行政组织理论00319第七章.docx
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行政组织理论00319第七章
简述集权制的含义、优缺点及实行集权制较为典型的国家？
1、集权制，是指行政决策权主要集中于中央级行政组织，中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥、监督之权力，地方行政组织接受中央行政组织命令的一种行政组织体制。
此种体制的基本特征是中央政府高度集权，严格控制全国各地行政事务，地方政府没有或极少有自主权。
二、集权制的优缺点：
1、集权制的优点：
（1）政令统一，统筹全局，防止政出多门。
（2）层级节制，指挥灵便，令行禁止，有利于提高效率。
（3）集中全国的人力、财力、物力用于重点建设，避免人财物分散、盲目建设及资源浪费。
2、集权制的缺点：
（1）事事听从中央政府安排，必然压抑地方政府的积极性，不利于地方政府因地制宜地处理本地事务。
（2）中央严密控制地方，易导致中央机关专制和个人独裁。
（3）层次繁多，事事层层汇报，易费时误事，不能及时、果断地处理行政事务。
（4）下级对上级惟命是从，过分依赖，不利于下级人员工作责任心及工作能力的培养。
（5）无法有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求，妨碍了地方政府行政方式的创新。
三、法国是实行集权制较为典型的国家。
1、1982年以前，法国中央政府对地方政府的控制非常严格，首先表现为地方议会的权力受中央严格控制，省级地方政府的重要事务皆由中央政府决定，无须地方议会讨论；禁止省级议会讨论“政治问题”，中央政府有权废除省议会的法案等。
2、省长皆由总理和内政部长提名、总理任命，是中央政府的代表；市长也一身二任，既是地方行政长官，又是中央代表，他们都负有监督地方政府之职责。
3、中央政府通过财政手段对地方政府进行严格控制。
法国中央政府财政收入占全国财政收入的80%左右，地方财政开支一半来自中央的财政援助。
而中央提供财政援助是有条件的，中央以此为手段严格控制地方政府的行为，使其纳入中央政策的目标体系之中。
简述分权制的含义、特征、优缺点及其典型国家？
一、分权制的含义：
分权制，是指地方行政组织对其管辖地区内的地方行政事务有自主决定权，中央行政组织一般不加干涉的一种行政组织体制。
二、分权制的特征：
该体制的基本特征是地方政府受中央政府的控制较小，在行政业务上具有较大独立性，其地方事务可完全根据地方需要实施管理。
三、分权制的优缺点：
1、分权制的优点：
（1）地方政府能够因地制宜、灵活机动地处理本地事务。
（2）分权分工，可防止上级专断与个人独裁。
（3）分级治事，符合民主原则，可发挥下级人员的主动性，激发其责任心，培养其独立工作能力。
（4）可以有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求。
（5）有利于发挥地方国家权力机关对地方政府的监督作用，培育公民的参与精神，完善对地方政府的监督机制。
2、分权制的缺点：
（1）地方分权过度，易形成地方本位主义，甚至导致国家分裂。
（2）分权过度，必导敢全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。
（3）地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法律难以有效贯彻
四、美国实行的联邦制国家结构形式，属于典型的分权制，其州政府的自主权很大。
1、美国联邦政府与州政府之间，各有自己的职权范围，宪法与法律明文规定了分别授予联邦与各州的权力。
州政府在自己的职权范围内可独立行使职权，不受联邦政府的任何干预。
2、州长是各州的最高行政长官，由本州选民直接或间接选举产生，对选民负责。
州政府以下的地方政府虽然是根据州的法律建立的，但由于它们的主要官员均由地方议会或选民选举产生，因此它们直接对地方议会或选民负责，而非直接对上级政府负责。
3、一些具有法人资格的地方政府则具有更大的自主权，它们除了行政上的独立性之外，还有财务上的独立性：
可以自己决定预算，自己决定征税、收费或举债，而无须联邦政府或上级政府的审查。
4、美国的州，在不违背联邦宪法的前提下，还有独立的立法权。
因此美国的州政府，从严格意义上说，不是一般意义上的地方政府。
简述均权制的含义、特征及其优缺点？
一、均权制，是指中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡，既不偏于集权，也不偏于分权的一种行政组织体制。
二、其基本特征是折中于中央集权与地方分权二者之间，主要根据事权的性质进行合理的划分，凡适宜中央管辖的事务划归中央政府管，凡适宜地方管辖的事务划归地方政府管，并维持中央与地方之间的协调、配合关系。
三、均权制的优缺点：
1、均权制的优点：
可发挥集权制和分权制之长，而避二者之短，既可保证中央的政令统一与指挥灵便，又可因地制宜，充分发挥地方或下级的积极性、主动性。
2、均权制的缺点：
若均权不当，则会扬集权制和分权制之短，而避二者之长，既不利于中央的统一指挥，也不利于地方积极性的发挥。
简述在当今市场经济条件下，如何正确运用集权制、分权制、均权制？
一、制约中央政府与地方政府权力分配关系的两个主要因素：
1、社会的需要，其中主要是经济体制的需要。
这是决定任何一个国家中央与地方分权模式的根本因素。
2、一个国家的国家结构形式。
二、在当今市场经济条件下，如何正确运用集权制、分权制、均权制：
1、市场经济对政府职能总的要求。
（1）在当今市场经济条件下，市场竞争机制起着配置资源、提高劳动生产率、促进效益分配的功能。
正因为市场竞争机制有着这样重要的功能，所以它对经济生活起着基础性的调节作用。
（2）但是市场竞争机制也有它的不足与失误，这主要表现在经济增长忽高忽低，失业、通货膨胀等经常出现的不稳定性，收入分配的不公平性，对垄断、公共产品和外部性的非效率性。
这些不足与失误要由政府去补充，去纠正。
（3）由此决定了政府具有调控宏观经济发展方向、比例、速度的职能，维持市场秩序、纪律的职能，各种保障职能——社会公共产品和服务的保障、公民基本生活的保障、环境保护等。
这三大职能如何在中央政府与地方政府之间进行分配，这是当今市场经济条件下，中央与地方权力分配关系的基本内容。
2、市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。
（1）由于市场经济是高度社会化的经济，它的社会性、开放性要求在全国，乃至全世界形成统一的市场。
它天生反对诸侯经济，反对地方分割、地方垄断与地方封锁，它要求全国的生产要素，在全国乃至在全世界范围内进行最优的配置。
（2）市场经济的这个要求，只有中央政府才能够承担，只有它才能站在全国利益的立场上，促成市场经济在全国的最优发展。
同时，也只有中央政府才有权力、有条件对全国的经济进行宏观的统一调控。
所有这些都是任何一个地方政府所不能做到的，地方政府天然只是地方利益的代表者，它也只有权力、有条件对纯属地方的事务进行调配。
（3）因此，市场经济要求，凡是对国民经济进行宏观调控的事务，都应划归中央政府及其在全国各地的分支机构，地方政府不得染指。
3、市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能。
地方政府主要负责与本地公民生活直接有关的公共事务。
（1）首先体现在要为本地公民提供社会公共产品和公共服务，它包括地区性的邮电、通信、道路、桥梁、水利等基础设施，水、电、气的供应，以及部分高等教育，全部中、初级教育，地方文化、艺术、图书馆和地方治安工作之类的公用事业。
（2）其次，地方政府应在全国法律规范下，负责本地区的社会保障工作。
（3）再次，凡属地区性的环境保护工作，由地方政府负责；凡属全国性或跨地区性的环境保护工作，由中央政府负责或与受益地区共同负责。
另外，城市政府应以城市规划、建设、管理为中心任务。
4、中央适度集权与地方适度分权相结合即均权制的优越性。
（1）综上所述，市场经济要求凡属宏观的经济及社会事务的调节与控制（包括全国市场秩序的维护）都属中央政府及其在各地的分支机构管理，地方政府不得染指；
（2）凡属纯地方事务，在中央的统一法制规范下，由地方政府自主决策，独立经办，中央政府一般不加干涉。
只有少数事项，由中央与地方共同负责。
（3）这种按事权的性质进行分工的体制，除了能适应市场经济的要求外，还有两个很大的优点：
第一，它们之间是按职能分工的，不是按管理程序分工的；第二，按职能分工基本上不会造成中央集权过多或地方分权过多的问题。
它们之间的权力界线基本上是清楚的，因而也能保持稳定，不会造成一放就乱、一收就死的现象。
分别简述首长制、委员会制、混合制的含义、特征及其优缺点？
一、首长制：
1、首长制，又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。
2、其基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，一人决定一切行政事务，其他领导成员均为行政首长的助手或幕僚，协助行政首长行使职权，只有建议权，而无决定权。
3、优点：
（1）事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，有利于行政效率的提高。
（2）责任明确，权、责统一，可避免职责不清、互相推诿、无人负责等弊端的产生。
（3）易于保密。
4、缺点：
（1）首长个人独揽全权，易形成个人专制。
（2）首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊。
（3）首长一人智力、精力有限，易陷于管见，对问题的考虑难以周详，难免出现“智者千虑，必有一失”之弊。
二、委员会制：
1、委员会制，又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种行政组织体制。
2、其基本特征是行政组织的决策是由两个以上的地位平等的委员所负责，行政组织的最高决策权属于全体委员，一切行政措施均由委员会按照“少数服从多数”的原则集体讨论决定。
瑞士是实行委员会制的典型国家。
3、优点：
（1）能集思广益，容纳各方意见，集中众人智慧，考虑问题较全面。
（2）集体承担责任，有利于协调一致地推行计划。
（3）互相监督，不易营私舞弊。
4、缺点：
（1）责任分散，且不明确，对决策后果易出现争功诿过的现象。
（2）成员之间地位平等，权责相同，难于彼此协调；人多嘴杂，也难以保守国家秘密。
三、混合制：
1、混合制，又称委员会和首长并立制，是指行政组织的事权一部分由委员会集体讨论决定，另一部分由行政首长个人决定的一种行政组织体制。
2、其基本特征是行政组织中既设有合议制的委员会，又设有专门的行政首长，重大问题的决策权由委员会集体讨论行使，具体问题的决策权由行政首长个人行使。
3、优点：
可同时兼有首长制和委员会制之优点，而避免二者之弊端。
（1）既利于权责集中统一，又便于集思广益；
（2）既可避免个人独裁，又可避免无人负责。
4、缺点：
若运用不当，则会同时兼有首长制与委员会制之弊。
（1）一方面是个人专断，以权谋私；
（2）另一方面则权责不清，争功诿过。
简述如何正确运用首长制、委员会制、混合制？
1、首长制、委员会制各有利弊，并无绝对优劣，应视情况而灵活运用，不可偏于一隅。
至于如何运用，古今中外的思想家进行了反复探讨，并提出了各自独特的见解。
1、我国明代张居正曾指出：
“天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。
”执行中最重要的是办事迅速，交给一人办比交给多人办更好；决策要深思熟虑，交给多人办比交给一人办好。
2、美国行政学家怀特也主张：
执行与指挥的事务应采用首长制；制定政策法令宜采用委员会制，因为集体的智慧高于个人的智慧。
3、综上所述，古今中外的思想家在探讨首长制与委员会制的运用时，基本上表明了较类似的看法，即首长制运用于行政、执行、技术、军事等性质的事务；委员会制则运用于顾问、讨论、立法、决策、调节等性质的工作。
二、到目前为止，新公共管理运动尚没有从根本上撼动建立在传统的科层制基础上的行政组织体制，甚至一些享有盛誉的跨国公司实际上奉行的也是科层制组织体制。
1、当然，新公共管理运动不可避免地给行政组织体制带来观念上的冲击。
新公共管理崇尚效率、分权、市场和竞争等理念，它的核心是借助市场机制提高行政效率。
2、新公共管理运动给行政组织体制带来的理念是重视控制、责任，灵活性和中央指导。
它并没有完全突破传统的科层制，即使在新公共管理运动开展得如火如荼的英美诸国，其行政组织体制也并没有颠覆传统的科层制，尤其是中央政府体制。
3、当然，其基层行政组织体制的
灵活性和弹性较过去有所增强。
新公共管理运动主张在确保分权、责任、效率和公共服务质量的基础上实施强有力的指挥，重视提高行政组织的执行力。
4、因此，新公共管理倾向于在行政组织中实施首长制，主张减少组织的层级，扩宽管理幅度，以提高行政效率，明确行政责任，推动组织分权。
同时，首长制的实施需要有完善的行政监督与之相配套。
简述完整制与分离制的含义、特征及优缺点？
一、完整制：
1、完整制，是指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行政组织首脑机关领导的一种行政组织体制。
2、其基本特征是指挥、控制权集中于本层级的行政组织，本层级地方政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行一元化领导。
3、优点：
（1）在同一级政府内权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿。
（2）在同一级政府的统一领导下，各部门相互合作、协调配合，可减少单位间的摩擦与冲突，并避免单位间的工作重复。
4、缺点：
（1）权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权。
（2）易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的贯彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控制。
二、分离制：
1、分离制，是指同一层级地方政府的各个行政部门，分属两个以上行政组织领导的行政组织体制。
2、其基本特征是地方政府中的各行政部门，既受向级政府首脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。
因此，分离制是实行二元领导的组织体制。
3、优点：
（1）领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专断。
（2）实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地加以实施。
4、缺点：
（1）权力分散，易导致多头指挥、政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥不灵。
（2）政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为己所用。
简述名誉市长制及市经理制的含义、特征及其优缺点？
一、名誉市长制：
1、名誉市长制，又称委员会制，是指城市政府仅设立一个名誉市长，行政及立法实权皆由民选的市议会或民选的委员会所执掌的行政组织体制。
2、其基本特征是否定“权力分立”，实现“立法与行政的统一”。
（1）市的一切立法与行政权均由民选的市议会或民选的委员会统一行使。
市议会或委员会的组成成员中，除一人被指定为“市长”外，其他委员均负责主管市政府各行政部门的具体工作。
（2）市长仅为名誉性或礼仪性的，并不掌握行政实权，与其他委员一样，他只领导一个部门的工作。
3、优点：
名誉市长制具有责权集中，机构精简，可有效避免行政与立法机构之间的对立与冲突等优点。
4、缺点：
（1）没有一个统一负责的行政首长，各行政部门之间的工作难以协调；
（2）行政、立法职能由同一委员会行使，使行政失去了立法的控制与监督；
（3）议会或委员会的组成人员均由选举产生，难以保证其能力和专长适宜于其所从事的行政工作。
二、市经理制
1、市经理制，又称委员会一经理制，是指城市的立法权由民选的市委员会或市议会所掌握，再由市委员会或议会聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。
2、该体制产生于美国。
其基本特征与做法是：
（1）作为立法机关的市议会或市委员会由选民选举产生，专门负责制定各种政策和法律，并控制财权。
（2）市委员会根据市政管理的需要，聘请一位受过专门训练的市政专家为市经理，以专门负责领导与管理市政府的各项行政工作。
（3）市议会对市经理有聘任、监督和随时撤换的权力，市经理要执行市委员会的政策和法规，并对之负责。
市经理的待遇及任期不定，完全取决于任职期间的工作业绩。
3、优点：
（1）有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率；
（2）行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平；
（3）市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与选民的意志得以较好的结合。
4、缺点：
它可能产生急于求成的短期行为弊端。
简述行政组织的划分标准及各种类型？
我们可以根据不同的分类标准将行政组织划分为不同的类型，以便于更为深刻地把握行政组织的管理规律。
主要的划分标准有：
1、以行政职权大小分类。
1、统率机关。
统率机关即行政首脑机关，是指具有决策、组织、指挥、协调、控制与监督等权力的机关。
2、被统率机关。
被统率机关是指在行政首长的统一领导下，具体执行统率机关所制定的决策及命令的机关。
被统率机关具有执行性与辅助性的特点。
除统率机关外的一切行政机关皆属被统率机关。
二、以行政业务性质分类。
在被统率机关内部，又可以按照业务性质将行政机关分为业务机关与辅助机关，在业务机关内部又可分为综合管理机关与专门管理机关。
1、业务机关。
业务机关，指活动内容就是实现整个行政组织的目标、任务的机关，它直接履行政府的政治、经济、文化、教育、卫生、科技、社会服务职能，是与社会民众发生直接关系的组织。
2、辅助机关。
辅助机关是指活动内容直接为行政首长和业务机关服务、间接为实现整个行政组织目标服务的机关。
3、综合性管理机关。
综合性管理机关是指管理业务具有综合性，管理对象跨部门、跨行业的机关。
综合性管理机关总的职责是对其职权范围内的各种综合性业务进行管理，既有宏观指导、协调、控制和监督，又有比较具体的业务管理。
4、专门性管理机关。
专门性管理机关是指管理业务具有专门性、管理对象比较单一的机关，如教育部、农业部、交通部、林业局等。
三、以行政活动程序分类。
1、决策机关。
决策机关是指在行政活动中作出决定、制定规划、发布命令的机关。
2、执行机关。
执行机关是指对决策机关作出的指示、命令、决议等加以贯彻和实施的机关。
3、咨询机关。
咨询机关是指为决策机关提供意见和建议的机关，通常由专家、学者、政府组织的代表、民众代表组成，以保证决策的科学性、民主性。
4、信息机关。
信息机关是指专门负责收集、加工、储存与传递有关人、财、物等各方面信息的机关，如统计局等。
5、监察机关。
监察机关分为两种：
一是负责对整个行政机关、行政工作人员以及由国家行政机关任命的其他人员（主要指国有企业、事业单位的领导千部）进行监督、检查的机关；二是负责对社会组织、企事业单位和公民遵守国家法律、执行首脑机关发布的决议与命令的情况进行监督、检查的机关。
前者如监察部，后者如工商行政管理局、技术监督局等。
四、以其他标准分类。
1、以行政层级分类。
以行政层级为标准分类，行政组织可分为中央行政机关与地方行政机关。
（1）中央行政机关。
中央行政机关是指活动范围涉及全国的行政机关，如我国的国务院、朝鲜的政务院、美国的总统等。
（2）地方行政机关。
地方行政机关是指活动范围仅涉及一定行政地域范围的行政机关，如我国地方各级人民政府、日本的各级地方自治体等。
2、以行政组织设置的时间分类。
行政组织可分为常设机关与临时机关。
常设机关即永久性行政机关，是管理经常性行政事务的机关。
3、以行政组织的特殊性分类。
以行政组织的特殊性为标准分类，行政组织中绝大多数均为普遍性的机关，但也有一些特殊性质的机关，如派出机关、分支机关与合署办公机关。
（1）派出机关，是指上级人民政府根据工作需要，在其所辖区域内设立的代表机关。
如我国的地区行政公署是省政府的派出机关，街道办事处是市辖区政府或不设区的市政府的派出机关。
派出机关并非一级地方政权，也无一级独立财政。
（2）分支机关，是指中央机关设在各地的分支机构。
如中国人民银行分设于各地的分行与支行，财政部和审计署分布于全国的驻×X省特派员办事处，铁道部分设于全国的铁路局皆是分支机关。
（3）合署办公机关，是指两个或两个以上机关，因工作性质较接近、联系较紧密所组成的联合机构。
简述在当今市场经济条件下，如何正确运用完整制、分离制？
一、完整制与分离制各有利弊，主要应根据国家结构形式——单一制或联邦制的不同而不同。
1、凡联邦制国家，在联邦成员单位（有的叫共和国，有的叫州或自治省）这一级政府内，实行完整制，该级政府各部门只受本级政府领导，不受联邦政府领导；但在成员单位以下的地方政府，仍实行分离制，既受同级政府领导，又受成员单位政府同一部门的领导。
2、在单一制国家，凡实行中央集权制的国家，各级地方政府的各部门均实行分离制，既受同级政府领导，又受上级政府的同一类部的领导。
凡实行分权制的国家，高级地方政府的各个部门，一般只受同级政府领导，基本上不受中央政府同一类部门的领导。
3、一般而言，在当今市场经济条件下，高级地方政府主要适宜采用完整制。
二、我国是单一制国家，又是实行中央集权制的国家，故各级政府中各个行政部门均实行双重领导体制——分离制，既受同级政府领导，又受上级同类部门领导。
1、这种领导体制，是和我国当时的计划经济体制相适应的，对我国当时的社会主义建设事业起过很重要的推动作用，自我国开始由计划经济体制转向社会主义市场经济体制的改革以后，在中央政府与地方政府之间逐渐实行了按事务的宏观、微观性质进行分工，凡属纯地方性的微观事务，就只属地方政府领导，无须向中央政府一一请示，因此对这些部门可实行完整制领导。
2、而那些纯属宏观调控性的事务，则应由中央政府管理，地方政府不得染指，不存在对这些事务的双重领导问题。
只有需中央与地方共同管理的事务部门，才实行分离制，既归本级政府首脑机关领导，又归中央政府同类部门领导。
3、至于地方政府之间的部门领导体制问题，按此理类推，视不同情况分别采取分离制或完整制。
唯此才能适应市场经济的需要，从而也才有利于提高行政效率。
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