高良涧镇土地利用总体规划调整说明.docx

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高良涧镇土地利用总体规划调整说明

一、原规划实施情况、存在问题及调整的重要性………………1

二、调整规划的简要过程………………………………………2

三、调整土地利用总体规划的工作目标、原则和任务…………4

四、土地利用目标确定的原则、依据……………………………6

五、规划调整工作中几个具体问题的说明……………………6

六、土地供需综合平衡………………………………………8

七、城镇人口规模、人均建设用地指标、建设用地规划协调落实情况的说明…………………………………………………10

八、土地利用总体规划与城镇规划的协调和衔接情况……………10

九、建设占用耕地与补充耕地…………………………………10

十、土地用途分区的原则、依据和分区结果…………………10

十一、调整土地利用总体规划中的几项重点工作………………11

高良涧镇土地利用总体规划调整说明

一、原规划实施情况、存在问题及调整的重要性

高良涧镇1997—2010年土地利用总体规划是实现社会经济发展战略规划，促进镇经济、科技、社会的协调发展的基础和保证，根据“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策及“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的原则前提下编制的，在确立我镇的土地利用方向和结构、科学分配土地资源，优化土地利用结构，改善土地利用的经济效益和生态效益，促进镇域经济协调发展等方面起到了应有作用。

（一）原规划实施情况

1.用地指标纳入了国民经济和社会发展计划管理，实行领导目标管理责任制；

2.镇规划得到了稳步实施，耕地得到了有效保护；

3.国土资源管理所根据规划制订了年度土地利用计划，并逐步落实了总体规划的各项控制指标；

4.按照规划要求，在土地开发、利用、整治、保护方面做了大量的工作，取得了可喜的经济效益和社会效益；

5.开展了土地利用动态监测，着重抓了规划的实施、指导、督促检查工作，保证了土地利用规划的顺利实施。

（二）存在的问题

1.行政区划调整后，镇土地利用结构布局发生了较大变化，原规划与土地利用的现实产生了一定差距。

2.土地利用分区尚未突出土地用途管制，土地利用分区不够明确。

3.土地开发、利用、整治、保护未制订详细的规划，在定量、定位上不够准确。

4.未突出编制规划与实施规划并重的原则，尤其建设用地区和后备资源开发区定位、定量与经济发展用地实际需求出入较大，实施规划的科学性和可行性欠强。

5.耕地占一补一的政策在规划中未详细体现，对土地的利用与补充缺乏可行性论证。

（三）调整土地利用总体规划的重要性

土地利用总体规划是土地管理的龙头，应符合社会经济发展的总目标，随着社会经济发展速度的加快，原规划的现实性与可操作性已经滞后，为了对社会经济的发展提供土地保证，规划调整已提上议事日程。

此次调整的重要意义十分明确，主要表现在以下几方面：

1.调整土地利用总体规划是加快农业和农村现代化建设的迫切需要。

在农业和农村现代化建设过程中，必须进一步优化集镇、村庄和基本农田的布局，使其成为一个完整统一的有机整体，形成集镇和农村相协调、居民点和农田相衬托的新格局，而规划正是调整这一格局的重要依据。

因此，调整土地利用总体规划，增强规划的科学性、可行性，对于促进农业和农村现代化建设显得尤为重要。

2.调整土地利用总体规划是实现土地资源可持续利用的必然选择。

新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划在实施中的矛盾也不断显现，分散、平均的建设用地布局越来越不适应新形势下土地管理的要求。

因此，有必要进一步科学准确地测定建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块上，使有限的土地资源得到最优的配置。

3.调整土地利用总体规划是适应行政区划调整的客观要求。

行政区划调整后，中心镇、中心村的管辖范围、数量和布局都进行了全面调整，人口分布和资源需求也随之发生了较大的变化，有必要对原土地利用总体规划进行调整。

二、调整规划的简要过程

按照江苏省国土资源厅《关于积极开展乡镇土地利用总体规划调整完善工作进一步落实基本农田保护区面积的通知》（苏国土资发[2002]11号）文件精神及省、淮安市、洪泽县国土局的统一部署，我镇土地利用总体规划调整工作自2002年9月至2002年12月，历时4个月，依据原土地利用总体规划，结合实际，完成了高良涧镇土地利用总体规划调整工作。

（一）组织领导

为了做好土地利用总体规划的调整工作，镇政府成立了以分管镇长为领导的工作领导小组，设立了办公室，制订工作计划，选定了调整规划的技术路线、技术方法，并明确了工作内容。

（二）广泛宣传

调整规划过程中，镇政府采取多种形式面向社会各个阶层广泛宣传了规划调整的重要意义，使广大干部群众充分认识到规划的地位和作用。

在提倡“开门编规划”的同时，广泛征集社会各方面的意见，集思广益，公示规划成果，吸引公众参与规划的调整和监督执行工作。

（三）精心组织

在调整过程中，镇政府主要领导亲自过问，并充分发挥镇土地利用总体规划领导小组的组织和协调作用，成立专门工作班子，解决规划调整必需的人力、财力、物力。

同时多次对业务人员进行了技术培训，提高了他们的业务素质，尤其是把新《土地管理法》颁布以来国家、省出台的一系列政策、技术规程学深学透。

国土、建设、规划、计生、财政、交通、环保、农业、多管、乡镇企业等相关部门密切配合、通力合作，主动提供资料，做好了衔接。

规划调整各阶段取得的成果都提交政府领导人大代表及部分群众代表讨论修改，并形成认定意见，经同级人大审议通过后上报审批。

（四）科学编制

1.资料的收集：

规划调整小组收集了《洪泽县高良涧镇国民经济和社会发展“十五”计划及2010年远景目标纲要》、1997—2010年土地利用总体规划资料、集镇建设总体规划资料、一九九六年土地利用现状变更调查资料（包括数据、图件和报告）、人口资料、交通、水利、农业等专业规划资料，为土地规划与相关专业规划的有机衔接提供了依据。

2.分析研究、制定方案：

基础数据的可靠性直接影响这次规划调整的质量，为此规划调整小组在规划编制前用了大量的人力和时间，对全镇人口、经济发展状况、土地利用现状、后备资源、用地供需情况、区划调整的区域特点等方面进行了认真调查和分析，同时结合我镇经济发展的特点，预计2010年建设占用耕地将达891.34公顷，而原规划上级下达我镇新占耕地指标只有211.34公顷，远远满足不了经济发展的需要，为坚持“一要吃饭、二要建设”的原则，规划调整小组加大了对可供开发利用土地的复垦开发整理力度，制订了科学、合理的复垦开发整理规划，规划调整小组将在规划期间可以复垦成耕地的农村居民宅基地、零星建设用地等存量建设用地（如闲置企业、废弃地、窑业用地等），按照空间置换的原则，转化为规划建设用地置换指标78.00公顷。

将规划期间通过农用地整理增加的耕地按照60%比例折算成农用地整理折抵指标602.00公顷。

（五）加强考核

为使调整的规划及早付诸实施，镇政府和土地管理所将规划调整工作作为2001—2002年的一项重点工作，列入年度工作目标任务，制定切实可行的考核制度，加强考核监督的力度，以保证这次规划调整工作的按时、按质完成。

（六）完成了成果和组织报批

按照土地利用规划的成果要求，注重了资料的完善和整理，形成了下列规划成果：

1.《高良涧镇土地利用总体规划》规划文本；

2.《高良涧镇土地利用总体规划》规划说明；

3.《高良涧镇土地利用总体规划》规划表；

4.《高良涧镇土地利用总体规划》说明表；

5.高良涧镇土地利用现状图（1:

1万）；

6.高良涧镇土地利用总体规划图（1:

1万）。

在规划调整过程中，着重对指标落实、用途分区和规划措施等方面进行了反复研究、讨论，形成的方案并经镇党委、政府、人大及群众代表反复论证、修改，最后形成规划方案，通过了洪泽县规划办公室及有关专家对规划成果的核查验收，并按程序组织了报批。

三、调整土地利用总体规划的工作目标、原则和任务

（一）规划调整工作目标：

规划调整工作要针对农业和农村经济发展的新形势，以有利于全面推动农村经济结构战略性调整；有利于加速农业产业化进程和农村现代化建设步伐；有利于加快小城镇建设；有利于优化配置土地资源。

实现农业增效、农民增收为目标，规划小城镇和村庄建设预留区、镇开发区、基本农田保护区、农业产业结构调整区、土地复垦开发与整理区，做到了定量、定位、定性、定主、定序，全面提高了这次规划的质量，使规划更具科学性、合理性和可操作性。

（二）规划调整把握的几个原则：

1.严格指标控制的原则。

在这次规划调整中我们严格按照洪泽县原规划分解下达我镇规划期内建设占用耕地量、补充耕地量和净增耕地量等三项控制指标以及基本农田保护总量，做到一分不少，决不突破，只是根据镇区划调整的实际情况作适当调整，在空间布局上作了相应变动。

2.确保重点项目稳定实施的原则。

根据国家、省和市有关发展规划，分布我镇的重点项目宁淮高速公路在规划中得到了落实，并根据实际情况作了进一步深化，确保了重点项目的实施。

3.有利于农业结构调整的原则。

规划调整小组将土地质量好、产出率高的农用地优先划入基本农田保护区，以地区特色产品为依托，形成特色产品的规模生产基地和加工区。

在保护中调整，在调整中保护，鼓励在不改变农用地性质、不改变承包关系、不破坏现有农田水利设施和灌溉水系的前提下实行用养结合、农牧结合、农林结合，在农用地内部（包括耕地、园地、草地、农田水利设施、养殖水面）进行利用方式的调整。

4.科学安排建设用地的原则。

根据洪泽县分解下达我镇有限的建设用地量，规划调整小组科学预测了建设用地的时序，优先安排重点项目和近期实施项目；坚持“盘活存量、集约利用”的原则，充分利用存量土地；镇开发区根据我镇的实际作相应调整和完善，适应优化了企业用地布局；较大限度地挖掘补充耕地潜力，将土地整理新增耕地后折抵为建设占用耕地的补偿指标，用于小城镇基础设施、公益事业建设以及中心村建设，以弥补建设用地指标的不足。

5.保持规划连续性的原则。

原编制的镇土地利用总体规划已经通过镇政府的审查和上级政府的审批，并已作为土地用途管制的依据，因此新调整的规划原则上不作大的调整，继续保持原有的规划，数量不大变，位置不大乱。

（三）规划调整的任务：

1.结合本镇实际，制定完成1997—2010年的土地利用目标、任务和方针形成新的规划方案；

2.确定1997—2010年耕地总量的目标、布局和实施方案；

3.重新落实土地利用规划控制指标；明确本镇、村及其它非农建设用地的控制性要求，并准确定位、定量到土地利用总体规划图上；

4.确定各土地用途分区及其相应的管制要求；

5.确定土地开发复垦规划、土地整理规划和盘活存量土地的节地挖潜规划，做到定量、定位，落实到每个地块；

6.制定规划实施和管理的相关政策、措施。

四、土地利用目标确定的原则、依据

（一）原则

1.宏观调控原则；

2.用途管制原则；

3.指标控制原则。

（二）依据

1.上级下达的土地利用控制指标；

2.国民经济与社会发展五年计划和十年规划；

3.土地利用现状、利用潜力和各部门对土地的需求；

4.需要解决的土地利用方面的其它问题。

五、规划调整工作中的几个具体问题的说明

（一）基本数据来源

1.土地总面积和规划基期各类土地利用分类面积是1996年土地利用现状更新详查数据，从而保证了土地面积的准确性和连续性。

2.社会经济情况

各类经济数据均以1996年统计数据为基数，人口以1996年为基数，依据人口自然增长和人口机械增长，预测规划目标人口。

3.文本

成果文本以1997—2010年高良涧镇土地利用总体规划为依据。

4.图件

成果图件以更新详查后的土地利用现状图为底图编绘，图件比例1：

1万。

（二）部门用地的协调和平衡

1.各部门、各行业根据各自在规划期内所实现的具体目标和任务，测算出用地数量及其分布，做出初步的专业用地规划和设想。

2.镇土地利用总体规划领导小组根据规划期内的人口、《国民经济和社会发展“十五”计划及2010年远景目标纲要》，按照上级规划要求和下达的三项控制指标，经综合分析、协调、平衡分解用地指标，形成规划文本初稿。

3.将规划文本初稿提请县规划领导小组征询意见，然后集中各方面的修改建议，整理后形成审议稿，交县人民政府审议。

（三）规划方案的可行性

1.基础资料和数据可靠。

这次调整土地利用总体规划是1996年土地更新详查的数据、图件资料，准确可靠。

其它资料，如交通、水利、人口等资料均来自各有关部门，这些资料也是比较可靠的。

2.规划依据较为充分。

调整土地利用总体规划是一项复杂的系统工程，为充分认识我镇土地利用的自然规律、经济规律，在调整规划前进行土地整理、土地复垦开发；基本农田保护；规划实施管理政策、措施等研究。

通过专题研究，为调整规划提供了充分依据。

规划调整小组在这些专题的基础上，经过综合分析，形成规划方案的总体构思和基本框架，增强规划的可行性。

3.规划方案基本保证必需的经济建设用地，优先安排了重点建设项目的用地，以供给制约和引导需求，统筹安排各业用地。

4.县、镇两级规划的同步完成、同时实施，将各项用地指标落到实处。

5.有较实在的规划实施措施，并制订了土地用途管制规则。

6.有具体执行的专门机构，规划一经批准，即由县、镇规划国土管理部门，依据规划方案及年度用地计划，结合日常工作进行实施和管理，充分体现规划的龙头作用。

（四）规划方案的基本目标

土地利用总体规划的目的是衔接协调好相关规划之间的关系，以切实保护好耕地、提高土地利用率为重点，实行土地用途管制，科学合理地配置各业用地，为全镇经济结构的调整和国民经济持续快速发展提供土地保障。

为此，本规划将实现如下目标：

1.规划目标年保有耕地2442.38公顷，为全镇经济结构的调整和国民经济持续发展提供土地保障。

2.公路为主导的交通网络进一步健全，这将为全镇经济建设的发展打下坚实的基础。

3.积极盘活存量土地资产，充分挖掘存量土地，以弥补建设占用耕地指标的不足。

4.通过土地整理和复垦开发，到规划目标年增加耕地145.32公顷。

5.确保规划期末基本农田一分不少，贯彻执行“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。

6.在切实保护耕地的前提下，到目标年净减耕地746.02公顷。

（五）实施规划的条件

1.采用的基础资料准确、可靠。

2.充分体现耕地在农业生产中的基础地位、土地资料可持续利用和社会经济、生态综合效益的要求。

3.各项土地利用控制指标得到落实，并具科学性、合理性和可操作性。

4.各业用地协调较好，布局合理，土地利用结构调整依据充分，调控措施可行。

5.耕地占补平衡挂钩措施得到落实。

6.对农地和非农地实行严格用途管理要求，实行土地用途转用规划许可制度。

7.建立完善保障规划实施的各项管理制度。

8.强化了监督和检查机制。

六、土地供需综合平衡

土地供需综合平衡是指在土地供需预测分析的基础上，根据国民经济和社会发展规划、产业政策和土地利用目标，按照供给决定需求的原则，对各业用地的需求量进行综合平衡，确定规划期末各类用地规划用地指标。

综合平衡包括两个方面：

一是供给和需求的数量平衡；二是供给和需求的布局平衡。

（一）建设用地供给

土地供给是决定用地规模和布局的主要因素。

洪泽县下达我镇调整规划建设用地指标是891.34公顷，其中新增建设占用耕地指标211.34公顷，规划建设用地置换指标78.00公顷，规划农用地整理折抵指标602.00公顷。

（二）建设用地需求

土地需求包括：

国家建设、城镇建设、农民建房、交通、水利等。

需求预测做到了位置明确、合理，用地节约、实施可行。

1.城镇：

占用耕地261.34公顷。

2.中心村：

占用耕地30.00公顷。

3.交通：

规划期间不占用耕地。

4.水利：

规划期间不占用耕地。

5.独立工矿企业：

占用耕地600.00公顷。

（三）综合平衡

综合平衡是在审核和分析各类用地数量与布局的基础上，主要是对各类用地数量和布局进行平衡。

1.土地利用数量平衡。

土地利用数量的平衡均以核定各类用地供给量与需求量作为依据，在农业用地和建设用地之间优先安排农业用地，在农业内部优先安排耕地，在建设用地内部优先安排交通、水利等基础设施用地，其它建设用地按照产业政策安排。

各类用地的扩大以内涵挖潜为主，集约利用，提高土地产出率；林牧渔业确需扩大的，充分利用荒山、荒坡、荒水、荒滩地；除改善生态环境的必要用地外，其他均不得占用耕地；建设用地确需扩大的，应尽量占用劣地，实行特别从严控制占用耕地的原则。

2.土地利用布局平衡。

在用地数量平衡基础上，将数量落实到实地，进行布局平衡和结构调整。

在进行布局平衡时，以洪泽县下达的建设占用耕地指标作为依据，根据规划原则和土地供给量安排顺序进行平衡。

在已制定的村镇体系建设规划范围内，按照近期规划，总用地指标不突破的前提，划定优先供地的范围和数量。

在完成县下达的补充耕地指标和净增耕地指标的基础上，对镇及村镇建设用地采取“以原村庄用地复垦成耕地后净增面积的60%置换新占土地”的方法，作为建设用地周转用地。

规划编制和实施中，国家和省、市以上交通、水利等重点工程项目，带指标同时落实。

七、城镇人口规模、人均建设用地指标、建设用地规划协调落实情况的说明

（一）城镇人口规模、人均建设用地标准

城镇人口在规划基期为56549人，预计规划期间自然增长率为0.6%，正常机械增长920人，外来常住人口3320人，到2010年达65540人，人均建设用地94.69平方米；中心村、基层村人口在规划基期为24267人，预计规划期间自然增长率为0.6%，正常机械增长1300人，到2010年达27605人，人均建设用地258.69平方米。

（二）建设用地规划协调落实情况

城镇建设用地规划期间增加350.08公顷，城镇建设用地规划远期到2010年达620.62公顷。

八、土地利用总体规划与城镇规划的协调和衔接情况

根据规划原则，目前城镇用地规划是从不同的侧面对土地利用进行合理安排，是土地利用总体规划的一个重要组成部分，在调整总体规划中充分重视这些规划成果的重要作用，并与土地利用总体规划做好衔接，协调相互之间的关系。

首先依据已批准的集镇详细总体规划，在土地利用总体规划方案和规划图上得到体现；其次要在指标控制下，依据“人均占用指标不能超，每户只能有一处合乎标准的宅基地”的原则划定用地区域。

九、建设占用耕地与补充耕地

规划期间建设占用耕地891.34公顷，补充耕地145.32公顷。

十、土地用途分区的原则、依据和分区结果

确定土地用途分区是调整镇级土地利用总体规划的主要内容之一。

土地用途分区是按照土地基本用途予以确定的。

土地用途区应以土地适宜性为基础，根据规划原则、土地用途调整次序和社会经济发展需要确定。

（一）土地用途分区的原则

1.规划连续的原则；

2.规划衔接的原则；

3.供给制约和引导需求原则；

4.统筹兼顾的原则；

5.部门和公众参与原则；

6.注重实施原则。

同时，

（1）用途区必须体现土地利用方向、土地主导用途和土地保护、限制、管理措施的相对一致性；

（2）用途分区不受行政区划的限制；（3）用途分区必须与土地利用调整指标相协调。

（二）土地用途分区的依据

1.土地适宜性；

2.规划的原则；

3.土地用途调整次序；

4.社会经济发展现状与趋势。

（三）土地用途分区的结果

本镇共有三种土地用途区，即农地区、建设用地区、其它用地区。

1.农地区面积3461.76公顷，其中基本农田保护区2350.66公顷，一般农地区905.79公顷，其它205.31公顷；

2.建设用地区面积2733.72公顷，其中城镇建设区620.62公顷；村镇建设区714.11公顷，其它1398.99公顷；

3.其它用地区面积2395.59公顷。

土地用途分区类型表

单位：

公顷

项目

单位

合计

农地区

建设用地区

其它

用地区

小计

基本农田保护区

一般

农地区

其它

小计

城镇

建设区

村镇

建设区

其它

高良涧镇

8591.07

3461.76

2350.66

905.79

205.31

2733.72

620.62

714.11

1398.99

2395.59

十一、调整土地利用总体规划中的几项重点工作

（一）进一步衔接好与中心镇、中心村建设规划之间的关系。

《土地管理法》规定：

城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接。

因此工作中兼顾了中心镇、中心村建设规划的调整，为使两个规划衔接一致，尽量做到了两个规划的同步编制，做到了既不突破土地利用总体规划，又要保障了中心镇、村庄建设用地和农业产业化用地的需求，使两个规划都具有可操作性。

（二）认真做好基本农田保护区的定量、定位工作。

按照原来下达的基本农田保护的总量要求，依据新《土地管理法》和国务院《基本农田保护条例》等有关规定，进一步深化基本农田保护区的定量、定位工作。

规划中确定了具体的保护地块，做到了尽可能集中连片，按照有关规定必须划入基本农田的耕地都应划入。

对确定的基本农田保护区在实地划界定桩、图上标定编号、四至等，并以镇为单位进行了登记造册，建立保护台帐，明确责任单位和责任人。

同时结合土地整理规划，着重规划好基本农田保护区内的土地整理，使保护区内的耕地数量不减少，质量得到提高。

（三）明确目标，落实任务，实事求是，确保规划成果质量。

在调整规划的过程中，规划调整小组严把质量关，认真做好各项基础业务工作。

其中重点编制好土地利用现状图、规划图等图件，一律准确反映1996年土地利用现状的最新土地利用现状图为底图，在编绘好规划草图的基础上，采用计算机辅助制作的办法成图。

严格执行原国家土地管理局[1997]国土（规）字第140号《土地利用总体规划编制规程（试行）》，做到统一要求、统一图例、统一比例、统一软件。

这次规划调整虽然只是在实施过程中的微调，但涉及的面较广，内容较多，因此，规划调整小组在县局的统一领导下，进行精心组织，积极稳妥、有序地推进了这项工作的顺利完成。