印度的就业政策措施与社会保障体系Word文件下载.docx
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贫困问题是印度经济社会发展中严重而又长期存在的问题。
虽经独立后50年的发展，生活在贫困线以下的人口占全印度人口的比例仍然很大，例如，1992年这一比例为%，即生活在贫困线以下的人口总数达亿（注：
鲁达尔·
《印度经济》1996年英文版，第318页。
据有关资料分析，造成贫困的重要原因之一是失业或就业不充分。
因此，解决就业问题与消除贫困问题是紧密相关的。
虽然印度解决就业问题的效果并不理想，但50年来为解决这一问题而付出的持续努力却不能说没有作用。
如果没有长期持续的努力以解决这一问题，今天印度的失业和贫困问题会更加严重。
（二）印度政府在解决就业问题中的作用印度的就业问题从本质上说是一个发展问题，它是由印度市场经济的欠发达所造成的。
因此，解决这一问题的根本途径只能是加快发展经济，创造更多的就业机会，在这方面仅仅依靠市场经济运行的自发性作用是远远不够的，作为市场经济宏观调控主体的政府可以发挥极为重要的能动作用。
独立以来，印度政府为解决就业问题进行了持续不断的努力，发挥了重要的促进作用，主要表现为以下方面：
第一，重视政府对经济发展的宏观管理和控制作用，把国家置于引导经济发展的中心位置，在促进经济社会发展中发挥了重要作用。
印度政府一方面发挥”家”作用，直接参与并调节经济发展，另一方面又发挥经济调控者作用，通过编制实施经济计划，颁布法令、政策，利用价格、税收、信贷等经济杠杆，调节印度市场经济的生产、分配、流通、消费等各个环节，实现对经济发展的宏观调控（注：
参见陈继东著：
《独立后印度经济社会发展研究》四川大学出版社，1997年，第19～43页。
可以说，如果没有50年来印度政府的这种双重作用，印度经济是不能取得显著发展和进步的。
换言之，印度经济的发展在一定程度上减缓了就业压力，印度政府的促进作用功不可没。
第二，印度政府在促进经济发展过程中，强调从印度这一人口大国的实际国情出发，走适合自己的工业化发展道路。
从印度是一个以农业为基础的人口大国的国情出发，印度政府在推进工业化的进程中，十分强调发展中小，发挥中小劳动密集的特点，创造更多的就业机会。
印度大规模工业化进程从“二五”计划开始，也就在这个时候，印度政府颁布相关政策，为小型保留了部分行业领域，不许大型参与经营，有力地促进了中小的发展。
中小所吸纳的就业人数亦显著增加，从1979～1980年度的670万人扩大为1997～1998年度的1670万人，增长约倍（注：
《1988～1989年度印度统计年鉴》第84页。
《1998～1999年度印度统计年鉴》第91页。
），有助于减缓就业压力。
第三，大力推行计划生育政策，强调控制人口增长规模，取得一定成效，有助于减缓就业压力。
印度政府从“四五”计划开始重视人口问题和实施计划生育政策，经过近20年的努力，印度的出生率已从1961～1970年的平均‰下降为1981～1990年的平均‰。
印度人口增长率也相应有一定幅度的下降，从1971年的‰下降为1991年的‰，1998年估计人口年增长率为%（注：
（印）塔塔服务公司：
《1998～1999年度印度统计年鉴》第45页。
人口及劳动力增长规模控制，有助于减缓就业压力。
第四，大力推行各种就业计划，努力创造更多就业机会，以减轻就业压力和消除贫困。
二、印度的就业计划及其措施大力推行各种就业计划，努力创造更多就业机会，是印度政府解决就业问题的主要措施之一。
尽管这些计划的实施结果与预期目标还有差距，但积极作用是应予肯定的。
（一）经济发展计划关于扩大就业的安排失业和就业不充分是印度贫困的重要因素。
因此，从一开始起，印度的经济发展计划就把实现充分就业列为经济计划的重要目标。
“三五”计划明确规定经济计划的长远目标：
“最大限度地增加生产，充分就业，实现经济平等和社会公正，这些都是目前条件为人们所接受的计划目标。
它们实际上并不是不同的概念，而是国家须致力实现的一系列相互的目标，这些目标没有哪一个能在排除其他目标的情况下实现，发展计划必须对所有目标给予均等的重视（注：
印度政府，计划委员会：
《第一个五年计划》第28页。
”印度经济计划的制订者认为，增加投资就会带来国民收入和就业的增加，因为当国民收入随着投资的扩大而增加时，对劳动力的需求就会自动提高，就业便会扩大。
因此，在印度的第1个五年计划至第5个五年计划中，虽然增加就业一直是这些五年计划的目标之一，但在每一个计划里却找不到为每个经济部门和地区所专门拟定的就业计划，以便一方面促进就业，另一方面增加国民收入。
之所以出现这一弱点，在于计划的制订者未认识到只有在选择了适当技术的情况下，投资和国民产值的增加才能相应创造出更大的就业。
其结果就是五年计划关于实现充分就业的目标落空了，失业率随着一个计划接着一个计划持续增加。
例如，“一五”计划结束时，失业率仅%，失业人数为530万人；
“二五”计划结束时失业率上升为%，失业人数增加为710万；
“三五”计划结束时失业率进一步上升为%，失业人数达960万（注：
《印度经济》1996年英文版，第350页。
“六五”计划在就业政策的序言里承认：
“在就业方面，情况远远不令人满意。
过去10多年来，失业和就业不充分的人数大大增加。
因此，我们的就业政策应当包括两个主要目标：
通过提高有偿就业的增长率来减少就业不充分和减少通称为公开性失业的经常性失业。
”“六五”计划开始时的失业总人数为1200万，“六五”计划预计在1980～1985年间将新增劳力3430万，计划新增就业3430万个，到该计划结束时的失业总人数仍为1200万。
“六五”计划的就业目标总体上得到实现，到1985年3月第7个五年计划开始时，失业总人数为920万（注：
但印度经济学家对此有不同看法，认为失业总人数为10万。
见鲁达尔·
《印度经济》1996年英文版，第352页。
“七五”计划改进了计划方法，在计划方案中列出了各部门设想的就业增长指标，并预计在该计划期内的4756万个标准人／年的就业总需求中，有4036万个可望得到满足，即就业年均增长率为%，那么，到“七五”计划结束时的失业率将仅为%，失业总人数为722万。
但鉴于80年代期间，劳动力一直在以年均%的速度增长，而就业的年均增长率仅为%，因此，失业人数增加就成为不可避免的事。
“八五”计划开始时印度的失业总人数为2800万左右。
“八五”计划估计在1990～1995年间将新增劳动力3700万。
因此，“八五”计划文件把该计划期间的就业增长率定为3%，以保证就业目标的实现。
“八五”计划的前三年，就业人数增加了1878万人，这使1992～1995年的就业年增长达2%，但仍低于计划的年均增长率。
“九五”计划把在增长过程中创造充分就业机会列为计划的一个基本目标，强调在高失业率和就业不足地区集中发展更多劳动密集型项目、部门和技术。
同时，鉴于失业率很高和临时工不断增加，“九五”计划决定实施一个国家就业保障计划来增加穷人的就业机会。
（注：
《第九个五年计划建设报告》（1997～20XX），转引自鲁达尔·
《印度经济》1998年英文版，第868～874页。
）
综上所述，我们可以看出，经济发展计划是印度政府解决就业问题的一个主要工具，在每个计划的文件中都把实现充分就业列为基本目标。
由于认识上的偏差和政策上的问题，前5个五年计划未对各部门、行业的就业增长作具体规划，而依赖于经济增长自动增加就业机会，其结果是导致失业问题越来越严重。
从第6个五年计划开始，计划文件对总的扩大就业目标进行了按部门的分割性规划，并注意发展劳动密集型项目来增加就业，收到了一定效果，有助于减缓失业压力。
但是“七五”计划和“八五”计划中都存在就业平均增长率高估的问题，实际就业年均增长率不仅低于计划指标，同时也低于新增劳动力的年增长率。
这样，印度失业的总人数仍在不断扩大。
尽管有这种问题，但总的失业率未出现明显上升，还略有下降，应该说经济计划对扩大就业所做的安排和相应的努力是有成效的。
总的看来，解决就业问题仍将是印度经济发展计划的一个长期目标。
（二）乡村发展计划关于扩大就业的安排印度政府还通过实施各种乡村发展计划来增加就业，因为印度最主要的失业者分布在广大的农村。
而要促进广大乡村的发展和消除贫困，给农村广大无业者或就业不充分者提供有偿就业机会是必不可少的措施之一。
因此，印度从第4个五年计划开始，就陆续在不同地区，不同范围内实施了多种乡村发展计划，以促进增加就业。
需要指出的是，乡村发展计划是一种综合性计划，它包括乡村和安全饮用水、道路设施建设等项目，还包括在乡村开展扫除文盲和进行技术培训、扩大医疗卫生保健络等内容，而不仅仅是安排有偿就业。
在此我们主要对乡村发展计划中关于扩大就业的安排进行分析。
70年代初，印度政府设立了一个专门委员会来制定解决失业问题的措施。
该委员会提出了农村电气化、修建公路和农舍及小型灌溉工程等方案，以缓解农村的失业和就业不充分。
该委员会还建议，应当最优先实施农村服务中心的计划，因为该计划有助于向工科大学生和技术人员提供就业或自我就业的机会。
在
1973年该委员会的报告发表以后，印度政府为提供就业和缓解就业不充分而实施了以下措施：
1.农村工程计划。
该计划以修筑永久性民用工程为重点，以此来缓解实施该计划地区的落后状况。
2.边际农和农村劳动力计划。
该计划是对农村的边际农等贫困家庭发放专项贷款，使之用于饲养家禽、养鱼、养猪和从事园艺之类的辅助性行业，扩大自我就业。
3.小农发展机构计划。
该计划通过相应机构向小农提供专项贷款，帮助他们采用最新技术开发农业的精耕细作和多种经营活动，以此减少季节性就业不充分。
4.综合旱地农业开发计划。
该计划开展土壤保护、土地开发和水利等永久性工程。
这些计划项目是劳动密集型的，据估算，每投资1000万卢比，就可为大约万人提供就业，因此可为计划项目实施地区提供大量就业机会。
5.农村服务中心计划。
该计划是向失业的大学毕业生和文凭持有者自谋就业提供援助，帮助他们在农村建立车间，从事农业机械的安装、维修、设备和零部件供应等等技术服务工作。
援助对象主要是机械、农业、电机工程及其相关专业的大学毕业生。
6.地区发展计划。
该计划带有缓解地区发展不平衡性质，它涉及到在10个大型灌溉工程地区建设足够的公路、综合市场等基础设施，促进这些地区的发展，也相应增加就业。
7.为农村就业的现金计划。
该计划对包括治理水土流失、小水利、土壤保护、造林、防洪、垦荒、养鱼业、饮用水和道路建设等各种劳动密集性和生产性的农村发展项目提供资金，以创造新的就业机会。
该计划规定，在每个区设立的一个项目要向100人提供在一年里平均持续工作10个月的就业，同时，与当地发展计划相一致，每个项目要生产具有耐用性的商品或建立永久性的资产。
上述各种农村就业计划在70年代中期（即“四五”计划期间），仅中央政府就耗资17亿卢比，但效果并不显著，因为这些计划的缺点是“应急”性的和地区性的，缺乏总体规划和持久性。
它们可以暂时性提供一些就业机会，项目完后失业或就业不充分又恢复了。
1977年，印度政府所积累的缓冲储备粮达20XX多万吨，印度的粮食自给基本实现。
在经济学家建议下，印度政府制定了以工代赈计划，即用粮食来支付生活低于贫困线以下的人的劳动工资。
该计划的目的在于：
一是为农村地区的人们提供有偿就业的机会；
二是增加生产和提高农村地区生活水平，新创社会财富，加强基础设施；
三是利用过剩的粮食，开发国家的人力资源。
该计划的实施方式是：
政府用粮食来支付在该计划项目中就业的全部和部分人的工资。
中央政府以粮食的形式分配给各帮政府，以资助邦政府承担的正在进行的计划项目或一些特殊项目的资金，并授权由乡村自治会之类的基层权力机构来具体实施该计划。
印度中央政府在1978～1980年间分配了270万吨粮食给以工代赈计划。
计划实施的效果是：
受益者中70%以上是劳动家庭和农村人口中的最贫困阶层；
各受益家庭的收入增加了%；
就业总共增加约%，每户就业的平均人日数从计划实施
前的403个提高到实施后的447个；
创造了一大批基础设施性的项目，以工代赈所占比重为60%。
以工代赈计划的效果是明显的，因此，印度政府决定继续在更大范围实施。
从1980年10月起，以工代赈计划更名为全国农村就业计划，由印度中央政府发起组织并提供50%的援助。
该计划设想每年为失业者和就业不充分者新增30～40亿个人日的就业机会，计划所包括的项目有：
饮水井、社区灌溉井、村储水池、小型水利工程、农村道路、学校和乡村评议会议事场等基础设施。
在“六五计划期间，中央和邦政府实际支出资金亿卢比，全国农村就业计划共创造就业亿个人日，实现了162亿卢比的拨款指标和15～20亿个人日就业机会的预期目标。
“七五”计划的拨款指标为亿卢比，其中由中央政府支出亿卢比，邦政府支出亿卢比，预计总共创造亿个就业人日。
据“七五”计划前4年的资料，
1985～1986年度至1988～1989年度共支出亿卢比，已创造了亿个就业人日（注：
《印度经济》1996年英文版，第358页。
可以说该计划的实施是较为顺利的。
印度政府还于1983年8月15日开始实施一个称为“农村无地劳动者就业保证计划”的新计划作为全国农村就业计划的补充。
农村无地劳动者就业计划的资金完全由印度中央政府筹集。
“七五”计划由中央部门提供亿卢比资金，其目标是在此期间创造就业亿个人日。
“七五”计划前4年实际支出了亿个人日。
“七五”计划前4年实际支出了亿卢比，共创造就业机会亿个人日。
1989年4月28日，拉·
甘地总理宣布实施贾瓦哈尔就业计划。
该计划是由现存所有农村工资性就业计划合并而来，这也就意味着全国农村就业计划和农村无地劳动者就业保证计划为贾瓦哈尔就业计划所取代。
在1989～1990年度至1993～1994年度的5年间，该计划总支出共亿卢比，其中用于小水利亿卢比，占%；
用于乡村道路亿卢比，占%；
用于村落和房屋建设亿卢比，占%；
用于学校和社区场所亿卢比，占%；
用于人工造林亿卢比，占%，其他项目亿卢比，占%。
其所取得的效果也是明显的，共建成水井万个；
村落49,478个：
建房148万间；
学校万所；
乡村道路万公里；
饮水井万个；
村庄储水池万个；
人工造林万公顷。
《印度经济》1996年版，第367页。
）目前，贾瓦哈尔就业计划仍是印度政府所实施的主要的乡村就业计划。
（三）各种扶贫计划关于扩大就业的安排贫困是一种社会现象，指的是社会中一部分人甚至不能得到基本的生活必需品。
在印度，贫穷被界定为生活在最低生活水平之下的状况。
许多经济学家和组织对印度贫困范围进行了有价值的研究，尽管他们据以进行分析的方法和衡量标准不同，因而得出的关于印度贫困状况的看法各异，但有一点是共同的，那就是印度社会，尤其是在广大农村，存在大量生活在贫困线以下的人口，即贫困是印度社会面临的一个普遍问题。
同时也都承认，随着经济增长率的上升和政府实施各种扶贫计划，低于贫困线以下人口占总人口的比重已开始下降，但穷人的绝对数仍在继续扩大。
造成贫困的原因是多方面的，主要包括：
失业和就业不充分；
穷人缺乏财产基础；
穷人受教育程度低因而收入也相应低；
个人收入分配严重不均，等等。
因此，消除贫困是一项涉及各个方面、多领域的系统工程，其中，解决就业问题是至关重要的。
在印度政府所实施的扶贫计划中，都包括有关于扩大就业的安排。
提高广大民众的生活水平历来是印度经济计划的目标之一。
“二五”计划说要改变低层人民的“状况”，“四五”计划又说要提高普通人和社会贫弱阶层的生活条件，特别是保证“就业和教育”。
该计划还强调要实施“全国最低需求计划”以便改善较低收入阶层的条件。
尽管如此，印度穷人的数量仍继续增加。
1971年提出了“消除贫困”的口号，从此把贫困问题提到了政府议事的中心位置。
“五五”计划指出：
“失业、半失业以及大量生产者缺少资源基础，特别在农业部门，是贫困的主要原因。
”“五五”计划提出，“将对失业、半失业和大规模的贫困问题发动一场直接的进攻。
”
（注：
《对“五五”计划一种有利的方法》，转引自鲁达尔·
《印度经济》1996年英文版，第323页。
）“六五”计划为此目的制定了一个反贫困计划即“农村综合发展计划”。
农村综合发展计划的基本战略是，通过促进贫困家庭的自我就业，以便随着生产资料的转移，使他们得到收入，帮助他们跨过贫困线。
该计划于1980年10月2日在全印5011个区开始实行，其主要措施是按逐级补贴的办法，即遵循穷者最先受益原则，对部落民补贴资本成本的50%，边际农、农业工人和农村手工业者占%，小农占25%，通过对这些家庭的投资，帮助他们实现或增加自我就业。
所需经费由中央和邦政府按50∶50
的原则来分担。
“六五”计划期间为该计划实际支出亿卢比，受益者总人数1656万。
“七五”计划期间该计划使1820万户家庭得到援助，其使用经费亿卢比。
除此之外，由金融机构发放了亿卢比定期贷款。
这样，总共投入亿卢比帮助1820万户受益者，其中45%的受益家庭属于表列种姓和表列部落（注：
《印度经济》1996年英文版，第360页。
1990～1991和1991～1992年度期间，该计划共支出亿卢比，受益者为540万户，其中表列种姓和表列部落占受益者的比重上升为51%（注：
《印度经济》1996年英文版，第360页。
“八五”计划期间，通过加大对每户援助力度，帮助受援家庭跨过贫困线。
具体措施一是把对每户家庭的投资额从过去的6000～8000卢比提高为120XX卢比，二是实施“家庭信贷计划”，把金融机构对受援户的贷款额扩大为20XX卢
比～25000卢比，使之能够跨进贫困线。
“九五”计划为了重新调整乡村发展计划的方向并加大其贯彻力度以减少农村贫困，“农村综合发展计划”的战略重点从个人受益转向群体受益，同时延长高投资水平以确保项目的可行性。
同时，援助的内容扩展为培训穷人的技能和技术改进以及提供适宜的基础设施（注：
印度政府计划委员会：
《第九个五年计划建议报告》（1997～20XX），转引自鲁达尔·
达特：
总的看来，扶贫计划中的扩大就业措施不同于就业计划，它是通过援助贫困户使之逐步具备自我发展能力，从而实现自我就业和最终脱贫。
而就业计划则是为失业者安排就业机会从而使之得到收入。
二者的区别在于，扶贫计划有“治本”的作用，而就业计划更侧重于“应急”。
两类计划同时实施，可收相互补充之效。
三、印度的社会保障体系市场机制具有巨大的能量，但也有先天的缺陷和不足，对于它带来的利益关系不平衡，必须由国家加以协调，这是市场经济正常运行的重要保证。
社会保障体系就是国家利用自己的权力对国民收入进行宏观调控，为普通居民提供基本生活保障，缓解社会分配不公的一个重要手段。
在印度市场经济条件下，社会保障体系主要由公共分配系统、社会保险措施、对农业工人的保障措施等三方面内容构成。
（一）印度的公共分配系统印度的公共分配系统是社会保障体系的重要组成部分。
它是在政府监督和指导下，由国家给予财政补贴，专门向低收入居民提供基本生活保障的零售商业系统，即平价商店。
印度现有45万多个平价商店，遍布全国各地城乡，包括边远地区、山区和少数民族地区也都开设有平价商店。
按照规定，当局向低收入居民发放购物卡，这些居民持卡可到平价商店购物。
目前平价商店主要供应小麦、大米、白糖。
食用油、布匹、煤炭和煤油等7种生活必需品，有的还供应茶叶、肥皂、火柴、食盐、豆类等重要生活品。
为了保证这一系统的正常运转，印度政府每年拨出巨款进行补贴，仅粮食补贴一项，中央政府的支出已从1991～1992
年度的285亿卢比增加为1997～1998年度的750亿卢比，1998～1999年度达900亿卢比（注：
印度政府：
《1998～1999年度经济调查》第67～68页。
为了对公共分配系统进行监督，还专门成立了消费监督委员会。
印度的公共分配系统在实现社会公正方面起到了一定积极作用，深受低收入平民百姓的欢迎。
它既有利于低收入的消费者，也有利于生产者。
因为通过该系统，一方面使低收入消费者获得平价商品，另一方面使生产者获得政府的支持价格和稳定的国家市场。
（二）印度的社会保险措施
印度的社会保险措施目前主要包括疾病、事故和养老方面的社会保险制度，其受益者主要是对工厂工人（20人以上的）和国家雇员，不包括小的工人和农业工人。
其具体规定主要体现在以下法令中：
《雇员国家保险法》。
1948年通过，其目的是向工人提供强制和捐助相结合的健康保险，为病、孕、伤工人提供医疗帮助，现金补贴，为死亡工人的亲属提供抚恤金，为接受保险者在死亡时提供丧葬费。
《雇员准备基金和其他专款法》，1952年通过，主要内容是向雇员提供准备金、家庭养老金和保证金相的
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