海林改发6号海原县集体林权制度改革实施方案已定稿.docx

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海林改发6号海原县集体林权制度改革实施方案已定稿

海林改发〔2012〕6号

关于印发《海原县全面推进集体林权制度

改革工作实施方案》的请示

县人民政府：

《海原县全面推进集体林权制度改革工作实施方案》初稿已形成，如无不妥，请以两办文件印发。

附：

《海原县全面推进集体林权制度改革工作实施方案》。

海原县集体林权制度改革

领导小组办公室

二0一二年一月十五日

主题词：

全面推进集体林权制度改革方案请示

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抄报：

县委副书记巫磊，政府副县长杨树春。

抄送：

集体林权制度改革工作领导小组各成员单位，林业局各局长，存档。

海原县全面推进集体林权制度改革

工作实施方案

为认真贯彻落实《自治区党委人民政府关于全面推进集体林权制度改革的意见》（宁党发[2011]59号）文件，（以下简称《意见》），及自治区林改领导小组《关于加快进度全面推进集体林权制度改革工作的通知》（宁林改办发[2011]4号）文件精神，结合集体林权制度改革试点工作的成功经验，积极稳妥地全面推进全县集体林权制度改革工作，确保改革质量和成效，促进林业产业持续健康发展，特制定本方案。

一、集体林权制度改革的目的和意义

集体林权制度改革是家庭承包经营制度从耕地到林地的拓展和延伸，是我国农村的又一次伟大改革。

集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。

通过集体林权制度改革试点工作实践证明，集体林权制度改革使生态得到了改善，农民得到了实惠，受到了农民群众的衷心拥护。

全面推进集体林权制度改革，是促进农民就业增收的重要途径，也是加快推进生态建设和保护的重大举措，是顺应时代要求，顺乎农民意愿的惠民工程。

集体林虽历经分林到户、山林入社、山林集体所有统一经营、林业“三定”（稳定山林权；划定责任山、自留山；确定林业生产责任制），但山林产权依然不明晰，责权利不统一，林业产出率低下，林区发展滞后，林农“守着金山受穷”，严重影响了林木所有者和经营者发展集体林业的积极性，制约了林业的快速发展和生态环境的改善。

为此，全面推进我县集体林权制度改革，是加快我县林业发展和进一步解放林业生产力的迫切要求。

同时，集体林权制度改革政策性强，涉及面广，事关广大林农的切身利益，事关我县生态建设和社会主义新农村建设大局。

一定要加强领导、周密部署、精心组织、规范操作，确保集体林权制度改革顺利完成。

二、指导思想及目标任务

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设生态文明先行区的要求，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，创新完善集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、勘界发证、放活经营、规范流转、优化配置，妥善处理好改革、发展与稳定的关系，促进传统林业向现代林业转变，为建设和谐富裕新海原作出新贡献。

（二）目标任务

根据《意见》规定，对尚未承包到户的集体林地，采取以家庭承包经营为主、集体股份合作经营和其他经营方式为辅的方式承包到户；对已承包到户的集体山林、草原防护林等，本着尊重历史、依法办事的原则，进一步稳定和完善承包关系。

2012年3月底完成明晰产权、承包到户的主体改革工作，2012年10月完成林权证发放工作。

在此基础上，建立健全县级林权管理服务中心（乡镇挂设林权管理服务站）、森林资源资产评估中心，制定出台相关政策、制度及办法，全面开展林权抵押贷款、森林资源资产评估、集体林权流转等工作。

大力扶持林下种植、林下养殖等后续产业发展，扶持创建农民林业专业合作社。

逐步完善政策、健全服务、规范管理，形成集体林业的良性发展机制，实现“生态受保护，农民得实惠”的改革目标。

三、改革范围及时间安排

（一）改革单位：

在全县各乡（镇）全面开展集体林权制度改革工作。

（二）改革范围：

农村集体经济组织统一经营管理的有林地、灌木林地、未成林造林地，以及县人民政府规划的宜林荒山荒地。

县人民政府规划为林地的农田林网，纳入改革范围。

属集体所有的公路与铁路通道绿化林、环城绿化林、主干河道两岸护堤林，泄洪区及特殊用途重点规划区，不纳入此次改革范围，其经营管理方式由当地政府结合实际自行确定。

对权属有争议的林地，要在争议解决后再落实经营主体。

自然保护区、森林公园、风景名胜区、国有林（农）场经营管理的集体林地，原则上维持现行的经营管理方式，权属不变。

（三）时间安排：

2012年3月底完成明晰产权、承包到户的主体改革工作，2012年10月完成林权证发放工作，在此基础上，同步推进配套改革。

四、主要工作内容

（一）明晰产权

在对集体林权现状进行全面调查摸底的基础上，按照国家林业局《林地和林木权属登记管理办法》和《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》等相关规定，及时完成林地权属登记和确权发证工作。

在坚持集体林地所有权及林地用途不变的前提下，进一步明晰集体林地使用权和林木所有权，通过签订林地承包（流转）合同、进行林权登记、核（换）发林权证书，落实和完善以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林权经营管理体制，确立农民作为林地经营权人的主体地位。

1、对尚未承包到户的集体林，主要采取家庭经营，由集体经济组织成员平等享有林地承包权，按人均确权到户，以户为单位承包经营。

2、对目前经营效果比较好，且集体经济组织大多数成员比较满意的集体经营形式，经集体经济组织村民代表大会２／３以上成员或２／３以上农户代表同意，采取“分股不分山，分利不分权”的方式，继续由集体统一经营，林地、林木折股均等持有，实行股份合作经营，收益在提取林业发展和集体公益事业资金后按股分配。

3、对不宜采取家庭承包经营和集体股份合作经营的集体林地，经集体经济组织村民代表大会２／３以上成员或

２／３以上农户代表同意，可以评估作价，采取招标、拍卖、公开协商等方式进行承包。

4、对已划定的自留山和宜林荒山、退耕还林地，按照“增人不加林，减人不少地”的原则，在承包期内由农户无偿使用，不得强行收回。

5、对已分包到户的林地，要继续稳定承包关系。

上一轮承包到期后，原承包农户愿意继续承包的，应由农民群众在民主、公开、公平、公正的基础上，协商确定下一轮承包关系，原承包农户在同等条件下享有优先承包权。

农户不愿意继续承包的，在充分尊重民意的基础上，由集体经济组织另行发包。

6、对已采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的集体林地，按照维护、协商、纠正三个层次区分不同情况分别对待。

对承包程序和期限合法、双方权利和义务合理、合同形式和内容规范的，要予以维持；对程序基本合法、但承包双方权利和义务显失公平、承包合同不完善、群众意见较大的，在政府主导下协商解决；对暗箱操作、以权谋私、徇私舞弊、损害集体和群众利益的，应依法予以纠正。

7、对利用贷款营造的集体林，在落实经营主体时，要按照“债随林权走”的原则，明确债务偿还主体。

8、对已落实承包责任制和明确经营主体的宜林荒山荒地，应当限期绿化。

对因抛荒被集体经济组织收回造林的，可按照“谁造谁有”的政策落实林权和受益分配比例，承包者享有林地使用权、经营者享有林木所有权。

9、此前按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定承包的林地期限，按照《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）规定，林地承包期确定为70年。

10、新一轮承包和此次确权发证，都应签订书面承包合同，明确所有权、使用权、收益权和处置权。

承包合同一般包括以下条款：

发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；承包林地的名称、四至、面积、质量等级；承包期限和起止日期；承包土地的用途；发包方和承包方的权利和义务；违约责任。

（二）勘界发证

1、集体林地承包关系明确后，依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。

2、对在林改过程中形成的会议记录、村组承包方案及表决公示情况、图表、影像等原始资料，县、乡、村、组都要及时整理，建立健全档案，县、乡林权档案由林业部门实行专人专库管理。

3、在县、乡建立专门的林权管理服务机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、林权流转、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。

1个试点乡镇（三河镇）要按照相关文件的要求，及时组织开展“回头看”，确保改革的质量。

（三）放活经营权

1、按照集体林地所有权与使用权分离和分类经营的原则，已承包到户和通过合理流转将林地使用权承包给林地经营者的集体林地，在不改变林地性质和用途的前提下，其生产经营活动由经营者自主确定。

2、林业“三定”以来划定的自留山和责任山，属于同一集体经济组织内的林地，在农户自愿的基础上，鼓励采取联户经营、委托经营及股份合作经营等形式实行规模经营，经营方式由农户协商确定。

3、各乡镇要制定出台优惠政策，引导和扶持农民大力发展林下经济。

在南部乡镇可优先发展林下种植苗木、药材、野菜，林下养鸡、鸭，生态旅游及农家乐等产业；中部干旱带的乡镇可优先发展枸杞、甘草、枣类种植，林下养殖草原鸡、牛、羊等；引黄灌区可优先发展葡萄、苹果、桃、李、杏等经济林种植，林下蔬菜种植及林产品加工等。

（四）落实处置权

1、除国家及地方重点公益林、自然保护区核心区、缓冲区以及有权属争议的集体林地外，允许承包方按照“依法、自愿、有偿”的原则，对拥有的集体林地承包经营权和林木所有权进行流转。

2、通过家庭承包方式取得集体林地使用权和林木所有权的，可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转；通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的林地，经依法登记取得林权证的，其林地和林木使用权可以采取转让、出租、入股、抵押或者其它方式流转。

3、在保障生态功能的前提下，允许对生态公益林和符合技术规程要求的人工商品林按程序报批后，进行抚育更新采伐。

对农耕地上的经果林，允许经营者自主更新。

对速生林、农田林网、四旁林木采伐，须取得采伐指标和审批手续。

4、林地林木流转时应当签订合同。

林地承包经营权流转合同一般包括以下条款:

双方当事人的姓名、住所、身份证件号码、联系方式；流转林地的林权证号、林地所在地名称、小班位置、四至界限、树种、林种、面积、林木蓄积等；流转期限和起止日期；双方当事人的权利和义务；流转价款及支付方式；违约责任。

5、林地林木流转的期限不得超过承包期的剩余期限。

农户没有固定收入或林地外没有其他生活来源地，其保障生活必须的林地面积不得流转，防止农民因失山失地造成生活贫困。

（五）保障收益权

1、依法保护集体林承包经营者的合法收益，严禁在发包集体林地过程中乱摊派、乱收费，变相加重农民负担。

2、以招标、拍卖等其它方式发包集体林地的收益，应纳入农村集体财务管理。

3、承包期内征（占）用林地给予的林地补偿费、安置补助费的使用和分配，按照法律法规和承包合同执行。

4、对林木等地上物的补偿，除合同约定外，要全额支付给林权所有者，任何单位和个人不得截留、侵占和挪用。

五、工作方法及步骤

海原县集体林权制度改革工作分五个阶段实施：

第一阶段组织准备阶段（2012年1月1日-1月30日）

1、成立机构。

为了加强对集体林权制度改革工作的领导，重新调整了海原县集体林权制度改革工作领导小组成员，成立了以县委副书记巫磊同志为组长，以人大副主任张全清、副县长杨树春、县政协副主席李万和为副组长，纪委、监察、发改、财政、农牧、林业、国环、司法、文广、民政等单位负责人为成员的海原县集体林权制度改革领导小组，下设办公室负责全县集体林权制度改革的宣传发动、人员培训、组织实施、检查指导等工作。

各乡镇、行政村也应成立相应的集体林权制度改革工作机构，负责集体林权制度改革全过程的组织协调，处理改革中出现的重大问题。

县林改办成立督导组，加强林改工作的督促检查和指导。

2.制定方案。

各乡（镇）在调查摸底的基础上，按照《意见》的精神和要求，结合本地实际，制订《集体林权制度改革实施方案》，报县林改办核准并备案。

村集体经济组织按照《农村土地承包法》的规定，召开村民会议选举产生承包工作小组，依法按照法律法规和政策的规定拟定《林地承包方案》，经本集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上农户代表同意并张榜公布，报乡（镇）人民政府批准并报县林改办备案。

3.宣传培训。

利用各种媒体，采取多种形式，向广大干部群众广泛深入宣传改革的目的和意义，讲透改革的政策和办法，讲清改革的步骤和程序，使广大群众了解改革，支持改革，参与改革。

县林改办编制集体林权制度改革文件汇编和政策问答，及时答疑解惑，提供政策服务。

逐级举办培训班，对林改工作人员、村组干部进行林改政策、工作方案、确权发证要求和相关技术规定的培训，使参与改革的人员能正确运用相关政策法规，熟练掌握工作标准和操作规程。

第二阶段勘界确权阶段（2012年2月1日-3月30日）

1.实地勘界确权。

由农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组组织人员，在乡（镇）林改工作人员的指点下逐块调查登记，进行地形图小班勾图，明确四至界线，并将确权结果张榜公布。

2.签订承包合同。

经公示无异议的林权，由农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组与农户签订的合同书一并报乡（镇）政府审核。

3.争议纠纷调处。

对林权争议和承包经营权或林权流转等争议引发的矛盾纠纷，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，制订和完善调处与预案，明确职责，积极予以调处解决；对于历史遗留问题，本着“尊重历史、依法依规、妥善处理”的原则，在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上，通过协商妥善解决。

第三阶段建档发证阶段（2012年4月1日-10月30日）

勘界确权完成后，乡（镇）政府将审核无误的林权登记基础材料报县林改办，县林改办核实录入微机后报县政府核准发放林权证。

因流转或其他原因造成林权发生变化的，应当进行变更登记或换发林权证。

对权属不清或纠纷尚未解决的，不得登记发放林权证。

第四阶段配套改革阶段（2012年6月1日-10月30日）

1.深入推进配套改革，出台相关配套政策和管理办法。

2.建立健全县级林权管理服务中心（乡镇挂设林权管理服务站）、森林资源资产评估中心，集中办理林权初始、变更登记、林木采伐、木材运输等行政许可事项，全面开展林权抵押贷款、森林资源资产评估、集体林权流转等工作。

结合人工商品林采伐试点，合理布局和建设木材林产品交易市场等。

3.鼓励引导和支持发展林业行业协会和林业专业合作组织，健全和完善农民林业专业合作社，服务广大林农。

4.大力扶持林下经济发展，促进农民增收和区域经济发展，推进全县新农村建设。

5.建立和完善海原县森林生态效益补偿基金制度，提供林权抵押贷款贴息及风险保障金，建立森林保险财政补贴制度，全面开展林权抵押贷款、森林生态效益补偿、森林保险等工作，拓宽林业融资渠道，提高林农营林造林积极性，维护森林资源增长和生态安全。

6.建立造林、抚育、管护投入补贴制度，逐步提高补贴标准。

7.金融部门要积极开发适合林业特点的信贷产品，加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款，完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度。

第五阶段检查验收阶段（2012年11月1日-12月30日）

（一）自查验收（2012年11月1日-11月30日）：

各乡（镇）要认真开展自查验收，认真总结经验，并向海原县集体林权制度改革领导小组办公室提交总结、自查报告。

海原县督导检查组将对基础改革工作进行检查验收。

（二）全面验收（2012年12月1日-12月30日）：

县林改办对全县各乡镇林改工作进行全面检查验收，总结基础改革经验，并向自治区集体林权制度改革领导小组办公室提交总结、自查报告。

自治区督导检查组将对基础改革工作进行全面检查验收。

其他各项检查验收工作根据改革进展情况另行安排。

六、检查验收标准

（一）组织领导，措施保障情况

各乡镇是否及时成立集体林权制度改革领导小组及办事机构，有无工作场所和办公设施，是否按要求落实工作经费；主要或分管领导是否经常深入基层开展相关调研，发现和解决改革中出现的问题和矛盾；工作方案、阶段工作计划、经验材料及阶段工作总结是否齐全详实；村组是否召开了党员干部大会和村民大会或村民代表会议，按时出台改革工作实施方案，逐级召开会议进行动员部署；对改革人员是否进行相关政策和技术培训，落实了工作责任制；宣传工作是否深入广泛，实现了动员广大林农积极参与和支持改革的目标；最终目的实现农村社会稳定，群众与基层组织对集体林权制度改革反映良好。

（二）依法依规，规范操作情况

村组集体林权制度改革工作实施方案符合法律法规要求，经村民大会或村民代表大会表决通过，能够稳妥处理自留山、责任山、分林到户和已流转山林权属；改革程序和操作过程公开、公平、公正，对集体统一经营山林的收益大部分分配给本集体经济组织成员，分配和使用公开，群众满意度高。

（三）明晰产权，落实主体情况

95%以上的林地、林木的所有权、使用权归属明晰，经营主体落实，签订或补充完善了林地承包合同。

（四）完善制度，换发林权证情况

林木、林地承包流转登记发证管理办法、林木采伐审批具体操作办法、重大森林案件应急处理办法等各项制度齐全，内容具体全面，操作性强；在规定时间内对符合申请条件的林权证发换率达100%，做到程序合法，手续齐备，人、地、证相符，图、表、册一致，基层组织和林农无异议；林权档案保管安全、完整，便于有效利用。

（五）强化监管，规范流转情况

辖区内未发生重大乱砍滥伐林木、乱占滥用林地案件，林政资源保护管理秩序良好，案件查处率高；已经流转山林合同主体、形式、内容得到了完善，林权流转规范，符合法定程序。

（六）社会稳定，群众满意情况

山林权属和承包纠纷及群众反映林改问题得到及时调查，认真研究，妥善处理，未发生群体事件或纠纷械斗；群众与基层组织对林改反映良好，造林育林的积极性显著提高。

七、工作要求

（一）加强领导。

各乡（镇）要按照《方案》的要求，加强组织领导，由党政一把手负总责，高位推进改革。

要将改革纳入年度效能管理目标考核，逐级签订改革工作目标管理责任书，切实明确责任，建立健全工作制度，采取包村的办法，将改革任务分解到村，到山头、到地块，一级抓一级，层层抓落实。

发改、财政、国环、农牧、林业、档案、司法、金融、宣传等部门要积极支持，加强配合，共同为林改搞好服务，真正形成县委、政府直接领导、乡（镇）组织实施、村组具体操作、部门协作推进的工作机制，要把维护社会稳定贯穿于改革的全过程。

（二）落实人员。

集体林权制度改革工作政策性、技术性强，需要建立专门机构和配备专业人员强力推进。

各乡镇要及时组建林改常设工作机构，任用一批政策水平高、业务能力精、责任心强的骨干人员，专职从事林改工作。

（三）保障经费。

集体林权制度改革工作量大，涉及面广，持续时间长，工作任务重，必须在财力上给予重点支持。

县财政要将林改工作经费纳入年度财政预算，在国家配套经费的基础上，按照1:

1的比例配套工作经费。

各乡镇要合理分配使用工作经费，并按一定比例配套林改工作经费，确保改革顺利进行。

（四）精心组织。

随着改革的不断推进，一些新情况、新问题将逐步涌现。

在制定具体实施方案过程中，要把各方面因素尽可能考虑的周全一些，对可能出现的问题尽可能估计得充分一些，把改革的配套政策、工作方法和应对措施尽可能准备得完善一些。

要充分相信基层的创造和农民群众的智慧，认真听取农民群众的意见，真正让农民自己当家作主，平等享有改革的成果。

（五）搞好宣传。

林改工作政策性强，涉及千家万户农民群众的切身利益，必须把宣传发动放在首位。

要充分发挥电视、报刊、广播、网络等媒体的作用，广泛宣传改革的意义、方针和政策，把方案交给基层和农民，让每一个干部都清楚、每一个农民都明白。

各级林改人员要加强学习、吃透政策、掌握方法，面对面地为群众答疑解惑，积极做改革的实际推动者和宣传者，做农民群众的贴心人。

要动员社会各界力量支持改革、参与改革，努力营造共同推进改革的良好氛围。

（六）保证质量。

各乡镇在改革过程中，要牢固树立质量第一的观念，正确处理好质量与进度的关系，严禁违规操作。

要加强信息沟通，出现重大问题及时报告。

县集体林权制度改革工作领导小组成员单位要经常进行督导检查，防止林改工作走形式、走过场，确保改革工作经得起历史和实践的检验。