行政组织理论00319第六章.docx
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行政组织理论00319第六章
简述行政组织的结构及其功能？
一、行政组织的结构：
行政组织结构是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各要素的排列组合方式。
人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。
职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。
职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架，皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。
1、第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。
人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。
2、第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合形成一个工作部门。
3、第三个层次是由各个行政部门之间的有机排列组合构成一级政府组织。
4、第四个层次是由各级政府之间的有机排列组合形成一个国家的政府系统。
二、行政组织结构的功能：
1、合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。
组织是一群人为实现既定的目标而有机地结合的整体。
合理的组织结构能使组织中的每一个工作职位、工作单位、部门以及一级政府乃至整个国家行政组织系统的设置，恰到好处地满足行政组织目标的需要。
2、合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。
（1）合理的组织结构，为每个工作人员确定明确的任务、责任和权力，使组织人员既有归属感，又有明确的奋斗方向。
（2）合理的组织结构能因事择人，因材施用，使事得其人，人用其当，人尽其才，既能充分满足工作的需要，又能满足工作人员事业心的要求。
这就有利于组织人员安心工作，稳定情绪。
（3）合理的组织结构，使工作人员之间分工协作关系良好，为建立良好的人际关系提供了组织保障，使其能够心情舒畅地工作。
3、合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系。
（1）组织结构是组织的框架，是构成行政信息沟通的主要渠道。
（2）合理的组织结构能够发挥行政组织沟通的功能。
①它能使行政信息的上行沟通、下行沟通、平行沟通乃至斜向沟通均能保持畅通无阻；
②它有助于消除意见分歧，乃至冲突与摩擦；
③它易于使人员、单位、部门之间达成思想一致，从而实现行动上的合作；
④它能加强人们的团体意识、责任心、荣誉感，提高人员的士气和服务精神；
⑤它能使上级经常了解下级的情况，便于作出实事求是的决策。
4、合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。
（1）行政效率的高低，在很大程度上取决于行政组织结构的设计是否合理。
一个结构紊乱、分工不明、职责重叠的组织，不仅使一个部门、单位的行政效率低下，而且也使整个行政组织效率低下。
（2）因为任何一个单位要想提高行政效率，不仅要使本单位内部分工协作的结构良好，而且也要别的单位与之相配合，行动协调一致，这就需要整个行政组织系统都有良好的组织结构。
5、合埋的组织结构有助于推动行政方式的创新。
（1）组织结构是职位、权力、责任和行政经费的结合体，不同的组织结构意味着职位数量的不同、权力运行方式和层次的不同、责任配置的不同，以及不同数额的行政经费。
（2）合理的组织结构有助于根据行政组织的整体目标合理设置职位，合理安排行政权力的运行方式和责任，从而降低行政成本，往往能够更好地把组织成员、上下级行政组织的积极性、创造性调动起来，通过权责一致和自主权的发挥为行政方式的创新提供条件。
简述合理的行政组织结构的标准？
一、任务与组织平衡。
任务与组织平衡的外在表现是，组织能够及时有效地实现目标，组织成员能够在额定工作量内完成其职责。
二、各个组织、人员之间按比例配置。
1、按照各个单位之间、各个人员之间的工作衔接关系及其工作量的比例关系来设置单位和人员，使整个行政工作的流程能够畅通地、按比例地协调发展，各个行政组织工作刚好是互相衔接的，没有因漏设或工作量轻重不均而使工作流程中断或梗塞的现象发生。
2、组织、人员之间的配置比例并非是静态的，而是随着组织外部环境和技术、人员素质以及资金等组织要素的变化而呈动态变化。
随着行政方式的创新，行政组织出现了“流程再造”的趋势，主要做法是实现职务扩大化和职务丰富化，通过改变流程提高工作效率、推动组织创新。
三、分工明确，合作良好。
1、行政组织结构的实质是以职能为内容进行分工：
个人之间、单位之间、部门之间、各级之间的职能分工。
2、分工要明确、清楚，尽量做到专业化，以便于精通业务。
3、在设计行政组织结构时，在对各个单位、个人之间进行分工时，不仅要做到分工明确，而且要考虑到这种分工是否有利于合作。
4、要使各个单位、个人之间有通畅的沟通渠道和良好的协调关系，并为这种沟通协调提供组织结构上的保证。
四、适应环境，具有弹性。
1、现代行政组织是一个适应环境的开放系统，组织系统能否适应环境并且具有弹性，是衡量组织结构是否合理的又一标准。
2、任何行政组织结构都是稳定性与可变性的统一。
3、为了保持合理性，组织结构必须随着环境的变化适时地加以调整，使结构具有适应性、伸缩性和应变性，以适应变化了的新环境的需要。
简述影响行政组织结构的基本因素？
一、战略与结构。
1、组织结构是行政组织实现其目标的手段，由于组织目标取决于组织的战略，因此，组织的结构往往围绕组织战略来设计。
2、简单易行的组织战略往往导致组织结构比较松散、简单和程度较低的正规化，复杂多变的组织战略往往导致组织结构的复杂化和较高程度的正规化，创新性的组织战略往往导致较少的组织层级和较高的组织结构弹性。
二、规模与结构。
1、在其他条件不变的情况下，组织规模的扩大往往导致组织结构正规化程度的提高、组织横向幅度更为宽广和纵向层级的增加。
规模的扩大往往给组织领导带来更多的内部管理和外部任务压力，因此，组织往往借助于增加组织幅度或层级应付这些任务和要求。
2、规模较小的组织由于较小的内部管理和外部组织任务压力，往往追求扁平化的组织结构。
三、技术、任务与结构。
行政组织的存在是为了解决行政问题，将行政投入转化为行政产出，因此，行政组织所使用的技术和所要解决的问题对行政组织结构有着重要的影响。
简述行政组织的宏观纵向分工？
一、行政组织的宏观纵向分工的含义：
政府为了有效地发挥行政组织的功能，首先要将国家所辖地域分成许多块，由不同的行政组织进行管理（在联邦制国家，是先有联邦成员单位，再有联邦政府）。
这就是行政组织的纵向分工，即以层级制为基础的垂直分工。
二、行政组织的宏观纵向分工的特点：
1、行政组织的层级越高，管辖地域的范围愈广，其数量愈少。
2、行政组织的层级愈低，管辖地域的范围愈窄，但组织的数量越多。
3、宏观的垂直分工是以管辖地域的大小为分工的内容。
不同层级行政组织之间管辖的职能，既有相同的一面，又有不同的一面。
从总体结构上看，它呈现出一个金字塔型的结构。
三、行政组织宏观纵向分工的影响因素：
1、政体
2、国家发展战略
3、外部性
行政组织的微观纵向分工及我国行政组织纵观分工的层级？
一、行政组织微观纵向分工的含义：
行政组织的微观纵向分工是指各级政府或各个部门内部层级的分工。
二、行政组织微观纵向分工的原因：
各级政府或各个部门承担本辖区范围内或本部门的行政任务，为完成任务，达到目标，就必须将任务层层分解，直至落实到每一个职位。
三、行政组织微观纵向分工的特点：
1、优点：
（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；
（2）行动迅速，能及时地根据本地情况作出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；
（3）能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；
（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的行政管理人才。
2、缺点：
（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；
（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；
（3）容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制；
（4）容易导致信息传递失真，难以直接有效地实现组织目标，降低行政组织的反应速度，无法体现结果导向。
四、我国行政组织微观纵向分工的层级：
中央政府内部依职能分工，设有部、司（局）、处三个层级。
省级政府内设有厅、处、科三个层级。
简述行政组织的横向分工的含义、必要性和种类？
一、行政组织横向分工的含义：
行政组织的横向分工就是行政组织的部门间分工。
横向分工有宏观分工与微观分工之分。
宏观的横向分工是指一级政府内的部门分工，微观的横向分工是指一个部门内部的各个机构和职位的划分，它形成组织的机构系列和职位系列。
二、行政组织横向分工的必要性：
1、适应各项社会事务管理的需要。
2、适应行政管理专业化、技术化的需要。
3、适应行政管理综合协调、宏观管理的需要。
4、适应行政管理程序的需要。
三、行政组织横向分工的种类：
1、按业务性质分工，是指根据行政管理的业务性质的异同来组成行政组织单位。
2、按管理程序分工，是指按行政管理工作过程的程序不同来分别设置行政组织部门。
3、按管理对象分工，是指按行政组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。
4、按地区分工，从不同层级看，是纵向分工；从同一层级看，各地方行政组织之间的关系属平行的地区横向分工，这是宏观的地区分部化。
微观地区分部化是指中央政府各个部门在各个地方设置派出机关。
简述按行政业务性质与行政管理程序分工的含义及其优缺点？
一、按行政业务性质分工的含义及其优缺点：
1、按行政业务性质分工的含义：
按业务性质分工，是指根据行政管理的业务性质的异同来组成行政组织单位。
根据行政业务性质的异同划分行政部门是行政组织平行分部化的基本方式。
行政组织中绝大多数部门，皆是按业务性质不同而设置的。
2、按行政业务性质进行分部化的方式，有其优缺点。
其优点是：
（1）符合行政分工专业化的原则。
每个部门只负责某一项业务工作，有利于行政人员熟悉本专业工作，提高行政效率。
（2）有利于统一行政业务的方针、政策和法规。
同一性质的业务由同一单位管理，使行政组织易于统一同一性质的行政业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。
（3）体现事权一致的原则，便于协调。
同一性质的行政业务由同一单位管理，做到事权归一，行政工作更易于协调，使本部门能对现有设备、器材、人力作更经济有效的统一调配。
3、按行政业务性质进行分部化，也有缺点：
（1）如业务事权过于集中，容易形成条条分割。
同一性质的业务工作归同一部门管理，如忽视部门之间的沟通，就不利于不同业务性质工作之间的合作、协调，不利于行政组织总体目标的实现。
（2）如分工过细，易造成部门林立。
如对业务性质的分工划分过细，设置部门过多，必然造成部门林立，不利于经济节约的原则，更不利于部门之间的合作、协调。
（3）如业务性质不清，易产生组织冲突。
有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，因此，难以完全科学地根据业务性质的异同设置行政组织。
这就使部门之间的职责难以划清，而职责不清则是产生行政组织冲突的最好土壤。
二、按行政管理程序分工的含义及其优缺点：
1、按管理程序分工的含义：
行政管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分行政咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，每个部门在管理程序过程中各自发挥其功能作用，使行政管理的功能齐全、管理过程井然有序。
把行政组织划分为咨询、决策、信息反馈和监督等部门，这是按行政管理程序分工。
2、按行政管理程序进行分部化，其优点是：
（1）按程序分工，注重本项工作的技术方法，有利于提高行政人员的专业技术知识。
（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力。
（3）使行政管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高行政管理的整体效能。
3、按行政管理程序进行分部化，其缺点是：
（1）在该行政组织中的工作人员，长而久之，易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向。
（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法。
（3）容易导致负责各个程序的行政组织忽视相互间的协调，从而出现推诿、扯皮现象，妨碍行政效率的提高。
简述行政组织按管理对象分工与按地区分工的优缺点？
一、行政组织按管理对象分工的优缺点：
1、按管理对象分部化的优点是：
（1）根据政府管理服务对象分工，可使行政工作专业化，使政府在这一方面工作中能够做到政令统一，能统筹考虑，从各个角度来满足其管理对象的需要，有利于提高行政效率。
（2）使政民关系简化。
群众对政府这些部门的工作职责一目了然，易于沟通政民关系。
2、按管理对象分部化的缺点是：
（1）随着政府管理的对象日益增多，势必导致行政组织部门林立，不利于精简节约。
（2）以管理对象为基础设置部门，容易忽视甚至割裂了管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。
（3）容易造成行业的本位主义。
管理对象多以原行业性质为基础设置部门，考虑问题易从本行业利益出发，有碍于整体的利益，不利于国民经济按比例协调发展。
（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系。
（5）不利于市场经济的发展。
按产品设置部门，使政府易于对企业进行微观管理，不利于政企分开，不利于企业自主经营。
二、行政组织按地区分工的优缺点：
1、按地区进行分部化的方式，其优点：
（1）便于各地方政府困地制宜决定政策，以适应各地不同的需要，避免事事请示汇报，旷日费时，影响工作。
（2）便于一个地区各项工作的协调、互相配合，为发展地方经济、文化而努力。
（3）能分担上级政府的工作，使上级政府能更好地集中精力抓大政方针，有利于国家的统一和民族的团结。
2、按地区进行分部化，其缺点：
（1）形成区划的客观因素比较原则和抽象，不易具体掌握，因此在划分行政区域时，不可能准确地照顾到各个居民点的具体要求，容易造成各地区之间经济、文化与心理的矛盾。
（2）各地区行政组织易产生地方主义观念，妨碍国家民族的整体团结和事业的整体发展。
简述判断行政区划是否科学合理的三个因素及行政组织横向分工的优缺点？
1、行政区划是否科学合理，主要取决于以下三个方面的因素：
1、要有利于各地区人民和各民族的安定团结。
一个国家常常不只是一个民族，每个民族都有各自的传统习惯，并且居住比较集中。
行政区划应该尽可能以他们的聚居点为基础来划分。
在这个基础上建立的地方政府，有利于充分发挥民族的自主性、积极性、创造性，有利于各民族之间的平等和团结。
2、要有利于国家政权的统一和巩固。
要特别注意高级地方政府所辖的区域不能过大。
否则，易导致高级地方政府的权力过大，削弱中央政府对全国的宏观控制能力，不利于国家政权的统一和巩固。
3、要有利于调动地方政府的积极性，充分发挥地方政府的作用。
（1）各级地方政府所管辖的区域要与各级地方政府的职责权相一致，使其有充分的空间条件行使职能，并能使各地有条件相对独立地发展地方经济、文化、教育事业。
（2）区域太小，人力、物力、财力乃至自然资源必然少，无力做大事，这又势必将地方上大的建设事业都落到中央政府头上，不利于中央用主要精力控制宏观。
同时，也使地方政府的积极性不能得到充分的发挥。
二、行政组织横向结构基本上属行政组织的职能制（按地区分工除外），其在行政运行过程中，总体而言有如下的优缺点：
1、行政组织横向分工的优点是：
（1）职能不同，分工管理，使行政组织成员能在专的基础上精通业务。
（2）从上到下形成条条，因此在对同一业务工作进行统一的管理中，易于形成统一的方针政策，有利于社会各项事务有秩序地健康发展。
（3）各个部门分工负责，使各个层级的行政首长能集中精力考虑全局的大问题。
2、行政组织横向分工的缺点是：
（1）易形成各个部门条条分割，各个不同的业务部门之间难于相互沟通与协调。
（2）自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，抑制了地方行政组织的积极性。
简述管理层次和管理幅度的关系？
（1）管理幅度，体现着一个单位或一个行政首长能有效地管理的下层单位或人数。
管理幅度愈窄，行政首长或领导单位对其管理的效率愈高；管理幅度愈宽，行政首长或领导单位对其管理的效率愈低。
古典学派认为最高管理者理想的直接领导人数是3-4人，而中低层管理者适宜的管理幅度是8-12人。
（2）管理层次体现着决策者与执行者之间的距离。
距离愈近，上下级之间信息沟通愈及时，无误率愈高，愈能使决策正确，执行准确、迅速，监督和控制及时、有力；反之，则相反。
（3）管理幅度以算术级数增加时，管理者和管理对象间可能存在的相互交往的人际关系数将以几何级数增加。
在一定的管理幅度下可能存在的联系总数，可用如下公式来表示：
其中，C表示可能存在的联系总数，n表示管理幅度。
（4）在一定的管理工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少。
反之，管理幅度越小，则管理层次就越多，这就是行政组织中客观存在的管理层次与管理幅度的规律。
（5）在设置行政组织结构时，根据管理幅度与管理层次相互关系的规律，当管理幅度能够加大时，就可以减少管理层次，精简行政组织机构，使领导层接近基层，有利于及时处理问题，提高行政效率。
但当管理幅度太大，上级机关及领导者超负荷运行时，就会影响管理工作的有效性，这时则必须适当增加管理层次，缩小管理幅度，才能使行政管理正常运行。
影响管理幅度与管理层次合理确定的因素有哪些？
一、管理幅度与管理层次有关。
行政组织的纵向一般可以分为高层、中层和基层三个层次。
由于每一层次在行政管理中的地位、职能、管理方式的不同，所管理的幅度也应不同。
1、高层行政组织处于核心地位，起领导作用，其职能是从事决策、计划、协调、监督等政务工作，用宏观管理的方式，以简驭繁，可有较大的幅度。
2、中层行政组织处于中介地位，起上传下达的作用，其职能是从事组织、指挥、协调、监督等政务和事务工作，既有决策，又有执行，用中观管理方式来协调管理繁杂的任务，其管理幅度应小于高层行政组织。
3、基层行政组织起执衍性作用，其职能是从事大量的、具体的事务性处理工作，是用微观的、技术的管理方式来处理大量繁杂的、具体的行政任务。
因此，其管理幅度应小于中层。
二、下属工作性质及难易程度制约着管理幅度与管理层次。
1、如果所管理的工作有较大的稳定性、常规性、重复性，则领导者的管理幅度可适当加大，层次可减少。
2、如果所管理的工作较复杂、难度大且不稳定，领导者的管理幅度可适当地减少，管理层次则要适当增加。
三、领导者的领导水平与能力直接制约着管理幅度。
管理幅度的大小与领导者的水平和能力成正比例。
1、如果领导者知识渊博、水平高、能力强，领导者的管理幅度可适当加大。
2、反之，领导者的管理幅度应适当减少。
与之相适应，管理层次则相应减少或增加。
四、被管理者的素质高低也制约着管理幅度。
1、如果被领导者的素质高、工作能力强，能独立胜任工作，无需领导经常督促便能圆满完成任务，领导者管理幅度可适当加大。
2、反之，领导者的管理幅度则应适当小些。
与之相应，也影响管理层次的多少。
五、集权、分权与授权程度影响着管理幅度与管理层次。
1、集权型组织的权力主要集中在上级机关，使上级机关的工作量增大，故其管理幅度不能太宽，其层次必然要加多；分权型组织，权力较松散，上级机关集中管大事，具体事务较少，因此管理幅度可较宽，管理层次则可减少。
2、组织内部是否充分授权，如能充分授权给下级，领导者比较超脱，管理幅度可以加大；反之，不授权或授权不多，均需加大领导的协调、指导、监督等工作量，管理幅度应适当减少。
与之相应，则影响管理层次。
六、下级单位所在地的集中程度及交通和信息传递状况影响着管理幅度。
1、下级机关或人员的工作所在地较集中、交通较方便、信息传递较迅速，领导者可适当加大管理幅度。
2、反之，则可适当减少。
七、技术设备与工作条件也制约着管理幅度与管理层次。
1、行政组织中配备的技术设备越先进、工作条件越好，领导者的管理幅度可以适当加大。
2、反之则应减少。
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