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《行政组织法研究》读书笔记

《行政组织法研究》是由应松年和薛刚凌两位博士所著，由法律出版社出版，全书共分为十个章节，即导论、西方国家行政组织法律制度、行政组织法的基本原则、行政组织法的基本内容、行政主体、行政权、中央行政组织法、地方行政组织法、社会中介组织、行政组织法的立法模式。

本文将分别对这十个章节进行叙述。

研究新政组织法的必要性、研究思路、界定、功能与地位。

必要性主要有四点：

一、是推进行政组织法制化进程的需要，二、是完善其它行政法律制度的需要，三、是推进行政改革的需要，四、是完善行政法学体系的需要。

研究思路主要从西方国家的大陆法系与英美法系、我国对其进行的研究入手。

可以从静态和动态两方面来界定行政组织，具体而言，静态方面，行政组织是行政机关的集合体，而行政机构是行政机关的组成部分；动态方面，主要包括行政主体的建立、行政机关的设置和行政改革，由此，作者将行政组织法具体界定为规范行政组织过程和控行政制行政组织的法，包括行政的基本组织制度、行政权的设置和分配、中央行政组织的设置、地方行政组织的设置、和其他行政组织法律制度等内容，具有融实体法与程序法为一体、宪法性质、组织行政和控制行政的双重性质等性质。

行政组织法具有以下几个功能：

1、保障行政组织的过程民主、理性和公正，2、合理设置行政权，3、规范性政治的设置，4、控制行政组织的规模，等等。

英国、美国、法国、德国、日本等五国的行政法律制度，并总结了新房行政组织法律的特点。

关于英国行政组织法律制度，英国行政组织法的渊源主要有中央政府组织法、地方政府组织法和公法人组织法，英国长期以来实行行政分权制度，而行政主体制度是行政分权的法律技术。

在英国，行政主体有三类，国家、地方政府和公法人。

行政权力集中于内阁和首相手中，但形式上，英王和枢密院仍为最高统治者和最高行政机关，中央各部为内阁下设的职能部门，统一由内阁领导。

关于美国行政组织法律制度，美国行政组织法的渊源为美国联邦行政组织法、各州行政组织法等，行政主体主要有联邦、各州、地方政府、和公法人，美国联邦行政组织分为总统、总统办事机构、政府各部和独立机构4部，总统是联邦政府的行政首脑，行政组织的核心，总统办事机构则发挥参谋咨询作用，部是总统之下最重要的行政机关，具有执行性质，而独立管制机构主要有部内的独立机构，它在一定的范围内可以单独的决定政策；隶属于总统的独立机构，具有跨部的性质；独立的控制委员会，对总统相对独立。

按照三权分立原则，美国国会可以授予行政机构行政权。

各州行政组织可分为州长和其他行政机关两部分。

美国的地方制度由各州创设，地方实行自治。

关于法国行政组织法律制度，法国行政组织法的渊源有国家行政组织法、地方组织法和公务法人组织法，法国法律承认的行政主体主要有国家、地方团体和公务法人三类。

国家行政组织设有中央行政机关，包括总统、总理、政府各部和咨询机构等；地方行政机关主要有大区派驻机构、生派驻机构和中央各部在地方的派驻机构。

法国现行的地方制度是1985年宪法确定的，宪法规定地方团体实行自治管理。

关于法国行政组织法律制度，其渊源主要有联邦行政组织法、各州行政组织法，其行政主体主要有国家、各州、地方政府和其他行政主体，联邦行政组织由联邦总理、联邦各部和联邦行政机构三部分组成。

各州的行政组织主要包括各州州长、各部以及其他行政机构三部分。

各州行政组织的职权分为两部分，执行联邦法律的权力和执行州法律的权力，德国的地方制度明确规定在《基本法》中，按照《基本法》地方实行自治。

关于日本行政组织法，其主要渊源有国家行政组织法、地方行政组织法。

日本的行政主体分为三类，即国家、地方公共团体和其他行政主体，日本国家行政组织由内阁、内阁辅助机构、总理府及行政省和审计机关4部分构成。

总而言之，西方国家行政组织法律制度具有如下特点：

1、各国宪法都规定了行政组织的基本设置和权限2、实行行政组织法定员额3、建立行政主体制度，实行行政分权4、强调行政组织的结构符合行政管理规律5、地方组织容议事机关和执行机关于一体6、强调中央对地方的监督和控制。

行政组织区确立的基本原则。

基本原则的确立必须反映现代宪政精神，遵循行政法的基本原则，符合行政管理的规律，作为行政组织法中最高层次的规则，基本原则主要有三个，即依法组织原则、行政分权原则和组织效率原则。

依法组织原则的正当性和合理性可以从以下几个方面论证：

1、是人民主权的要求2、是依法行政原则的要求3、是保障公民权利的需要4、是形成政府责任的需要，它要求重要的行政组织问题要由宪法和法律加以规范，行政组织法必须公开、明确、稳定，行政组织法必须切实保障公民的自由和权利，违反行政组织法要承担法律责任。

行政分权主要有两类：

不同主体间的分权和同一主体内的分权，确立行政分权原则视为了使政府更好地接近人民，防止权力集中带来专制，减少集中管理带来的风险和创新管理模式，提高行政效率，满足特定公务管理的需要，行政分权的方式有很多种，如，联邦制的形式分权，地方自治的形式分权、公务自治的形式分权、权力下放的形式分权和设置特殊机构的形式分权等。

确立行政组织效率原则是一种客观需要，试是实现行政目标的需要，是有效利用管理资源的需要，是行政效益原则的要求，是保护公民权益的需要。

它要求行政组织的精简化、系统化和合理化。

行政组织法的基本内容。

从我国现有行政组织法的规定来看，其主要内容有法律依据、行政机关的组成、行政机关的设置、行政机关的地位、

督权和咨询权；以行政权作用范围可分为内部行政权与外部行政权；以行政权内涵为标准，可分为实质意义的行政权和形式意义的行政权；以行政权受法律的约束程度为标准可分为羁束行政权和自由裁量行政权。

在理论上，行政权的内容可以分为三部分：

行政事权，包括安全保障、发展经济、文化建设和社会保障；财权，包括财政收入权、支出权和管理权；组织人事权，包括行政组织权和人事管理权。

行政组织的形式主要有行政立法权、计划权、调查权、处理权、处罚权、强制权、合同、指导权等。

行政职权的设定要由一定的标准，即确保个人自由、调节市场、管理必要性、行政权有限扩展，行政权有国家权力机关设定，设定方式有两种：

一种是在行政组织法中作原则规定，然后在单行管理法律规定中贵姓具体的行政事权额行政权的形式。

另一种是直接为单行法律规定。

中央行政组织法。

中央行政组织是国家设置的但当中央行政事务，行使行政职权的中央人民政府及下属行政机关的集合体。

按照现行《宪法》和《国务院组织法》的规定，中央行政组织由国务院、国务院的组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构以及部、委管理的国家局等构成。

中央行政组织的权力包含两个层次：

中央行政组织的整体权力和中央行政组织中各个行政机关的权力。

从行政实践来看，中央中央行政组织的结构需要解决两方面的问题：

一是中央行政机关的类型，二是中央行政组织的管理层次和幅度。

根据其职能，可分为4中类型，即决策领导机关，执行机关，监督机关和咨询机关。

在管理层次上，必须遵循层次均衡化的原则，管理幅度也必须适当。

行政组织的规模涉及两项内容，一是行政机关的数量以及行政机关内设机构的数量，二是公务员的总定额，中央行政组织的规模应与其承担的职能相适应。

目前，我国中央行政组织法主要由三部分组成，即宪法中的规定、法律的规定和行政法规的规定。

地方组织法。

地方组织法是设定地方制度，规范地方组织的法律规范的总成称。

包括地方制度和地方组织。

西方国家地方制度具有以下几个共同点：

实行地方自治，地方自治受立法和司法保障，地方自治受国家监控，地方自治日趋复杂。

肃然西方国家都实行地方自治，但又各有特色：

地方自治团体的法人性质不同，地方自治团体的组织不同，授权方式不同，国家对地方自治的监督手段不同。

我国地方组织设有地方各级权力机关、地方各级人民政府、地方各级人民政府的工作部门、派出机关和派出机构。

我国的地方行政区域只是国家在地方的分治区，不具有独立的法律地位。

由我国的地方性质举得那个，地方行政组织同样不具有独立地位，而属于国家组织的范畴。

地方分权表现为地方权力机关的存在、地方官员由地方选举产生、地方有相对独立的权利，地方制度存在一些问题，如地方权力不发达、民主程度高、行政官员唯上不为民、地区发展不平衡、中央对地方缺乏有效的控制和的地方制度不为法律控制等，主是由于观念、官治传统和计划体制等的影响。

地方制度的发展目标为法律分权制，包含以下内容，形式上，通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围；内容上，一方面扩大地方的自主权，另一方面要加强国家对地方的控制，在保障机制上，首先要确立法院作为最后保障机关，其次，还可以设置其他的程序，以确保中央和地方都在自己的全县范围内活动。

社会中介组织。

社会中介组织是指存在于政府与个人之见，以自治为核心，承担部分公共行政智能的非政府组织。

它的存在是现代公共管理的需要，是提高管理效率的需要，是民主参与、市民自治的需要，是社会利益多元化发展的需要，是控制行政权的需要。

社会中介组织可分为社区组织（居委会和村委会）、行业组织、职业协会、农业合作社、技术性监督机构、公证和仲裁机关、利益团体等。

与政府的关系表现在三方面：

管理关系、协助关系和制约关系；与其成员的关系为服务关系、管理关系和利益代表关系。

它具有自治权、公共行政权等。

如何培育和发展社会中介组织是一个十分重要的问题，应当合理界定社会中介组织的活动领域，加快社会中介阻止立法，积极推进社会中介组织的改革试点等等。

行政组织法的立法模式。

行政组织法的立法模式包括目标模式、主体模式、程序模式、载体模式等多种。

其中目标模式主要由三种，民主目标模式、效率目标模式和民主与效率并重模式。

主体模式主要有集权模式和分权模式。

程序模式主要有立法模式、行政模式和社会参与和立法并重模式。

载体模式主要有两种，即单一立法模式和多元立法模式。

我国的行政组织立法存在着一些问题，如目标模式不明确，主题模式不合理，程序模式不民主，载体模式不科学等等。

从行政组织法的基本精神来看，在立法模式上可做以下选择：

民主与效率并重的目标模式，分权的主体形式，社会参与和立法并重的程序模式和多元立法的载体模式。

除修宪外，完整的行政组织法规体系应包含四个层次，制定《行政组织基本法》；三部法律：

《国务院组织法》和《中央行政机关设置标准法》、《地方基本法》、《社会中介组织法》；在三类法律下进一步立法；在第三层次下，由国务院以及地方根据具体情况作进一步的规定。