老城区的衰退与复兴.docx

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老城区的衰退与复兴

老城区的衰退与复兴

　　陈玉光

　　摘要：

受自然资源枯竭、主导产业衰退、技术发展的周期性变化、投资和生活环境恶化等因素的影响，一个城市的老城区在一定的历史时段里会出现衰退现象。

实现老城区的复兴，必须以现代科技为工业化提供新动力，不断优化产业结构，在坚持保护优先的前提下对老城区实施有机更新，努力形成和保持自身的特色魅力和优势，大力发展文化产业，注意差异性与整体协调发展的统一，实行“政府主导，社会参与，市场化运作”的模式，在着力实现经济振兴的同时注意解决好各种社会问题，推动经济社会的全面协调发展。

　　关键词：

老城区；新型工业化；产业结构优化升级；有机更新

　　中图分类号：

F913.7文献标识码：

A文章编号：

1006-0138（2010）04-0027-03

　　在世界各国的城市发展中都面临着一个共同的难题：

老城区的衰退问题。

所谓老城区的衰退是指在其发展过程中表现出的经济、政治、文化、社会等方面的停滞、倒退、发展速度的减缓，或在与其他城区的比较中地位的下降等。

如何实现老城区的复兴，是世界各国都高度重视的课题，值得我们去深入研究。

　　一、老城区衰退的原因分析

（一）自然资源的枯竭

　　对于自然资源型城市的老城区来讲，由于其形成发展高度依赖于自然资源的开发及相关产业的发展，一旦资源接近枯竭或者资源开发效益下降，就会导致这些老城区全局性的经济衰退。

世界上许多以煤炭、金属、石油等矿产开采为主导产业的城市的老城区已经出现或将要面临这样的情况。

（二）主导产业的衰退

　　产业是城区发展的基础，产业的兴衰决定着城区的兴衰，而工业经济的发展是有一定周期性的。

从工业发展的一般规律来看，任何工业部门都要经历形成、发展、成熟和衰退的过程。

如果一个城区的产业结构中主导产业单一就更容易受这种工业发展周期的影响，伴随着这种主导产业的兴衰更替，城区的发展也会相应地表现出周期性的特点。

如我国东北地区大多数城市的老城区，其产业结构多以钢铁、机械、能源等重工业为主，这种以重工业为主的单一产业结构曾经在建国后的较长时期里成为城区快速发展的强大动力。

但由于这些老城区没有随着科技进步和世界经济发展出现的新趋势及时地完成技术改造创新和产业结构的优化升级，进入20世纪80年代后，普遍表现出明显的衰退。

由于主导产业的衰退而导致城区的衰退是一个比较普遍的现象。

　　（三）技术发展周期的影响

　　城市发展的基础条件是经济的发展，而科学技术的发展对于经济的周期性波动的影响也越来越大，技术创新成为经济周期性波动的重要原因。

特别是二战以后，不断深化的新技术革命使人类进入信息时代，知识、技术和资本含量极高的微电子、新材料、信息、生物、航天等部门成为制造业的主体，并与服务业相结合，形成城市经济发展的重要动力。

而伴随着每一项重大的科学发明和技术创新都会使经济的发展出现由盛而衰，又衰而复兴的周期性变化，城市也依此出现复苏繁荣期和萧条衰退期周期交替的过程。

　　科技的发展会打破不同城市、城区之间原有的优劣势格局，给部分城市、城区发展带来新机遇，同时也给另一些城市、城区带来严峻挑战。

新兴城市或新建城区由于能较快地适应新兴科技环境，利用新兴技术具备了后发优势；另一些老城市或老城区则因不能适应新的发展环境和条件，而由原来的相对优势变为相对劣势，出现衰落。

并且随着科技的发展，科技造成的发展不平衡加速了这种周期性变化的速度，某一城市或城区较长时间保持相对优势的可能越来越小，由兴起到衰落的时间大大缩短。

　　（四）投资和生活环境的恶化

　　追求利益最大化是企业投资的根本动力。

老城区发展的空间逼窄，土地价格的高昂，交通、供电、供水等压力大，其他基础设施的落后、老企业改造的成本巨大等，这些都成为制约投资的不利因素。

如果政府的办事效率不高，服务跟不上，不能给企业投资创造良好的外部环境，要吸引资金技术进入就更加困难。

同时，老城区往往面临着人口过于密集、就业压力更大、住房紧张且房价高昂、医疗卫生文化体育设施老旧、环境污染较重、人口老龄化问题突出、社会保障包袱重等问题，生产生活条件不如新建城区优越，因而造成人气不旺。

投资和生活环境的恶化通常会导致人口、资金、技术的外流，从而加速这些老城区的衰退，严重的情况下会使之成为“枯萎区”。

　　（五）老城区出现衰退是城市发展到一定阶段的必然现象

　　生产要素和城市功能的聚集与扩散是贯穿于城市发展过程始终的一对矛盾。

在城市发展的早期和中期，聚集占据主导地位，表现为生产要素和城市功能向中心城区的快速集中；当这种集中达到饱和时，扩散逐渐占据主导地位，城市的发展将经过“郊区化”阶段而后进入“逆城市化”阶段。

在“逆城市化”阶段，原城市中心部的人口与产业进一步向郊外分散，从而使城市中心部出现空洞化，开始陷入停滞或衰退状态。

老城区投资、生活成本的提高以及郊区（新城区）、卫星城镇投资和生活成本的相对低廉是这种扩散得到强化的内在动因，而交通、通讯等基础设施的完善则使这一过程得以实现。

各国通常是通过民间投资或政府的城市再开发政策使这种状况得以缓解或消除的，以实现“再城市化”。

　　综上所述，老城区的衰退往往是由内外部多种因素共同作用的结果，并且是一个合乎规律的过程。

在城市文明发展的过程中，人的因素具有决定性意义，这种决定性就在于在认识了事物的发展规律之后，依据这些规律，通过发挥人的主观能动性改变不利条件，创造有利条件，可以在一定程度上避免或减缓老城区的衰退，并且可以通过一系列积极的调整措施，使老城区重新焕发出生机和活力。

　　二、老城区复兴的路径探讨

　　如何实现老城区的复兴是一个世界性的难题，各国都进行了积极探索。

尽管目前尚未形成成熟的理论和模式，但从对这些实践的总结中我们可以发现一些带有规律性的东西。

认识和把握规律性，可以增强我们工作的自觉性、科学性和前瞻性，避免或少走弯路。

（一）以现代科技为工业化提供新动力，不断优化产业结构

　　城区的兴衰与二、三产业的发展密切相关。

我国刚进入工业化中期阶段，工业在较长的时期内仍是城区乃至整个国民经济发展的重要力量。

要顺应世界科技革命的新潮流，用现代科技武装我们的工业，积极推进产业结构的优化升级；同时，要大力发展城区的服务业特别是现代服务业，逐步提高第三产业的比重。

双轮驱动，共同推动老城区的复兴。

　　英国是世界上最早完成工业革命的国家，伴随着科技革命的不断深化，英国对产业结构不断进行调整。

特别是在最近的几十年中，针对伦敦、伯明翰、利物浦、曼彻斯特和谢菲尔德等老工业城市的老城区的许多工业企业经营不景气的状况，英国政府投入大量资金，通过对一些“夕阳产业”如钢铁制造业等进行技术改造、创新和经营改革，使其重新获得生机。

英国政府从宏观上予以投资政策引导和鼓励，促进曼彻斯特等某些传统工业衰落地区的工业改造和区域振兴。

把发展高科技经济与改造传统工业生产方式有机地结合起来，逐渐形成一套适应新经济发展的较为合理的产业布局。

　　德国鲁尔区城市的老城区，则通过建设完善的交通网络，高度重视大学教育和科技研发与转化，为新成立的公司提供低息贷款或部分无偿援助等优惠政策，大力发展信息技术、新材料、医药技术、环保等新兴产业以及零售、旅游、法律咨询、广告等服务业，成功实现了经济的转型。

　　就我国老工业城区复兴的探索实践而言，沈阳铁西区模式值得认真加以总结和研究。

　　铁西新区位于沈阳市中心的西南部，由铁西区、沈阳经济技术开发区和两乡（镇）25个村组成，辖区面积128平方公里，人口总数102万，新区内有工业企业3500多户，其中规模以上企业357户。

此前，铁西区跟其他老工业城区一样面临着企业效益低下，技术改造难度大，下岗职工多、社会问题突出等问题。

2002年6月18日，沈阳市委、市政府决定铁西区与沈阳经济技术开发区合署办公。

两区合署办公后，中共铁西区委、区政府遵循世界城市和工业发展规律，创新思路，按照“全面开放、活化资源、打造环境、产业升级、完善功能、强化管理”的24字发展方针，坚定不移地实施“东搬西建”，把位于城市中心区的工业企业搬迁到开发区，利用铁西区与开发区巨大的土地级差优势，努力破解铁西改造“钱从哪来、人往哪去、国企如何搞好、工业怎样做大做强”等重大问题，对铁西区进行系统性、整体性、协调性和彻底性改造。

经过7年的探索实践，使区内的国有企业和铁西工业重新焕发出生机和活力，经济与社会实现快速协调发展，成功地走出了一条老工业城区重新振兴之路。

　　通过“东搬西建”战略的实施，铁西区实现了经济的持续高速增长，搬迁企业实现了跨越式发展，工业实力显著增强，城市功能结构日趋完善，经济与环境互动发展，失业职工全部实现了再就业，所有国有及国有怀抱集体企业职工养老、失业、医疗“三险”全部参保，职工居住条件得到全面改善。

铁西区下一步的发展目标是抢抓机遇、不断创新，努力把该区建设成为具有国际竞争力的世界级国家装备制造业基地、充满活力的商贸服务新城区和环境优良的生态宜居区。

铁西区的成功探索为我国老工业城区的振兴提供了宝贵的可资借鉴的有益经验。

（二）坚持保护与更新的有机统一，使老城区始终保持生命的活力

　　在老城区的发展中，始终面临着老城区的保护与更新这一对重要矛盾。

　　所谓保护就是要保护城市的历史、文化和特色，它是一个城市或城区的底蕴和魅力之所在，是一个城市或城区走向未来的基础。

难以想象，一个失去了自己的历史、文化和特色的城市或城区可以继续存在、延续和发展。

　　近年来，在“城市复兴运动”中，英国各城市正确处理城市开发与古迹保护的关系，始终坚持保护优先的原则；正确处理建筑与周边环境的协调，注重保持“城市特色”；坚持以人为本和人与自然的和谐共融；将“可持续发展”的核心理念贯穿于各项城市建设与改造计划之中；建立起完善的法律法规，在公众广泛参与下制定周密的保护规划并严格实施，力求达到一种既延续了老城区的历史文脉，同时又能更好地满足现代城市发展和居民生活需求的有机统一。

　　从我国目前的情况看，随着现代化进程的加快，城市正处于更新改造的高峰期，老城区、古旧建筑都受到了一定程度的冲击。

因此，保护工作必须做在前面。

在对老城区的保护中，要坚持原真性、整体性、可读性、可持续性、分级保护、立法保护、传统与现代和谐发展等基本原则。

由于老城区的保护是一项重要的艰巨的系统工程，需要政府各个部门、社会各界力量特别是当地居民的共同参与，通过完善相关法律法规和政策，制定科学合理的规划，采取灵活多样的具体措施，实现保护的目的。

　　城市更新是一种对城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区进行必要的、有计划的改建活动。

包括对不适合城市人工作、出行、购物、娱乐、居住生活的街道、建筑物、公园、绿地、不良住宅区等环境的改善等，以形成舒适的生活环境和美丽的市容。

城市本身就是一个生命体，只有与时俱进，不断吐故纳新，调整结构，完善设施和功能，提升素质和竞争力，才能保持旺盛持久的生命力。

旧城改造的目的主要是通过改造提高城市的综合竞争力，建设一个适宜创业发展和居住生活的和谐环境。

城市更新是一个城市得以不断发展，生生不息，充满活力的需要。

但是，如果处理不当，就会对城市的历史文化遗产造成不同程度的破坏。

因此，更新必须在科学规划的控制下，慎重、有序、渐进式地进行。

　　（三）特色是老城区的魅力之所在，也是老城区保持竞争优势的关键

　　老城区在其形成发展中所具有的独特的自然风貌、建筑风格、历史文化积淀、商业氛围、产业结构、技术和产品、饮食文化、风土人情甚或是民族风情，共同构成了老城区区别于其他城区的显著的个性特征，它既是老城区发展轨迹的体现，又是老城区魅力之所在，是城市之根。

这些特色资源具有不可替代性和不可模仿性，对这些资源进行挖掘、整合，并结合时代要求进行创新，形成新的特色，是老城区保持竞争优势的关键。

　　（四）文化成为城市复兴的重要内容和力量

　　在西欧国家针对各个城市的老城区出现的不同程度的衰退而实行的“城市复兴”计划中，各种文化活动和文化旗舰项目的开发，发挥着非常重要的作用。

它们正是利用文化和文化产业，成功地扩展了经济基础、提升了城市形象、改善了基础设施与环境质量，并促进了社会团结与社区凝聚力。

文化已经成为城市复兴中不可或缺的重要成份。

在提升旧区的活力与品质、为地区发展赢得经济来源等方面，文化的重要性一方面表现在对现有城市遗产结合文化产业及相关文化商业发展的利用；另一方面则表现在引入新的文化地标，以文化带动地区发展。

首先是通过文化设施的兴建带动城市复兴。

作为复兴策略的一部分，欧洲许多城市创建设立了综合文化区，即：

一个城市或城镇中，拥有最高密度的文化与娱乐设施的地理区域。

在很多情况下，这些文化地区都是综合利用开发区域，其目标是为本地人和旅游者提供参观景点或名胜（如博物馆、画廊或剧院），同时提供办公、住宅、宾馆、餐饮、零售和休闲等设施，这些项目被视为可以最大限度地发挥提升土地价值、繁荣消费、推动就业增长、提升地区形象、吸引投资等多重作用。

文化旗舰项目成为欧洲城市复兴的普遍现象，最著名的旗舰项目是西班牙毕尔巴鄂的古根海姆博物馆，自1997年落成至2000年的数年间就为该馆带来了近５亿美元的经济收入。

此外，他们还通过举办各种盛大的庆典活动、大力发展文化旅游以及体育产业，推动城市的复兴。

在一个国家或城市的经济处于低迷阶段时，文化产业具有“口红效应”，成本低，大众又消费得起，能满足人们的精神需求，市场吸引力反而会因经济的暂时衰退而得到加强。

亚洲金融危机时，韩国的文化产业特别是电视剧制作产业的崛起，对韩国经济的复苏发挥了很重要的作用。

　　（五）老城区发展中必须注意差异性与整体协调性的统一

　　一方面，老城区要努力形成和保持自己的个性特色，在产业布局和城区功能上避免与其他城区的雷同，实现错位发展。

老城区与老城区之间、老城区与新城区之间的这种差异性，可以避免因重复建设带来的资源浪费以及相互之间的恶性竞争、挤压，也是老城区能够长久保持其魅力和活力的关键所在。

另一方面，不同的城区之间在发展中要有全局一盘棋的思想，在产业上形成分工清晰、密切合作的关系，在技术、人才等方面互相支持，提倡基础设施的共建共享。

各个城区的发展也要与整个城市的发展相协调，避免各自为政，各自为战，形成整体优势。

作为整个城市而言，不仅要重视新城区建设，更要重视对老城区的改造和提升，防止不同城区发展水平的严重失衡，逐步缩小差距，实现整个城市的协调、和谐发展。

　　（六）老城区复兴的运作模式：

政府主导，社会参与，市场化运作

　　在老城区复兴的过程中，政府必须发挥主导作用，这种主导作用主要体现在：

对城区发展制定科学规划、公共服务设施的建设、对文化教育等公共事业的投入、为促进创业和就业提供政策与资金支持、为居民提供最基本的社会保障、出台优惠政策并提供优质服务，为企业发展创造良好的外部环境等方面。

在城区发展中又应最大限度地调动各方面的积极因素，善于集中群众智慧，凝聚各种社会力量，形成科学决策和发展合力。

城区建设特别是旧城改造需要大量的资金，仅靠政府投入是不行的，欲突破资金瓶颈必须实行市场化运作方式，坚持“谁投资，谁受益”的原则，通过政策引导，建立起一套由政府、企业、社会和个人共同参与的多元化投融资机制和体系。

　　（七）在着力实现经济振兴的同时应注意解决好各种社会问题，推动经济社会的全面协调发展

　　从各国老城区发展的实践和未来发展计划看，在致力于实现经济重新振兴的同时，越来越注重降低失业率，完善社会保障体系，努力消除由于贫富差距过大带来的社会矛盾的加剧，解决不同城区发展的不平衡问题，推动老城区公共服务设施的改造和完善、环境污染的治理和预防等，努力完善老城区的综合服务功能。

如德国联邦和各州从1999年起共同实施“社会城市”项目，为特别需要发展的城区提供资助，以解决城区之间发展不平衡的问题。

除了改善基础设施外，该项目还通过市民参与、促进移民融合、加强各城区合作来解决城区发展不平衡问题。

“社会城市”项目还根据城市人口减少和老龄化问题突出的现实需要，投入大量资金对旧房进行修葺，在住宅改造和建设中，拆高建低，向低层化发展，以便为老龄人口创造更加适宜的居住生活条件。

　　国内一些城市也进行了有益的实践。

如青岛市市北区在致力于振兴经济的同时，认真扎实地解决好老城区的民生问题。

实行“三个坚持”：

即坚持以人为本，构建“民生指数”评估体系；坚持帮扶机制创新，开拓民生创业市场体系；坚持政府主导，完善民生创业服务机制。

构建民生创业工程的基本体系，较好地解决了区内贫困人口的就业、创业问题，使贫困家庭尽快走出了收入水平低下的困境，共同分享社会进步的成果。

他们还通过对曾经被严重污染的海伯河的治理和沿岸的绿化、靓化，极大地改善了居民的生活环境，提高了居民的生活质量。

这些经验都值得我们很好地加以总结。

　　作者简介：

　　陈玉光，中共青岛市委党校教授，《中共青岛市委党校、青岛行政学院学报》编辑，青岛市，266071。