农业行政处罚程序文书制作质量监管农药执法.docx
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农业行政处罚程序文书制作质量监管农药执法
农业行政处罚程序文书制作质量监管、农药、执法
农业行政处罚程序和文书制作
石家庄市农业行政综合执法支队何建永
1997年10月25日农业部发布的农业行政处罚程序规定在农业行政执法起步发展阶段发挥了重要作用，为适应农业行政执法的改革与发展，农业部组织力量进行了修订。
修订后的规定，于20XX年4月25日第63号部长令宣布，20XX年7月1日起实施。
这是我们农业系统进行农业执法必需遵守的基本法则。
下面根据农业行政处罚基本要求和处罚程序相关内容，结合我们农业执法实践和文书制作，做一简要介绍。
农业行政处罚主体
农业行政处罚主体是指依据法律、法规的规定或授权，在其法定职权范围内或法定授权范围内，以自己的名义实施行政处罚权，并对国家和社会承担义务和责任的农业主管部门或农业管理机构。
规定界定了农业行政主管部门的范围，即：
种植业、畜牧、草原、兽医、渔业、农垦、乡镇企业、饲料工业和农业机械等行政主管机关;明确了农业行政处罚机关。
实践中如何把握主体：
执法主体法定执法主体必须能够行使处罚权，并能独立对外承担于实施行政处罚权引起的法律后果。
规定第3条第2款：
本规定所称农业行政处罚机关，是指
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依法行使行政处罚权的县级以上人民政府的农业行政主管部门和法律、法规授权的农业管理机构。
注意第3条第1款和第2款关于农业行政主管部门和处罚机关区别!
第4条法律、法规授权的农业管理机构在法定授权范围内实施行政处罚，并对该行为的后果承担法律责任。
过去农业综合执法机构，其执法地位不明确，这次规定从立法上明确了农业综合执法机构在实施农业法律中的职责。
即规定的第4条第2款明确了农业行政综合执法机构的实施行政处罚权的主体地位，即：
农业行政主管部门依法设立的农业行政综合执法机构具体承担农业行政处罚工作。
需注意的是农业综合执法机构要以农业行政主管部门的名义实施行政处罚。
近几年，在省厅法规处的直接领导下，省厅已经成立了农业综合执法办公室，有10市、147个县区组建了农业行政综合执法机构，全省的农业行政综合执法体系可以说基本建成，农业综合执法工作正向规范化发展。
行政处罚管辖
行政处罚管辖是指行政处罚主体之间对行政违法行为查处的权限划分。
1、地域管辖是指根据行政机关管辖地域的不同对实施行政处罚所作的分工。
农业行政处罚违法行为发生地的农业行政处罚机关管辖。
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地域管辖实际上就是属地管理。
比如有一个在石家庄市注册的农药生产厂将其生产的假农药乐果销售给邯郸市一经销商张某，张某在销售过程中被当地农业行政处罚机关发现，当地农业行政处罚机关只能对张某的违法经营行为管辖，而不能对在石家庄市注册的农药生产厂的违法行为管辖。
但如果该农药生产厂在石家庄市进行生产，运输经过邢台市，直接销售到邯郸市，有些产品储存在衡水市，那么石家庄、邢台、邯郸和衡水四个地方的违法主体都是该农药生产厂。
因此，这四个地方的农业行政处罚机关都对该农药生产厂的违法行为都有权管辖。
追究违法生产行为——构成违法生产行为地
违法行为发生地 追究违法经营行为——构成违法经营行为地
对当事人的同一违法行为，两个以上农业行政处罚机关都有管辖权的，应当先立案的农业行政处罚机关管辖。
上述案例中,四个地方的农业行政处罚机关对该农药生产厂的涉嫌生产经营假农药乐果违法行为都有权管辖,这就涉及到了共同管辖问题。
规定第10条规定:
对当事人的同一违法行为，两个以上农业行政处罚机关都有管辖权的，应当先立案的农业行政处罚机关管辖。
2、职能管辖是指同一行政区域内的不同行政机关根据各自的管辖职能对实施行政处罚所作的分工。
如生产经营假劣种子，农业、工商部门都可以管辖，但经营未审定品种只有农业部门管辖，而工商部门就无权管辖等。
3、指定管辖是指上下级行政机关以决定的方式指定
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下一级机关对某一行政处罚行使管辖权。
上级农业行政处罚机关应当在10日内对报请的管辖请示作出书面决定。
4、级别管辖是指上下级行政机关之间实施行政处罚的权限分工。
规定第8条做了明确分工，县辖区内重大、复杂案件市级、省级直至农业部管辖。
重大、复杂是指违法行为性质、危害后果、社会影响严重，违法主体、违法事实、法律关系等难以理清的情况。
另外，有的法律法规也有具体规定，如植物新品种保护条例明确规定品种的侵权案件只有省以上农业部门管辖（第39条）。
农业转基因生物安全条例规定未取得农业转基因生物安全证书，擅自将农业转基因生物投入生产和应用的只有农业部管辖（第45条）等。
5、管辖权的转移管辖权的转移是指农业行政处罚机关将有权管辖的行政处罚案件交系统内另一行政处罚机关管辖。
规定第11条规定了两种情况：
一是，上级农业行政处罚机关在必要时可以管辖下级农业行政处罚机关管辖的行政处罚案件；二是，下级农业行政处罚机关认为行政处罚案件重大复杂或者本地不宜管辖，可以报请上一级农业行政处罚机关管辖。
6、移送管辖是指无行政处罚管辖权的机关将其受理案件交给有管辖权的处罚机关处理。
注意接受案件的审查与调查，审查是否属于法定职能范围、是否具备办案基本条件如证据、时效等。
7、涉嫌犯罪的移送行政处罚法第7条规定，行政机关不能以行政处罚代替刑罚。
移送案件的相关规定：
国务院20XX年7月9日第310
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号令行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定；省农业厅和公安厅20XX年6月22日转发的农业部、公安部15号）关于在农资打假中做好涉嫌犯罪案件移送工作的意见；河北省整规办、检察院、公安厅、检察厅20XX年8月21日印发关于印发行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实施办法的通知。
以此要求我们：
一是，明确移送涉嫌犯罪案件的标准和程序。
农业行政主管部门在农资打假中需要移送的涉嫌犯罪行为主要涉及以下几个罪名：
生产、销售伪劣产品罪；生产、销售伪劣种子、农药、兽药、化肥罪；伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪；非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪；生产、销售有毒有害食品罪；非法经营罪等。
我们农业行政主管部门应当依据刑法、种子法、农药管理条例等法律法规及司法解释，加强沟通，坚持刑事优先原则，及时移送。
二是，强化证据收集，做好证据的转换与衔接。
农业行政主管部门收集、调取的证据移送给公安机关后，能否作为刑事诉讼中的证据使用，是决定移送成效的关键。
各地农业行政主管部门应重视收集、调取证据过程的规范化和合法性，加强与司法部门合作，做好证据的转化和衔接工作。
农业行政主管部门在查处假劣农资案件中，要及时、全面、客观地收集涉案证据，以便进行准确定性。
对涉及农业生产责任事故的，要根据法律法规和农业部有关规定成立事故鉴定委员会，并出具事故原因和损害程度鉴定报告书；涉及假劣农资货值的，要依据有关规定进行现场全面清点并予以估算；涉
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及假劣农资销售金额的，要取得相关销售台帐或进销货发票等，必要时可请工商、税务、物价等部门协助提供有关证据。
三是，准确把握移送涉嫌犯罪案件的时机。
农业行政主管部门发现监管对象涉嫌犯罪的，在收集整理相关证据后，要及时移送公安机关处理。
发现监管对象有重大犯罪嫌疑，有可能逃逸或转移证据的，可提请公安机关提前介入、配合行动。
涉及跨区域的犯罪案件，依照属地管理原则，主要行为发生地农业行政主管部门移送给当地公安机关处理。
当地公安机关不予受理或不能受理的，应及时报请上级公安机关决定，确保依法严惩制售假劣农资犯罪行为。
四是，加强移送后的工作衔接。
公安机关应当自接到农业行政主管部门移送文件之日起3个工作日内，依法对所移送的案件进行审查，并书面通知农业行政主管部门是否受理，不予受理的要说明原因。
农业行政主管部门要积极配合公安机关，共商案情，并继续提供有力证据。
公安机关受理案件后要尽快开展侦查工作，并及时将有关情况通报农业行政主管部门。
8、规定中与管辖相关的新规定
关于案件协查的规定。
规定第15条规定县级以上地方农业行政处罚机关在办理跨行政区域案件时，需要其他农业行政处罚机关协查的，可以发送协查函。
有关农业行政处罚机关应当予以协助并及时书面告知协查结果。
关于告知有关机关的规定。
规定第16条规定农业行政处罚机关在办理案件时，对需要其他部门作出吊销有关许可证、批准文号、营业执照等行政处罚决定的。
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应当将查处结果告知作出许可决定的部门并提出处理建议。
农业行政处罚简易程序1、简易程序步骤
亮证→现场检查→认定违法事实并收集必要证据→告知处罚理和依据→听取陈述申辩→当场制作行政处罚决定书→告知复议权和诉权→当场交付当事人→或收缴罚款→2日内交回执法机关备案。
2、简易程序条件把握事实清楚、证据确凿。
处罚种类只有警告、罚款。
对公民处罚是50元以下，法人或其他组织则为1000元以下。
执法人员人数，1人即可。
公民公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。
公民一般以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所。
个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。
有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。
法人法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。
法人以它的主要办事机构所在地为住所。
企业法人、机关事业法人、社团法人。
其他组织民事诉讼法第49条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。
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最高人民法院印发关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见的通知第40条:
民事诉讼法第49条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：
依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；
依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；
经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；
法人依法设立并领取营业执照的分支机构；中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；
中国人民保险公司设在各地的分支机构；经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；
符合本条规定条件的其他组织。
其他组织应有三要素:
是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。
但其不能独立承担民事责任,只能以自己有限的财产承担民事责任,不足的部分应有其法人承担。
其他组织的认定
法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人。
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3、简易程序应注意问题
亮证并表明身份。
要有书面证据，当事人签字认可在询问笔录或现场检查笔录中记载。
履行告知义务。
在做出行政处罚决定之前告知处罚的事实、理和做出处罚决定之后救济渠道。
听取当事人的陈述申辩。
告知处罚的事实和理后，应听取当事人的陈述申辩，并在处罚决定书或者询问笔录中记载固定下来。
固定证据。
应完善现场检查情况记录和必要的询问笔录，固定违法重要证据和告知当事人权利以及听取陈述申辩情况，书面证据必须有执法人员和当事人签字。
当场填写并签发盖好行政机关公章的行政处罚决定书。
当场收缴罚款条件和方法。
注意当场收缴罚款的条件规定，规定第54条，当场收缴罚款的两种情况，一是依法给予二十元以下的罚款的；二是不当场收缴事后难以执行的。
规定第55条：
在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款，开具合法票据。
于执法人员当场收缴罚款的金额权限只有20元，按照上述规定，对超出20元罚款需当场收缴的，应当有当事人书面委托。
案例：
云南首例受罚司机告赢交警罚款返还司机20XX年5月28日下午，昆明市民周先生从昆明西山区法
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院执行法官手中拿回了被交警处罚的200元罚款和200元诉讼费。
钱虽不多，但意义非凡，因为周先生是云南司机中，因为不服交警违法处罚决定状告交警，并最终告赢交警的第一人！
具体情况是：
20XX年10月26日上午8点45分，周先生开车经过石安公路原大观收费站路段时，被一名执勤交警拦下，说周先生逆向行驶，违反了道路交通安全法。
周先生当即申辩自己属正常行驶，没有逆行。
周先生说我不申辩还好，他只罚我100元扣2分。
我向他申辩后，他开出的处罚决定书却是罚款200元扣3分。
并在处罚决定书的当事人签字一栏写上‘拒签’后，直接把处罚决定书交给我就不管了。
20XX年1月16日，交纳了罚款的周先生一纸诉状将交警七大队告上法庭，要求撤销处罚决定。
对于周先生的诉讼，交警七大队表示：
周先生无视各种交通标志的存在，驾车在西向东车道内东向西逆向行驶，民警看见其违法行为后，对其作出当场处罚。
交警认定事实清楚、处罚程序合法、适用法律依据正确、处罚内容适当。
然而庭审中，交警部门证明周先生违法的证据仅有一份公安交通管理简易程序处罚决定书，交警部门认为：
这属于瞬间违法，是不可预知、无法捕捉的，要求交警提供证据确实很难。
20XX年4月，法院一审判决驳回了周先生的诉讼请求，理是周先生未能提交其他证据，证实自己的行为未违反道路交通安全法的规定。
行政诉讼的举证责任在行政机关，行政机关说我违法要拿出证据，而不是要
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我拿出我没有违法的证据。
周先生不服，提出上诉。
昆明中院经审理认为：
交警对道路交通违法行为作出当场处罚负有法定举证责任，且对违法事实的认定须达到‘违法事实确凿’的证明程度。
此案中，交警仅提交了处罚决定书以证明周先生存在逆向行驶的违法事实，然而这并非是交警作出处罚决定时的事实依据。
换言之，交警并未提供其作出具体行政行为时的证据，现周先生否认存在逆向行驶，交警对此举证不能的情况下，交警所作行政处罚应依法认定为没有任何事实根据。
此外，交警在对周先生实施罚款处罚的同时，还对周先生实施了记3分的教育措施，根据相关规定也应当撤销。
据此，昆明中院作出终审判决：
撤销交警七大队作出的公安交通管理简易程序处罚决定书的具体行政行为。
行政处罚一般程序
相对简易程序，行政处罚的一般程序，是指除了适用简易程序外，处罚机关依照相关法律法规对情节比较复杂、处罚比较重的案件所适用的行政处罚程序。
1、一般程序的几个阶段
1、执法检查或接到投诉举报等；
立
2、初步调查；
3、填写行政处罚立案审批表；
案 4、行政机关负责人批准立案。
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1、亮证调查；
2、现场检查、勘验，收集相关证据，制作现场检查笔录；调查3、先行登记保存证据，填写证据登记保存清单或依法实施并填写查封通知书；
证 4、抽样取证，填写抽样取证凭证；
取 证 5、询问当事人或证人,制作询问笔
录；
6、对专门问题进行鉴定和检验，有关
机构出具鉴定结论或者检验报告；
7、审查固定证据，确定违法事实。
1、制作案件处理意见书，机关负责处人审查，重大案件机关负责人集体讨论；
罚 2、制作行政处罚事先告知书送达。
告知事实、理和依据；决定 3、听取当事人的陈述和申辩；
4、责令改正通知书；5、制作行政处罚决定书。
1、当事人履行处罚决定，依法强制执行
结
或经复议、诉讼后结案，制作行政处
罚结案报告，机关负责人签署意见。
案
2、整理案卷，立卷归档。
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2、一般程序按照不同阶段应当注意把握的几个问题第一，立案阶段
1、注意案件。
清楚准确记载，对举报人应记载举报的基本情况，最好有书面举报材料，是法人单位的，要出具盖有公章的公函。
2、执法检查必须2人以上。
3、注意把握立案条件，不具备立案条件不能立案：
①有违法主体；
②有证据证明违法主体实施了违法行为；③该行为属于依法应当追究责任的行为；
④属于本机关管辖。
第二，调查取证阶段
1、现场检查必须亮证，表明身份，同时必须固定在有关书证中。
2、制作现场勘验笔录，复杂情况必须制作现场检查记录，当事人必须到场并签字。
3、证据登记保存。
注意先行登记保存应有负责人批准，20个文书中没有，仅有证据登记保存清单，需自己制作；注意登记保存的方式及地点，文书制作规范第23条第2款规定，根据需要选择就地或异地保存。
注意异地保存应当当场封存3份样品，当事人签字；第3款规定，可以在证据登记保存的相关物品和场所加贴封条，封条应当标明日期，并加盖处罚机关印章。
规定第35条农业行政处罚机关对先行登记保存的证据，应当在七日内作出下列处理决定并告知当事人：
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（一）需要进行技术检验或者鉴定的，送交有关部门检验或者鉴定；
（二）对依法应予没收的物品，依照法定程序处理；（三）对依法应当有关部门处理的，移交有关部门；（四）为防止损害公共利益，需要销毁或无害化处理的，依法进行处理；
（五）不需要继续登记保存的，解除登记保存。
4、抽样取证的基本要求。
依法按规定抽取样品，一式3份，送样检验。
对证据进行抽样取证、登记保存或者采取查封、扣押等强制措施，应当有当事人在场；当事人拒绝签名盖章的，应当在笔录中注明；当事人不在场或拒绝到场的，执法人员可以邀请其他人员到场见证。
农业行政处罚机关抽样送检的，应当将检测结果及时告知当事人。
非从生产单位直接抽样的，农业行政处罚机关可以向产品标注生产单位发送产品确认通知书。
5、注意立案时间和调查取证以及案件处理之间关系。
6、注意相关证据的基本要求以及证明力。
第三，行政处罚决定阶段1、做好处罚决定作出之前的审查首先，把握行政处罚适用的四个条件：
①前提条件：
行政相对人违反行政法律法规法的行为客观存在；
②主体条件：
有处罚权的适格主体；
③对象条件：
行政相对人达到责任年龄、具备责任能力；
④时效条件：
违法行为实施后两年内。
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其次，案件审查的七个重点：
①事实是否清楚；
②证据是否充分。
用以定案的证据是否能够反映违法行为的性质、手段以及违法行为的轻重程度，如仅有当事人陈述一般不能直接定案。
证据不足应补充证据。
行政证据审查的内容包括客观性、合法性、关联性三方面，客观性是指证据应具有的客观存在性，如证据的形式和内容必须是客观存在的；合法性是指证据在程序上必须符合法律的要求，如证据的必须合法、证据的搜集程序必须合法；关联性是指证据必须与所要证明的案件事实或其他争议事实存在一定的联系，并对该事实具有证明作用，如证据与案件是否在客观上确实存在联系。
行政处罚法第30条和规定第18条都规定，农业行政处罚机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。
所以，具体行政行为所依据的主要证据不足时，行政行为应该是无效的。
所谓的主要证据是指能够证明行政机关赖以作出具体行政处罚决定的基本事实存在的证据，而且是证明该事实存在所必不可少的证据，它满足法律、法规预先设臵的事实要素；案件的次要或无关紧要的证据是否充分，则不足以影响具体行政行为的效力。
收集证据的过程必须符合法律规定，要求行政机关收集证据时必须依照法律法规等赋予的权限和程序来进行，超越权限、违反程序获取的证据无效。
判断调查取证是否违法，以行政机关在收集证据的过程中是否侵犯了行政相
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对人合法权益，是否利诱行政相对人去违法为标准。
在没有侵犯相对人合法权益的情况下，才可以采用。
最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第六十条规定：
行政机关在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者剥夺听证权利所采用的证据，人民法院不予采纳。
人民法院在证据审查时，适用一个重要的规则——案卷的证据排他规则。
案卷排他规则是指行政机关只能以案卷作为根据，而不能在案卷之外，以当事人未知和未质证的证据为根据。
如对假劣农药的认定，必须有农药检验报告、登记保存或者没收假劣农药的书证、物证、农药标签及该农药的农药登记公告，证明农药产品不符合农药管理条例规定。
同时还应当调查收集假劣农药生产和销售台帐和凭证，对当事人进行的询问以及相关单位或人员的调查询问，进一步证明假劣农药的事实以及生产销售情况，以此来证明当事人违法行为的性质和情节以及违法所得。
还应有当事人进行陈述申辩的书面材料，以及行政机关进行复核或者听证所有必须归档的书面材料，以及记载行政机关执法程序和适用法律实施行政处罚的证据。
证据中的所有书证应有当事人签名并按手印。
③适用法律法规正确；④程序合法；⑤是否超越和滥用职权；⑥认真审查当事人的陈述申辩；⑦文书使用是否符合规范。
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案例：
王某不服某市农业局对其种子经营行为行政处罚案：
20XX年2月10日上午，种子经销户王某从某种子公司购买棉种28件，当车行至某县时，被该县农业综合执法大队扣押。
2月15日，执法人员向王某送达了行政处罚事先告知书，认定王某经营未经审定的棉种违反了种子法第17条规定，依据种子法第64条规定拟给予王某责令停止经营、没收种子并处20XX0元罚款的行政处罚。
同时，告知了王某依法享有陈述、辩解及听证的权利。
在法定期限内，王某未向该县农业局申请听证。
这时县农业局就对扣押的棉种进行了销毁，而且未制作现场销毁笔录。
之后这个县农业执法大队对王某下达了责令停止经营，没收所调运的种子和罚款20XX0元的行政处罚，在向王某送达行政处罚决定书时还同时送达了证据登记保存清单。
王某收到处罚决定书后不服，于3月12日向县人民法院提起行政诉讼。
王某诉称，其经营的棉种是某棉花研究所选育的棉花品种，通过了国家农作物品种审定委员会审定，并准予在黄河流域棉区种植。
被告认为该棉种没有经过审定的认定是错误的，请求人民法院撤销其作出的行政处罚决定。
法院审理后认为，被告作出的具体行政行为，认定事实不清，证据不足，而在对王某作出处罚决定中适用种子法第17条和第64条不当，适用法律错误，法院判决撤销该县农业局作出的农业行政处罚决定。
案例评析根据行政诉讼法第54条规定，人民法院审理案件时，具体行政行为有下列情形之一的，判决
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撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
一是，主要证据不足的；二是，适用法律、法规错误的；三是，违反法定程序的；四是，超越职权的；五是，滥用职权的。
本案中的县农业执法大队在执法过程中严重违反法定程序，并且在作出行政处罚时认定事实不清、适用法律错误。
因此，人民法院依法撤销了其行政处罚决定。
一是，该县农业执法大队在执法过程中违法法定程序主要表现在：
①对王某经营的棉种采取强制措施予以扣押，没有法律依据。
根据行政处罚法第3条第2款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
；②对王某经营的棉种扣押后，应妥善保管不能动用，只有在该案作出处罚决定后，依法进行处理。
该县农业局在案件查处过程中，对扣押的棉种在没有法律依据和法律手续的情况下，预先执行，对棉种予以销毁，属于严重违法办案；③对王某作出的证据登记保存清单，未在处罚前送达，而是在向王某送达行政处罚决定书时一并送达，违反了行政处罚法第37条第2款的规定，行政机关在收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。
同时，规定第35条也规定，农业行政执法机关对先行登记保存的证据，应当在七日内作出处理决定。
二是，该县农业局认定王某经营的棉种是未经审定的品种属于认定事实错误。
执法人员在调查过程中，首先应当查清事实，确定当事人是否具有违法行为，这是进行
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