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宏观调控法基本原理
第一章宏观调控法基本原理
第一节宏观调控概述
一、宏观调控的经济学依据
现代国家一般实行市场经济体制，强化市场机制的作用，经济发展受着市场机制这支“看不见的手”的推动。
但是，市场经济有其自身的局限和弱点。
首先，市场经济往往导致自身不能解决的社会公正问题。
市场经济激发个人潜力，往往会导致贫富分化，进而对社会公正造成严重的损害。
其次，市场经济无法承担社会公共职能。
再次，市场还会造成垄断、不正当竞争等市场失灵现象。
对于市场经济的上述弊端，政府采取宏观调控，把“看得见的手”与“看不见的手”结合起来，共同作用于经济，是保证国民经济持续、快速、健康发展的一种途径。
自发生了1929-1933年那场资本主义历史上最深刻、最长久、最广泛的世界经济危机之后，有宏观调控的竞争性市场经济逐步替代了所谓的自由放任的自由市场经济。
随着经济的发展和经济关系的复杂化，国家管理经济的职能越来越重要。
20世纪以来，不同国家都以不同方式在不同程度上改变了不介入经济生活的做法，更多地注意发挥了“有形之手”（即国家干预）的调节作用。
我国实行的社会主义市场经济体制。
这种经济体制同样既要发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时也要搞好宏观调控。
因此，政府的宏观调控也存在中国市场经济经济基础。
政府宏观调控也得到了经济学理论的支持。
综观近现代西方经济理论的发展，各种学派的基本观点和理论脉络，几乎都是围绕着如何选择、运用好宏观调控政策，以便解决经济增长和市场竞争中出现的诸多矛盾这个基本点来展开的。
不论是最具代表性的，以“有效需求”理论为核心，主张强化国家干预和“赤字财政”政策的凯恩斯学派，还是强调货币“单一规则”运动的货币主义，或是供应学派和近些年又重新抬头的新凯恩斯主义等等，都概莫能外。
二、宏观调控的涵义
在中国，宏观调控是指以中央政府（centralgovornment）为主的各级政府，为了宏观经济的均衡发展，合法律地采用参与和影响经济运行的手段，改变市场主体的经济行为，从而对一定范围的经济总体进行调节和控制的政府行为。
宏观调控概念要素的分解：
1.宏观调控是一种政府的经济行为。
宏观调控，主要是对国民经济总量的调控，它必然要求政府根据国民经济协调发展和均衡增长的要求，在市场经济运行的基础上，综合运用财政与货币政策，以使总计与总需求趋于基本平衡，有效地实现发展和增长目标。
2.宏观调控的行为主体是中央政府。
在中国，中央政府是宏观调控的权力主体，地方政府的主要职能是执行宏观调控政策。
3.宏观调控的行为影响的对象是市场主体。
在表面看来，宏观调控政策影响的市场经济的运行。
但在实质上，宏观经济政策是通过激励约束条件的变化来有指向地改变市场交易主体行为，从而改变经济的宏观运行。
因此，宏观调控的行为影响的最终对象是企业、消费者等市场主体。
4.宏观调控的行为目标是社会总供给与总需求的均衡。
这是总均衡，而不是微观经济单位或局部地区、部门的局部均衡。
三、宏观调控的方法
（一）从宏观经济政策的业务领域来看，包括计划、财政、金融三大方法。
计划包括制定国民经济发展规划、产业调控与储备调控；财税包括预算、国家收入和国家支出；金融包括货币发行、货币政策等等。
按照宏观经济政策业务范围为基础确立的调整方法，主要包括：
1.财政调控法。
财政调控法是指利用法定的财政政策工具（如财政预算、税收、国债等财政收入手段以及转移支出等财政支出手段），对宏观经济关系施加有影响力和法律后果的方法。
这是宏观调控法的主要调整方法之一。
宏观调控法通过运用财政调控方法可以改变收入分配或利益格局，影响宏观经济关系，达到维护社会财富分配公平、实现宏观调控法的目标。
2.货币调控法。
货币调控法是指利用法定的货币政策工具（如存款准备金、利率、再贴现、再贷款、公开市场操作、信用控制等），对宏观经济关系施加有影响力和法律后果的方法。
宏观调控法通过运用货币调控方法可以控制和调节货币供应量，影响宏观经济关系，达到维护币值与金融的稳定，实现宏观调控法的目标。
货币调控方法是宏观调控法的主要调整方法之一。
3.产业政策调控法。
产业政策调控法是指利用法定产业政策对资源合理配置和加速产业结构
（二）从对市场主体影响的力度与方式来看，宏观调控可以分为计划指导法、行政强制法、利益影响法。
1.计划指导法，是指国家通过制定和发布经济发展规划来作用于市场主体
的经济决策，从而影响宏观经济的方法。
计划指导不同于一般的利益影响法，但
也不是计划部门的行政指令，而是通过计划法确定的原则和程序来制订、修改经济计划，一切计划执行主体必须依法实施计划，完不成计划要承担一定的法律责任。
因此，这种计划指导不是一种行政手段，而是一种法律化的经济手段。
计划指导法应是宏观调控法的特有的方法之一。
它不是行政手段，因为它不是偶然的、一次性适用的、临时的行政指令。
2.行政强制法，政府直接利用国家权力影响宏观经济的运行速度/结构和数量，或者直接针对市场主体采取行政措施的行为。
行政控制方法包含三层含义：
一是旅行这种方法的主体只限于政府或政府授权的机关，二是必须依照事先制定的法律、法规和政府规章；三是强行控制的目的是限制或禁止与宏观调控目标相背离的行为和损害宏观经济整体效益的行为。
在宏观调控法中，强行控制方法既可影响公正分配、经济稳定增长、经济总量和结构保持平衡等行为，也可禁止地区封锁、部门集团垄断、损害消费者利益等行为。
3.利益影响法，指通过改变市场主体的行为经济约束条件来影响市场主体的经济决策，从而改变市场经济宏观运行的方法。
它具体包括国家通过确定法定利率、税率、汇率、价格和工资标准等经济参数为调节经济活动的多种方法。
因为经济参数是一系列变量，这些变量的上下变化，不断改变着经济主体之间的经济利益关系，从而调节各种生产要素，以实现宏观经济目标要求的合理配置和组合。
将利益影响法称之为宏观调控法的法律调整方法，是因为经济参数在一定时期的确定与变化，须通过经济立法程序确认和公布，全体经济主体都必须执行，而且必须由享有宏观调控权的国家机关掌管和运用。
例如，税率、汇率、利率的确定都是法律规定的，可称之为法定参数，它们分别由税务机关、我汇管理机关和中央银行掌管和运用，任何个人和其他机关都不得擅自变动。
应当注意的是，诱导不是一般意义的引导，而是通过法律中介转换的诱导，它属于宏观调控法特有的调整方法，而不是民事方法，因为其具有政府的意志。
上述三种调整方法各有特点和长处，同时也都有自己的局限性，只有综合适用，才能发挥其整体功能。
四、宏观调控的协调运用
（一）调控方法的协调
1.计划与财政政策、金融政策需要相互协调
在现代市场经济体制下，国家的经济计划通常都是指导性的（尽管计划必须经过立法机关批准），其主要的作用在于为市场主体提供一种经济信息，引导企3文档收集于互联网，如有不妥请联系删除.
业作出符合国家计划的决策和行为，对市场主体并不具有直接的强制约束力。
国家计划本身不同于法律，计划日益突出的特点是战略性、宏观性、政策性。
但是计划的地位和作用却不容忽视，国民经济和社会发展计划是财政政策和货币政策和调整的依据，计划的实现也要依靠财政、货币政策。
国民经济和社会发展计划通常都指明了财政政策和货币政策的目标和方向。
例如，计划提出某一时期的经济增长速度，就需要金融、财政从资金平衡的角度制定相应的政策措施；同样，金融、财政对资金的运用，必须以支持国民经济的发展为前提。
这是计划和财政、货币政策必须协调的依据。
2.产业政策的实现需要财政和货币政策的支持
产业政策包括产业组织政策、产业结构政策、产业技术政策、产业布局政策。
国家财政的投资规模和投资结构、税收政策、财政补贴、财政的转移支付等都会影响到产业政策。
中央银行确定的信贷规模以及指导商业银行的贷款资金流向，都会对产业政策产生影响。
因此，国家产业政策的成功实现，必须依靠财政政策和货币政策。
产业政策的制定部门必须与财政、货币宏观调控部门协商，取得支持。
财政政策和货币政策的制定和实施，也要符合国家计划和独立的产业政策立法所确定的产业政策。
3.财政政策和货币政策之间也需要相互配合
所谓货币政策，主要指的是通过中央银行，对货币和信贷的发放以及贷款利率实行管理和调节所依据的一系列行动准则。
所谓财政政策，主要是指财政收入政策（主要是税收政策）和财政支出政策。
两者需要相互协调配合的理由有三点:
一是各自调节范围的不同要求二者协调配合。
财政政策和货币政策都是以协调社会总需求为基点来实现社会总供求平衡的政策，但二者的调节范围不尽相同。
财政政策对社会总需求的影响主要是通过税收增减、发行国债、调整支出规模和结构来实现的，其主要在分配领域实施调节。
货币政策对社会总需求的影响主要是通过影响流通中的货币来实现的，其调节行为主要发生在流通领域。
二者的调节都有一定的局限性，因此必须相互配合。
二是各自的侧重点不同要求二者协调配合。
财政政策与货币政策都对总量和结构进行调节但在资源配置和经济结构上，财政政策比货币政策更强调资源配置的优化和经济结构的调整，具有结构特征。
而货币政策的重点是调节社会需求总量，具有总量特征。
三是各自的时滞性不同要求二者协调配合。
财政政策的制定需要通过立法机关，并交有关执行机关执行，决策程序复杂；但一旦实施，将直接影响社会的有效需求。
货币政策一般由中央银行制定和实施，决策程序简单；但其对社会总需求的影响是间接地。
财政政策和货币政策是宏观调控中的两大支柱，很多国家都非常重视二者之间的配合和制约。
如德国和美国都在法律中确立了二者的协调制度。
（二）调控主体的协调。
1.纵向的府际协调，主要是指上下级政府尤其是中央和地方政府之间在宏观调控中的协调，避免上有政策下有对策情形的出现。
大家可以关注一下最近几年中央政府的房地产政策的调控施行，它生动地展现了中国纵向的宏观调控的府际关系及其协调。
另一个例子是1994年的分税制的实施。
2.横向的府际协调，主要是不同经济调控部门之间的政策、措施要避免各自为政，以提高宏观调控决策的效率。
宏观调控部门之间有明确分工，而且部门之间的密切配合。
宏观调控应当明确不同经济调控部门之间相互制约和监督的制度。
为此，我们可以在法律中应当作出以下规定：
（1）国家发改委、财政部、中国人民银行、商务部等调控部门相互之间可以就国家国民经济和社会发展计划以及经济政策的制定或者实施提出意见和建议。
（2）一方认为其他方计划或者经济政策的制定或实施违反国务院或者国民经济宏观调控委员会的决议时，应当及时向总理报告，并可以向总理提请召开国民经济宏观调控委员会会议。
（3）一方认为其计划或者经济政策的制定和实施需要其他方配合时，可以向总理提请召开国民经济宏观调控委员会会议。
总之，在不同部门之间形成一定的制约和监督，避免宏观经济政策彼此之间的相互冲突和抵消，削弱宏观调控的功能及影响宏观调控目标的实现。
第二节宏观调控的法制化
宏观调控是政府最主要的经济职能，这种经济职能发挥作用需要一定的法律保障，如税收杠杆作用的发挥离不开税法强制力。
由于国家管理经济的职能需要借助法律形式，宏观调控法便应运而生。
无论哪个国家的宏观调控法，都集中体现了经济职能的要求。
宏观调控有宪法上的法律依据。
我国《宪法》第15条规定，“国家实行社会主义市场经济。
国家加强经济立法，完善宏观调控。
国家依法禁止任何组织和个人扰乱社会经济秩序。
”一、宏观调控的法律化
1.合法是政府宏观调控的第一要件宏观调控是政府行为，因此合法是第一要件。
我国政府调控长期处于无法
甚至违法状态，会损害私人利益。
2.《宏观调控法》或《经济稳定法》的制定
（1）2003年，三位从事法学研究的全国人大代表北大大学法学院的杨紫烜、西南政法大学的赵学清以及中国社会科学院的郑成思联名向全国人大提出议案，要求制定《宏观调控法》（中新网）；
（2）2007年，国家发展改革委员会将制定《宏观调控法》草案提上日程。
（3）参见吴越老师的文章：
《宏观调控：
宜政策化抑或制度化》，《中国法学》2008年第1期。
3.国外宏观调控法治化的例证
德国早就制定了《德意志联邦银行法》、《财政管理法》、《联邦预算法》等；美国也制定了《美国联邦储备法》、《财政收入法》、《税制改革法》等。
两个国家宏观经济领域的立法都相当发达，但这并不排斥它们同时制定综合性宏观调控法律，以统帅宏观调控各自领域的经济立法。
由此可见，我们呼吁制定的《宏观调控法》并非可有可无，更非有些学者所言的制定该法毫无价值。
我们应该充分借鉴美国、德国等国家的先进立法经验，在我国的社会主义市场经济体制下，建立起完善的宏观调控法律体系和完善的宏观调控综合协调制度。
（1）德国1967的《经济稳定与增长促进法》。
德国的《经济稳定与增长促进法》第3条规定了“一致行动的指导方针”，即在发生危及其第1条所规定的宏观调控四大目标时，联邦政府应即制定“指导方针”，使各级政府、各同业公会及企业联合会采取同时互相配合的行动。
这种指导方针应特别说明在这种形势下整个经济的各方面之间的相互关系。
该法第18条所规定的“国家经济平衡发展委员会”更具典型意义，是国家建立专门的机构协调宏观调控政策。
该法规定，联邦政府设立国家经济平衡发展委员会，委员会由联邦经济部长、财政部长，每州代表一人，乡镇与县的代表四人组成；联邦经济部长为国家经济平衡发展委员会主席。
国家经济平衡发展委员会根据议事规则，定期开会，讨论为实现该法所确定的经济增长、高度就业、物价稳定和外贸平衡目标所必需的一切经济平衡发展措施。
联邦银行有权参加国家经济平衡发展委员会的会议。
该制度很有借鉴
意义，是一种典型的宏观调控的综合协调制度。
由联邦经济部长、财政部长、联邦银行共同开会，商讨宏观经济政策意义重大，这将有助于国家计划、产业政策、财政政策和货币政策的统一和协调。
在国家经济平衡发展委员会中包括州和地方代表也是很有必要，这有利于联邦政府了解地方的经济情况，听取和了解他们的意见，保证政策制定的科学性，同时有助于这些经济政策在地方的实施。
总之，《经济稳定与增长促进法》高度重视政府与行业管理机构、联邦政府与地方政府、不同政府经济管理部门之间的协调和配合。
（2）美国1978的《充分就业与平衡增长法》。
美国的《充分就业和平衡增长法》虽未明确在联邦政府内建立一个跨部门的宏观调控协调机构，但该法的许
多零散规定，也建立了美国独具特色的综合协调制度。
其制度颇为新颖，也值得我们借鉴。
该法要求美国联邦储备委员会理事会主席，每年必须向国会做两次报告；在报告中，理事会主席必须就其货币、信贷计划与总统确立的短期目标之间的关系作出评论。
此举主要是为了加强政府的财政政策和中央银行的货币政策之间的协调。
这一制度极为重要。
美国非常重视权力的分立和制衡，因此中央银行货币政策的制定和实施是独立于政府的，这主要是为了使中央银行保持独立性，以对政府形成一定的监督和制约，防止政府为片面的追求经济增长和充分就业而实施过分扩张的经济政策，从而引发通货膨胀。
此外，该法指出，仅仅依靠货币政策和财政政策是不能实现预期的宏观经济目标的，必须同时采取其他相应的措施，比如，要确定明确的短期和中期目标；同时要加强总统、国会、联邦储备委员会之间的协调。
这一规定强调了计划和财政政策、货币政策的协调以及政府、中央银行和立法机关的协调。
该法要求召开国家就业会议，由小企业、大企业、工人、政府、其他利益关系人参加。
要求总统为了治理失业率高的问题，要采取相应的计划和政策，或者向国会提出法案，以加强联邦政府、地区、州和地方，以及私人部门之间的协调。
总之，《充分就
业和平衡增长法》十分重视财政、金融等不同经济政策之间的协调。
重视联邦政府和州、地方政府之间的协调，重视政府部门和私人部门之间的协调。
这种理念和制度，值得我们学习与借鉴。
二、宏观调控法的概念和特征
宏观调控法是调整宏观调控关系的法律规范的体系。
宏观调控法的调整对象是宏观调控关系，或称宏观经济调控关系，它是国家对国民经济和社会发展运行进行规划、调节和控制过程中发生的经济关系，它涉及现实社会中的国民经济整
体利益、社会公共利益和国家根本与长远利益。
其内容十分广泛，主要包括以下几类宏观调控关系：
（一）计划调控关系
在社会主义市场条件下，经济运行要以市场为主体，但这并不排斥计划作用，而是要实行市场调节手段和计划调节手段相结合。
中共中央《关于建立社会主义市场经济调节若干问题的决定》指出：
“宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政三者相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。
”中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（2003）进一步规定：
“国家计划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定财政政策和货币政策的主要依据。
”党的十七大报告再次指出：
“完善国家规划体系。
发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，”因此，国家计划是宏观调控体系的组成部分。
宏观调控法应当调整好国家计划关系。
（二）财税调控关系财政作为一种以国家为主体的在全社会范围内的集中性分配活动，同社会在生产有着密切的联系。
随着社会经济的发展，财政已从单纯的组织收入以满足政府活动的需求，发展为对国民经济运行实行调控的有力手段。
政府运用财政调控手段，其中包括预算支出结构的安排、税率的高低调整、国家信用、财政补贴等，能够更好地实现宏观调控的目标。
所谓财政关系是一种以国权力为依托的对社会产品和国民收入进行分配和再分配所产生的特殊分配关系。
它是宏观调控法的调整对象。
（三）金融调控关系
由金融活动产生的金融关系，是在货币流通和银行信贷相联系的经济活动中形成的一类经济关系。
货币调控和信贷资金的调控是国家调控经济的极为重要的手段。
因此，调控货币发行和资金流通中形成的金融调控关系，是宏观调控法的重要任务。
（四）产业调控关系
国家通过对产业结构、产业组织形式和产业区域布局的规划与安排，达到对经济建设的总体的合理的布局，是宏观调控的目标之一。
因此，应该将产业调控关系纳入宏观调控法的调整范围。
（五）投资调控关系
固定资产投资膨胀，是造成国民收入超分配的重要原因。
要保持经济总量的基本平衡和国民经济的协调发展，必须控制固定资产投资规模，同时不影响国家重大建设项目的安排。
因此，对于投资调控关系的调整，也是宏观调控法的任务。
（六）储备调控关系
国家为了实现总需求与总供给均衡的宏观条款目标，需要在特殊领域实施战略性物资储备制度，如中国粮食储备制度、棉花储备制度、外汇储备制度、土地储备制度、石油储备制度，等等。
战略物资储备制度中存在的储备功能定位、储备规模标准控制以及参与主体等问题，既是宏观调控的重要内容，也是宏观调控法必须解决的法律问题。
因此，战略物资储备制度也应该是宏观调控法的调整范围。
（七）涉外调控关系
《关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：
“国家主要运用汇率、税收、信贷等经济手段调节对外经济活动。
”《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》又要求：
“完善对外开放的制度保障”，“建立健全外贸运行监控体系和国际收支预警体制，维护国家经济安全”，同时要对少数实行数量限制的进出口商品的管理，按照公平、效益和公开的原则，实行配额招标、拍卖或规范化分配。
为保持对外经济贸易活动的健康发展，保持国际收支平衡，国家需要对涉外经济贸易活动进行必要的宏观调控和监管。
因此，有国家宏观调控措施作用产生的对外宏观经济关系，应该由宏观调控法调整。
上述七类宏观调控关系也可以合并为计划、财税、金融三大类调控关系，其中，第（四）、（六）类可以并入计划调控关系，第（五）、（七）类可以并入前三类调控关系。
上述各类调控关系，涉及宏观调控目标的实现，体现国家宏观调控的意志，具有许多共同的特点：
其一，各类宏观调控关系，都具有经济活动内容，属于经济关系的范畴。
因为经济管理本身就是一种经济活动，宏观调控关系的产生和发展直接受客观经济规律的支配，也就是说在宏观调控关系中起决定性作用的是经济规律，而不是行政首长们的主观意志；在宏观调控关系中，作为主体一方的国家与对方但是人，虽然地位不平等，但是双方存在的经济利益是主要纽带，组织上的联系是为经济目的服务的。
宏观调控关系主体之间体现的是一种经济利益，而主要不是政治利益。
因此，就其本质而言，宏观调控关系是一种经济关系。
其二，各类宏观调控关系，体现着国家干预经济生活的特征。
国家干预既有
直接的干预，也有间接的干预。
在市场经济条件下名主要采取经济办法见解调控手段。
我国实行社会主义市场经济，要转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的宏观调控体系。
因此，间接调控关系是宏观调控法的主要对象。
其三，在宏观调控关系中，政府国家法律授权的机关始终是主导性主体（即
调控主体），调控主体与被调控主体（受控主体）之间的关系，即存在着命令与服从的关系，也存在着协调、合作的性质。
其四，在实践中，宏观调控关系已经纳入国家经济法调整的轨道。
例如，预算法、税法、中国人民银行法，对外贸易法等都已成为政府进行宏观调控的法律依据。
计划法、投资法等也曾被列入经济立法规划的内容。
上述情况表明，宏观调控关系已经形成一类独立的社会关系体系，应当由宏观调控法统一调整。
同时,宏观调控关系的经济性、国家干预性的基本特征表明，宏观调控法是经济法体系
的主要组成部分。
宏观调控的各类手段需要法律保障，宏观调-预算法
应宏观调控需法收入调整的客观要求，各国宏观
）也应运而生。
根据宏观调控法的对
象，我国宏观调控法的基本内容或体系包括以下主要法律制度：
国民经济与社会
发展计划法、财税法、金融调控法。
第三节宏观调控权力的配置
宏观调控权的界定及其配置，是宏观调控法中的核心问题。
因此，有必要阐述宏观调控权的基本理论，尤其是宏观调控权的概念及其权力配置等基本问题。
一、宏观调控权的概念
宏观调控权是指政府为确保社会总需求与社会总供给之间的平衡，实现国民
经济持续、稳定、协调增长的目标，而运用经济、法律和行政的手段对社会经济运行进行调节与控制的法定职权。
宏观调控权是国家权力在经济管理领域的具体化，是国家权力的组成部分。
从根本上说，宏观调控权是全体人民通过国家机构
（如中央人民政府）代表人民行使的一项管理经济与社会事务的权力。
宏观调控权是一项独立的、新型的国家权力，不能简单地认为是行政权膨胀的结果。
宏观调控权产生的根本原因在于现代社会化的大生产的发展和现代市
张守文：
《宏观调控权的法律解析》，载《北京大学学报（哲社版）》2001年第3期场经济的形成，以及“市场失灵”现象严重阻碍社会经济运行，从而需要国家经济的形成，以及“市场失灵”现象严重阻碍社会经济运行，从而需要国家经济管理职能的转变，要求其调控方式作相应的转换，即由单纯依靠行政权力手段，转化为主要采取间接调控手段。
我国实行社会主义市场经济，要转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的宏观调控体系，也必须确立一项独
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