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财政联邦还是委托代理西北大学经济管理学院
财政联邦还是委托代理：
关于中国式分权性质的经验判断
王守坤任保平
摘要：
根据是否将政治集权纳入理论分析，现有的财政分权文献可归纳为两种相互对立的分析框架，即重视分权一端的财政联邦主义框架和重视集权一端的委托代理框架。
通过对地方政府预算外财政收入的创新性理解，本文提出了一个可检验的命题从而为合理判断我国财政分权的基本性质奠定了计量基础。
依据该命题，采用System-GMM法对我国1985-2007年分省动态面板数据模型回归后显示，我国中央政府与地方政府间的分权性质更接近于财政联邦主义理论框架。
该结论的政策内涵在于，对于中央政府而言，相对于其已经实现了的“做对激励”而言，现阶段中央政府更应该做的是“做对协调”，并逐步打破财政分权体制下的各省份既得利益，真正发挥中央政府对经济发展全局的调控与平衡职能。
关键词：
财政联邦主义委托代理中国式分权GMM估计
一、文献回顾与问题提出
在社会各界对改革放开30余年的历程进行经验总结的时候，进一步识别我国经济发展奇迹背后的理论逻辑，并努力概括我国经济高速增长的模式化经验，是每个经济学者面临的责任。
对于正处于经济转型与体制转轨双重进程中的大国经济体而言，我国中央政府一直在探索进行何种机制设计以使地方政府获得激励相容的经济发展推动力。
已经取得广泛共识的一个观点是，我国经济转型的成功很大程度上要归功于在经济领域的分权式改革（王永钦等，2007），其理由是从20世纪70年代末的放权让利开始，我国的经济放权改革带来了经济体制中激励结构的改变从而有助于效率的提高和经济的增长（史宇鹏、周黎安，2007）。
但是在这个共识之外，在从分权尤其是财政分权角度①对中国经济奇迹进行逻辑解析的相关文献中，却同时存在着两种相互对立的分析框架，而这两种框架也分别对应着对中国式分权性质的不同判断。
详细如下：
（1）重视分权一端的财政联邦主义框架。
以BarryR.Weingast、钱颖一等学者为代表的第二代财政联邦主义理论认为，中国的分权改革使不同级别的政府之间形成了一个类似于西方联邦主义（Federalism）的M型政治市场结构，正是这个结构确保了市场化进程的持续进行与不可逆转趋势，他们由此提出了“市场维护型财政联邦主义（Market-PreservingFederalism）”和“中国式财政联邦主义（FiscalDecentralization，ChineseStyle）”的概念②。
其理论强调中央政府只需将政府之间的经济利益进行分权化和独立化分配就足以产生促使地方展开经济竞争的内在激励，而在此过程中中央政府的具体经济与政治职能则被弱化，比如ChungandLam（2004）通过与国家民政部官员的访谈就发现，中央部门在某些层面上进行决策时很难抵御来自地方的政治压力。
正因为如此，有些学者为第二代财政联邦主义贴上了“地方政权公司主义”和“地方政府企业家精神”的标签（Oi，1995；Walder1995；PengYusheng，2001）。
在财政联邦主义文献中，中央政府将各级地方政府视为相对独立的利益中心，赋予其充分的经济发展自主权，并以此为基础引入了类似于古典市场经济的竞争机制。
该类文献敏锐地捕捉到了随着改革进程的时序发展，中国地方政府获得了越来越多的自由裁量权和剩余控制权这一现象，并认为地方政府逐渐积累了为获取政治经济利益与中央部门讨价还价的非合作力量，当中央与地方出现冲突时，两者就会在利益上展开讨价还价（Bargaining）（Lampton，1992；Shirk，1993）。
总之，在财政联邦主义的前提假设中，中国的分权性质倾向于“上有政策、下有对策”所描述的非合作关系。
（2）重视集权一端的委托代理框架。
与第二代财政联邦主义文献弱化中央政府的职能不同，已经有越来越多的文献力图证明经济上的财政分权必须和政治上的集权相结合才能发挥分权体制所带来的收益并限制地方保护主义（CaiandTreisman，2004；LiandZhou，2005；Susan，2006；Singh，Nirvikar，2007；杨其静、聂辉华，2008）。
傅勇和张晏（2007）指出经济分权同垂直的政治管理体制紧密结合正是中国式分权的核心内涵③。
实际上，在我国动态的经济转型和体制转轨进程中，我们确实可以观察到我国中央政府始终保持了政治上的集中制，尤其是重要官员人事任命上的集中制（Huang,2002；Mei,2007；TsuiandWang,2008），以及对各地方政府的经济决策进行战略利益协调甚至是在某些层面进行直接干预的权力。
例如，许多中央颁布的重要经济政策法规只赋予了地方政府有限的政策制定权，中央政府可以介入大额度的地方投资决策以对宏观经济走势进行规制，一些重大经济项目的审批仍然需要得到中央的认可才能执行（He，2006）。
再如，经济特区作为我国渐进改革开放起点（徐现祥、陈小飞，2008）以及一个重要的区域经济政策创新，其制度实验的成功及推广离不开中央权威的统筹、设计与实施，中央政府对经济特区也自始至终拥有对其进行监督、协调甚至撤销的权力（CaiandTreisman，2006）。
若将与中国经济分权过程相伴随的政治集权纳入理论视野，则这些文献对我国中央政府与地方政府间分权性质的认识就发生了变化。
也就是说，这些学者认为我国中央政府通过官员任免机制、锦标赛式的政治治理模式，以及在某些经济领域的直接干预，较为充分地实现了其对地方政府的激励与约束，从而成功地驱使地方政府按照其目标函数行动。
此时，我国中央政府与地方政府之间的分权性质是更接近于集权一端的委托代理关系。
在此，需要特别解释的是，我们并不否认标准的委托代理理论关系中由于存在着的信息不对称以及较大的监督成本问题，委托人和代理人之间仍然会存在某种程度上的讨价还价关系，而本文中依然作此划分主要是为了强调在这种标准的委托代理框架中，中央政府始终拥有相当的政治权威和在某些经济领域进行垂直干预的权力，以实现其对地方政府的政治与经济约束并驱使地方政府按照中央的目标函数行动。
那么，在我国实际的经济与政治生活中，中央政府与地方政府间④的分权关系在计量分析上表现为何种性质？
是偏向于分权一端还是偏向于集权一端？
对于这个问题的回答对于我们认识“中国奇迹”背后的理论逻辑并进一步总结普遍化的转型经验具有重要意义。
然而，目前只有LiLixing（2008）论文中部分篇幅对中国式分权的基本性质进行了侧面的经验实证分析，在此文章之外还我们没有见到对我国分权的基本性质加以科学判断的文献。
LiLixing（2008）通过计量分析后认为中央政府授权将经济发展速度较快的“县”升级为“县级市”是对地方政府经济发展良好成绩的一种激励手段（IncentiveMechanism），从而确认了我国中央政府与地方政府之间的关系在本质上从属于委托代理框架。
但是，从计量分析的可靠性上来讲，我们认为虽然该文所选择的样本即县级市数据集较为细致，但是以此进行计量分析可能存在两个问题：
其一是政府组织链条间隔问题，即在拥有“县级市”授予权的中央政府与县级样本点之间还存在着两级地方行政链条间隔，即省级政府和地级市政府，从而用“县级市”样本数据来验证我国分权性质就可能得出不准确的结论；其二是样本数据选择偏差问题。
由于“县级市”在我国县级行政单位中的数量比例较小⑤，且一个县能否获得升级可能更多地会受到政治因素、地理因素或其他特异因素的影响，这就可能导致计量分析产生样本选择偏误以及遗漏变量问题。
与LiLixing（2008）不同，本文将使用省级政府动态面板数据集，通过提出一个可检验的命题，并采用系统GMM估计方法，更为准确地对我国中央政府与地方政府之间的分权性质做一个基本判断。
计量结果显示，改革开放之后我国中央政府与地方政府间的分权性质更接近于分权一端，即归属于财政联邦主义理论框架。
在这种框架中，地方政府的行为特征是倾向于通过经济增长竞争来尽量增加预算外收入以提升与中央政府讨价还价的力量，并实施地方保护政策追求地方财政利益最大化。
同时，为了尽量较少地受到中央转移支付体制的限制，在财政收支安排上地方政府会倾向于减少财政收支差额比例。
本文的结构安排如下：
第一部分是引言，在文献回顾过程中提出本文拟研究的问题，即我国分权的基本性质判断；第二部分提出一个可检验的命题作为判断我国分权性质的基本手段；第三部分是计量模型设定、估计方法与数据来源说明；第四部分是计量分析结果解读；第五部分是结论。
二、分权性质的判断：
一个可检验的命题
本节将提出一个计量上可检验的命题从而为下节从实证上判断我国分权的基本性质奠定基础。
概括而言，我们认为当中央政府与地方政府在某一方面存在利益分歧时，则在两种截然不同的分权理论框架下地方政府的行为特征也会相应地表现出差异，从而从反面映射出我国中央政府与地方政府间的分权实质。
这个起点来自于在我国现实经济世界中确实能够观察到的种类繁多而严重的地方政府保护主义。
当然，我们并不否认中央政府与地方政府之间存在相当多的利益一致性，但是在经济收益外溢效应、生产要素跨行政区流动等因素作用下，中央政府与地方政府的利益目标函数并不总是完全一致。
事实上，在一个大国经济体中，只要存在一个中央政府和多个地方政府，那么各个地方政府最优化经济决策的加总并不一定总是中央政府的最优化决策，这其实也正是中央政府之所以存在并被赋予宏观调控职能的原因。
美国著名经济学家曼瑟尔•奥尔森（MancurOlson）的名著《集体行动的逻辑》全面阐释了以上逻辑。
将以上逻辑思路应用到我国可知，由于改革开放过程本质上就是逐步市场化的过程，也是一体化的市场化体系逐步建立与完善的过程，故我们选择与全国市场一体化程度的相关指标作为中央政府与地方政府之间各种具体化分歧的综合反映。
具体来讲，对于推行分权化改革的转轨中国，建立并维持国内一体化的竞争市场以及区域经济专业化对于国家的长远发展无疑非常重要，故本文假设我国中央政府的经济目标函数在于努力促进全国市场的经济一体化及区域经济专业化。
然而对于分权体制下经济利益独立化的地方政府而言，由于全国范围内区域专业化分工所带来的经济收益具有较强的外溢性，或者说专业化分工收益难以在各地区之间进行有效而合理的分割，所以其经济目标函数往往就倾向于地区经济利益最大化（Nee，1992；Chen，1995）。
在市场一体化及区域经济专业化符合国家长远利益却不一定符合地方局部利益的前提下（Baietal.，2008），分权体制就会激励地方政府为了吸引有限的人力资本和物质资本等经济发展资源，从而采取种种显性或隐性的政策障碍来制造地区间的各种流通贸易壁垒，并最终形成一定程度的市场割据和省区经济结构同质化，这也是所谓的“诸侯经济”现象⑥。
现实的情况是，按照边界效应方法的计算，早在1997年中国地方保护程度甚至相当于欧洲统一大市场内部独立国家之间的情况（黄赜琳、王敬云，2006）。
虽然国内外学者对于我国省份之间地方保护主义的演变趋势持不同看法⑦，但是对于其严重性却意见统一（Naughton,1999；Young,2000；Poncet,2003；Lietal.，2005；FanandWei,2006）。
既然中央政府与地方政府在全国市场一体化建设方面存在非一致化倾向，我们就可以用对全国市场一体化目标的执行态度的不同来刻画中央政府与地方政府可能存在的利益分歧。
在第三部分的计量模型中，本文通过将因变量设定为市场分割程度指数（MarketFragmentationIndex,MFI）来具体度量这种利益分歧。
市场分割程度指数越大就越接近地方利益，反之，其指数越小则越接近中央利益。
接下来本文对我国地方政府实际上拥有大量预算外收入这种经济现象采取了一种创新性的理解。
需要优先说明的是，虽然我国税收立法权高度集中于中央政府，除了少数不重要的税收（如筵席税）之外，地方政府不具有主体税基与税项制定权。
然而这并不表明各省财政收入只与国家税收政策与经济规模相关，因为在我国地方政府的财政总收入中，除正式的财政收入外还存在着大量非正式的财政关系⑧和预算外收入（Extra-BudgetaryRevenue,EBR），尤其是1994年分税制改革以后，中央依然将较多的财政支出责任留给地方，这就造成我国地方政府收入中的预算外收入与制度外收入占地区GDP的比例越来越大（李俊霖，2007）。
具体来讲，在我们所归纳的两种分权性质框架下，对于预算外收入的存在可以有两种截然相反的理解方式：
（1）第一种理解是将预算外收入看作是中央利益与地方利益在执行市场一体化方面存在利益冲突的一种外在表现，这种理解对应于重视分权一端的财政联邦主义框架。
由于对预算外收入进行规范的监管需要投入比预算管理更多的成本，故其使用与管理状况很难或较少地受到中央政府的规制与约束。
这样，预算外收入往往成为地方政府的“小金库”（Parketal.，1996），各地方政府通过预算外收入的大量使用来规避中央政府在各方面的监管，并尽量弱化对中央政府的依赖。
在这种框架内，地方政府倾向于使用其掌握的预算外收入资源进行有利于其局部经济利益的市场保护行为，这时中央政府则很难实现有利于长远经济发展的区域专业化以及市场一体化目标。
进一步地，从地方财政收支安排这个角度来讲，我们可以预测地方政府为了维持其利益相对独立性，同时为了减少受制于中央政府的转移支付体制，各地方政府可能就“量入为出”以保持较小的预算收支差额比例。
（2）第二种理解对应于重视集权一端的委托代理框架，即预算外收入的存在一定意义上体现了中央政府对地方政府经济发展成绩的一种激励。
首先，我们知道在其他条件不变时，预算外收入的规模与地方经济总量呈正向相关关系，即使在中央政府的正常监管之下，地方经济越发达就意味着地方政府获得额外财政资源的可能性就越大，其渠道也越多。
例如，发达地区可以越来越多地从出售当地土地使用权来获取高额的预算外收入，而欠发达地区由于土地需求和价格水平较低而只能较少地获得该项财政资源；其次，在我国历次财政体制改革中或多或少总有一些原属地方财政预算外的收入逐步被纳入地方一般预算收入，这其中的典型文件就是2002年国务院发布的《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》。
这表明对于地方政府存在大量预算外收入的状况，中央政府显然可以从一定的途径获得相关信息，而且也具备实际权威对诸多种类的预算外收入进行整顿和行政再分配。
结合以上两点，即在我国中央政府具有实际的政治权威对预算外收入进行行政治理的前提下，依然广泛且大量存在的预算外收入现象就暗示我们，中央政府可能正是通过默许预算外收入的存在来激励地方政府发展经济，经济发展绩效较好的地方政府就能够在中央政府的默许下通过各种渠道获取较多的预算外收入。
当然，正如本文第一部分所强调的，在这种标准的委托代理框架理解下，地方政府始终充当着中央政府的政治代理人角色，中央政府也始终能够通过官员任免制度、锦标赛式的政治治理模式以及在某些经济领域的直接干预，来实现其对地方政府的有效约束。
这时，我们认为地方预算外收入的增加只是中央政府驱使地方政府按照中央的长远目标函数行动的必然代价，当然，中央政府的目标函数中包括全国市场一体化进程的建设和推进。
同样地，从地方财政收支安排这个角度我们也可以预测，由于委托代理关系下所内生的信息不对称、监管成本巨大等问题，中央政府不得不面临另外一个代价，即各地方政府会在“父爱主义”的庇护下不断增加各项财政支出，从而倾向于保持较多的财政赤字，甚至形成“风险大锅饭”（刘尚希，2004）。
至此，根据以上对预算外收入的创新性理解，我们就可以较为具体地提出本文用以检验我国分权基本性质的命题。
在计量模型的设定中，我们可以把因变量设定为市场分割程度指数（MFI），而核心自变量设定为两个，一个是各省预算外收入占地区GDP的比例（pEBR），另一个是地方财政预算收支差额占地区GDP的比例（pGAP）。
在控制各省份其他一些与市场分割程度相关的经济特征变量后，本文可检验的计量命题设定如下：
A：
若我国中央政府与地方政府间的分权性质更接近于分权一端，即归属于财政联邦主义理论框架，则地方政府会倾向于通过经济增长竞争来尽量增加预算外收入以提升与中央政府讨价还价的力量，并实施地方保护政策追求地方财政利益的最大化，同时，为了尽量较少地受到中央转移支付体制的限制，在财政收支安排上地方政府会倾向于减少地方财政预算收支差额比例。
这种分权性质在计量特征上的体现是，核心自变量pEBR与因变量MFI之间呈现出正相关关系，且核心自变量pGAP与因变量MFI之间呈现出负相关关系。
B：
若我国中央政府与地方政府间的分权性质更接近于集权一端，即归属于标准的委托代理框架，则一方面，地方政府的预算外收入虽然会在一定程度上得到中央政府的默认和许可，但是，预算外收入的存在只是作为激励地方政府执行中央意愿的一种手段，地方政府能够获得并保留的预算外收入比例越高，也就越愿意按照中央政府的意愿推进市场一体化进程。
然而，另一方面，不可避免地，地方政府会在中央政府“父爱主义”的庇护下增加额外财政开支。
这种分权性质在计量特征上的体现是，核心自变量pEBR与因变量MFI之间呈现出负相关关系，且核心自变量pGAP与因变量MFI之间呈现出正相关关系。
三、计量模型设定、估计方法与数据说明
（一）计量模型的设定
由于我们所选择的因变量即市场分割程度指数（MFI）的时序调整是一个动态过程，其变动受到自身历史发展状态的影响，故市场分割程度指数的滞后值，将与自变量一同出现在计量方程的右侧。
基于此，并依据前文所提出的检验我国分权基本性质的命题，本文计量模型设定为：
其中，因变量MFI为市场分割程度的衡量指数，MFIit-j为因变量滞后项，n为最大滞后阶数；核心自变量pEBR为预算外收入占地区GDP的比例，在回归中由于数据可得性问题，本文使用各省财政总收入与地方财政一般预算收入之差作为各省预算外收入的代理变量；核心自变量pGAP为地方财政预算收支差额占地区GDP的比例；Province为省份特异效应，Year为年份特异效应；M为其余一些反映各省区社会经济特征的控制变量集合；β为回归系数，ε为误差项。
接下来我们对计量模型中的因变量、核心自变量以及控制变量集分别进行详细说明：
1.因变量。
如同朱恒鹏（2004）一样，我们用各省区的一般物价水平相对于全国物价水平的波动程度来间接刻画各省区不同市场分割程度。
如前文所言，因为地方保护并非总是采取对跨地区经济活动征收关税或者发放许可证等显性形式，而是往往利用表面上为其他目的所制定的行政性法规，所以往往难以直接度量各省区实行地方保护主义的程度。
但是，无论何种形式在何种行业的地方保护政策，都将会内化到该地区商品消费市场上的价格指数中去。
故本文以各省区的居民消费价格指数（CPI）为对象⑨构造了两种形式的地区间价格变动差异来反映市场分割程度。
详细来讲，若用Pt表示第t期全国居民消费物价指数，pit表示第t期i省区的居民消费物价指数，以1985年为基期⑩，可以构造反映各地区市场分割程度差异的两种指数⑪：
由上述指数公式可知，MFI1反映了各省区物价水平与全国平均物价水平之间的绝对差异，而MFI2反映了各省区物价水平相对于全国物价水平的相对变化幅度。
显然，若一个省区的MFI1和MFI2指数数值越大，意味着该省区的市场分割程度越高。
2.核心自变量。
本文关注的核心自变量分别是预算外收入比例（pEBR）与地方财政预算收支差额比例（pGAP）⑫。
在此需要强调的是，由于自20世纪90年代中后期，各省预算外收支的统计口径多次调整，这就造成了预算外收入数据之间的不可比性，而且就数据可得性来讲，虽然全国范围的历年预算外收入数据较完备，但是分省数据却极不完整，只有极少数省份（河北省、辽宁省等）有预算外收入统计。
因此，考虑到数据收集的可能性以及数据逻辑的相对一致性，本文将各省财政总收入与地方财政一般预算收入之差作为各省预算外收入的代理变量。
值得特别指出的是，计量模型中的两个核心自变量，即预算外资金数量比例和财政收支差额比例，是表征地方政府的经济行为的两个直观变量；而表征“目标函数存在分歧”的市场分割程度指数是作为现实经济世界中地方政府经济行为的一种客观结果，故其作为了因变量。
鉴于地方政府在我国经济发展中的重要作用，我们认为两个核心自变量所代表的地方政府经济行为正是各省份市场分割现象产生的一种直接途径。
那么，根据本文第二部分所提出的可检验命题可知，当核心自变量pEBR与因变量MFI之间呈现出正相关关系，且核心自变量pGAP与因变量MFI之间呈现负相关关系，即当两个核心自变量的估计系数β1>0且β2<0时，我国中央政府与地方政府间的分权性质是更接近于分权一端的财政联邦主义框架；当核心自变量pEBR与因变量MFI之间呈现出负相关关系，且核心自变量pGAP与因变量MFI之间呈现正相关关系，即两个核心自变量的估计系数β1<0且β2>0，我国中央政府与地方政府间的分权性质是更接近于集权一端的委托代理框架。
我们将在本文第四部分报告实证结果。
3.控制变量集M。
本文所选取的控制变量包括：
（1）各省人均GDP对数值⑬及其平方值。
这两个变量代表着各省的经济发展水平和发展阶段，同时也代表着各省级政府执行有效区域保护政策的经济实力。
在此，之所以加入各省人均GDP的对数平方值，是由于我们设想随着由人均GDP所代表的各省经济发展阶段的不同，经济发展水平与市场分割程度之间的相关关系并不总是单调的，而是可能出现非线性关系。
一般来说，在经济发展的初级阶段，由于市场范围、经济规模较小，执行地方保护政策的地方政府不会受到来自市场开放力量的挑战，地方保护政策可以较长时期地存在，然而随着人均GDP水平逐步上升，即经济发展阶段的提升，市场经济活动和交易范围都要求开放地区市场，这时，市场扩张的自发力量就会形成对地方保护政策的较大挑战，从而使得市场分割程度就会被削弱。
这样，加入各省人均GDP的对数平方值来控制我国各省区不同经济发展阶段可能存在的非线性效应就有其必要性⑭。
（2）各省第一产业产值占地区GDP比重及其一期滞后值。
由于经济发展水平本质上可以表达为实现工业化与城镇化的水平，所以一般来讲，第一产业比重越高代表该省区经济状况相对越不发达；反之，第一产业比重越低，则该省区经济水平就越高。
故与加入各省人均GDP水平一样，加入该变量是为了控制由于各省的经济发展水平不同而引起的市场分割程度差异。
因为地区产业结构进行调整是一个渐进过程，在回归中我们还加入了该控制变量的一期滞后值。
（3）各省常驻人口对数值。
各省区的人口规模对市场分割程度存在影响在于，一方面，人口规模越大，生产活动越容易多样化，这时本地区行政边界内部的生产活动就越能够较为充分地满足居民生活需要，由此带来的是对外经济依赖程度的降低，地方政府也就越容易进行地方保护；另一方面，较大的人口规模会产生一些特定的公共消费需求，然而这些公共消费需求往往会由于行政边界效应或者交易成本较大而只能由该地区内部的生产活动才能满足（Kalemli-Ozcanetal.,2003）。
从以上两个方面综合分析可以预测，该变量与因变量之间可能会呈现出正相关关系。
（4）国有经济单位在岗职工人数占该省总人口的比重。
一方面，该变量可用来控制国有经济成分对地方政府实行地方保护政策的影响；另一方面，我们知道，随着我国市场经济体制改革的逐步深化，国有经济单位职工的比重在各个省份都在减小，而这种变化也在一定程度上体现了我国诸多体制改革政策的制度效应。
需要指出的是，国有成分比例可以从产出比重、销售比重和就业人数比重等多个方面进行度量，本文采用国有经济单位职工占总人口的比重主要是为了突出国有职工这个利益群体在地方政策制定中可能表现出来的重要影响力量。
一般来讲，由于国有企业在产权配置上所面临的特殊状况，地方政府往往直接介入其经营以维持并提升其经济效率与竞争力。
这就预示着，国有经济单位在岗职工人数占的比重越大，地方政府执行地方保护政策的动机也就越强烈。
（5）各省区对外开放程度变
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