经济规律，引入竞争机制，创新管理体制。
3.2.1组织层面改革
科学合理的制度设计是规范行政组织行为的关键因素。
乡镇政府作为我国最基层的行政组织，其人事、财政、行政人员职能分工等制度均不健全。
这种制度上的缺失使乡镇的责、权、利不统一，具体表现为行政人员办事的随意性、行为的不规范性和整个组织的低效率，而这些不足也成为乡镇行政组织“潜规则”形成的土壤，从而直接影响着乡镇行政组织的办事效率。
[6]制度的缺失使乡镇行政组织的行为很容易偏离正确的方向，同时也不利于乡镇行政组织价值观的统一。
因此，乡镇行政组织职能转变的成败受相关制度的制约，只有科学、合理、健全乡镇行政组织制度，才能提高行政行为的规范性，为乡镇行政职能转变提供制度保证。
3.2.2现实层面改革
乡镇行组织改革问题，己日益受到各级政府的高度重视。
在不同的改革方式中，有一点是共同的，乡镇行政组织改革不能仅仅从行政体制本身来考虑如何深化，必须跳出行政体制的局限，从更高的层面认识乡镇职能转换等问题，力求彻底解决乡镇存在的诸多难题。
深化乡镇行政组织改革，归根到底，就是调整一切束缚农业生产力发展的生产关系及其上层建筑，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村政治、经济、文化、社会管理新体制，实现改革应有的成效，实现农村经济社会的可持续发展[7]。
第4章乡镇行政组织改革措施
4.1乡镇行政管理体制改革应以科学配置政府职能为核心
制定落实积极的干部及人才管理、激励机制。
乡镇由于处在基层的前沿，自然环境、社会环境及人文环境与县城及地区都有很大区别，从个人生存、发展到未来前景对各方面人才都没有较大的发展潜力。
因此，建立积极的人才管理、激励机制是留住人才的根本措施，也是社会公平的一个具体体现。
具体设想如下：
一是从政治前途上，提高乡镇主要领导的级别，开辟乡镇基层干部按比例提拔到县市途径，使那些安心基层、能力强、口碑好的干部乡镇工作8年以上的，提拔到县区骨干岗位，进一步发挥他们的作用，特别突出的进行重点培养；对安心基层、作用突出的专业技术人员，在生活条件、科研条件和继续培训方面给以关心，定期送他们外出学习培训，提高业务、文化素质，使他们产生强烈的归属感，安心本职工作。
二是在生活条件上，增加基层工作补贴，按照所在县区人均月收入的10%增加基层工作补贴，同时在生活待遇、住房方面给以充分考虑，提供一次性补贴。
三是提高乡镇基层干部和人才的荣誉感和成就感，树立正确的导向和人才氛围，使他们在所工作范围内得到充分的理解和尊重。
4.1.1明确乡镇政府职能是乡镇行政管理体制改革的前提
政府系统的建立是为了履行一定的政府职能。
即使乡镇财力能够满足乡镇政府运转的需要，而且乡镇机构不再超编，一个没有明确职能的政府也不能说是一个体制良好的政府。
因而设计乡镇行政管理体制的最基本因素，首先是科学设定乡镇政府的职能。
从这个角度看，乡镇行政管理体制之所以不断反复，重要原因之一就在于对乡镇政府职能的不断调整。
[8]税费改革前期，尽管也提出了转变乡镇政府职能的要求，但由于提出“农村税费改革后，县、乡政府因收入减少影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决”，并把这作为“推进农村税费改革，确保改革取得成功最重要的配套措施”。
因而乡镇机构改革在很大程度上服从和服务于缓解财政压力的需要，乡镇行政管理体制改革以裁人少事为主也就成为必然。
[9]进入到农村综合改革阶段后，中央提出考虑乡镇职能要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，乡镇机构改革要转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，重点强化为农村经济发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件等三个方面的职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。
应该说，经过多年的实践，乡镇政府的职能尽管还不是十分具体，但至少发展方向越来越明晰了[10]。
4.1.2配置乡镇政府职能必须着眼于县域范围
乡镇政府职能并不是由乡镇政府独力行使的。
按照法律规定，乡镇政府作为基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，除不具有“管理本行政区域内的环境和资源保护、城乡建设事业和民族事务、监察等行政工作”外，其对本行政区域内公共事务管理方面的职权，与县级以上地方政府基本相同。
但与此同时，法规又把具体行政事务的管理权基本上都赋予了县级以上政府及其工作部门，乡镇政府能够独立行使的职权很少。
各地实践中都是乡镇政府及其所属站所与上级政府部门派驻本乡镇的站所一起，在本乡镇共同行使政府职能;即使乡镇政府自身不具备管理某方面事务的机构和具体权限，也必须按照“属地管理”的原则，与上级政府部门一起把这些事务管理起来。
因此，尽管乡镇政府是最低层级的政府，并不意味着面对向乡镇居民的政府职能都由乡镇政府行使，它实际上是与县级政府部门一起，在县级政府领导下共同行使职能。
4.1.3实现政府职能的最佳配置是乡镇行政管理体制改革的核心
以尽可能小的消耗完成特定的任务，或者以一定的资源取得尽可能大的收益，是人类各项活动的基本原则。
从这个意义上看，研究乡镇行政管理体制改革，是在依据政治经济社会发展需要界定乡镇政府职能的基础上，研究乡镇政府职能的最佳履行方式，一定意义上是一个寻找完成既定目标的最佳手段的纯技术性问题。
因为履行既定的乡镇政府职能，总要消耗一定量的人力、物力和财力等社会资源;在实现乡镇政府职能的各种方式中，必定有一个行政成本最小的最佳方式（政府职能的实现还需要消耗行政成本之外的社会成本，理想状态应该是行政成本与社会成本之和最小。
这里所说的成本不只是经济上的）。
尽管乡镇政府职能会随政治经济社会情况的变化而变化，但在任何特定时期仍可以看成是既定的;地理、民族、历史等因素对乡镇政府的设置有较大影响，但其影响的主要是其职能的设定及其行使方式，如果把这些因素看作既定的外在约束条件，则以尽可能小的代价完成乡镇政府职能改革，仍是需要研究的核心问题。
第5章乡镇行政组织改革基本方向
尽管财政困难是乡镇行政组织改革的主要动因，但缩减财政支出并不是乡镇行政组织改革的主导方向。
乡镇政府应当精简机构和人员，但主要着力点却不在乡镇自身。
建设完整职能的乡镇政府，以及撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、推行民主选举等方案，缺乏行政技术上的可行性。
乡镇行政组织改革必须着眼于县域范围，以实现政府职能的最佳配置为核心。
为此，需要科学界定县、乡政府职能，合理划定乡镇政区范围，改革政府设置形式和级别制度，并探索新的村级治理模式[11]。
5.1乡镇政府在未来一个时期内还有存在的必要
历史上任何一个时期的民众总体数量、文化素质和广泛的流动性与今天都是没有可比性的。
只要城市化还无法接纳更多的农村人口，就必然需要政府在农村维持社会秩序，
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