浅析当前我国城市公共安全管理现状与对策论文.docx
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浅析当前我国城市公共安全管理现状与对策论文
内容摘要
城市安全是典型的公共安全，它是以公众的健康、生命和财产免遭损害为目的。
本文介绍了城市公共安全规划的内容和方法，通过风险评价，提出了安全风险控制的相关措施，从而为确保城市公共安全提供了一定的依据，对保障人民的生命和财产安全起到了重要的意义。
关键词：
城市公共安全；重大危险源；城市规划；风险评价
绪论
1.1国内外公共安全管理研究现状
国外如美国、日本等飓风、地震频繁的国家，城市安全方面的理论研究开始较早，并且都已用于城市管理中，从孤立地建设抗震、防洪、消防等单项系统向综合化发展，从抗灾救灾转向防灾，建立了以“防”为主、抗救结合的安全防灾管理体系，并制定了健全的法律法规。
西方主要国家的公共安全理论较为完善和成熟的重要标志之一是紧急事态管理的周期理论，该理论也称之为四个阶段理论，它将整个公共安全管理的全过程分为减除（mitigation）、准备（preparedness）、应对（response）和恢复（recovery）。
目前，我国对城市公共安全的研究从社会学、管理学的角度居多，在城市规划层面尚处在理论探索阶段。
受科技部委托，南开大学等多家高校和科研院所在国家安全生产监督管理局组织下，于2004年共同完成了“十五”国家科技攻关计划“城市公共安全规划与应急预案编制及其关键技术研究”课题。
所编制的《城市公共安全规划编制指南》，为我国城市公共安全规划的相关理论研究和规划实践提供了重要的技术支撑。
2005年中国城市规划设计研究院编制完成的《通州新城规划》（2005～2020）首次将城市公共安全规划的理论研究用于城市规划实践中。
2006年成都市规划设计研究院编制的《成都市中心城公共安全规划》，在城市公共安全规划方面进行了更进一步的探索和研究。
在我国的相关法律法规的建设中，也已经明确了要将城市公共安全问题列入规划研究范畴。
2006年4月1日起施行的《城市规划编制办法》将城市安全问题列为城市总体规划的强制性内容，并做出了明确的规定。
1）强调了“综合防灾”的思想；2）提出了“公共安全”的概念。
2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，更是以法律的形式对城市规划中防灾减灾、公共安全进行了确定和保护。
1.2城市公共安全规划的概念和内涵
城市公共安全规划是指为了保证城市的可持续发展，降低城市灾害风险，依据风险理论、灾害学原理等对城市灾害发展变化趋势进行研究，从而对人类自身活动所作的时间和空间的安排。
城市公共安全规划的内涵包括以下方面：
（1）城市公麸安全规划的对象是城市灾害系统。
（2）城市公共安全规划的任务在于使城市经济发展和防灾减灾并重，维持城市系统良性循环、以谋求系统最佳发展。
（3）城市公共安全规划依据风险理论、系统理论和灾害学原理等。
（4）城市公共安全规划的主要内容是合理安排人类自身活动，减少人员伤亡和财产损失,体现以人为本的宗旨。
（5）城市公共安全规划是在一定条件下的安全状态的优化，它必须符合一定历史时期的技术、经济发展水平和能力。
1.3城市公共安全规划的作用
1.3.1促进城市的可持续发展
城市公共安全问题应当注重预防为主，否则后果严重、损失巨大。
城市公共安全规划的重要作用应当是预防或减轻城市灾害，促进城市的可持续发展。
1.3.2有利于市场经济体制的进行
我国虽然是社会主义市场经济体制，但制定规划、实施宏观调控仍然是政府的重要职能。
必须将城市公共安全工作纳入城市经济和社会发展预案中，进行综合平衡，才能得以顺利进行。
城市公共安全规划就是城市公共安全工作的行动预案，为了便于纳入城市经济和社会发展规划，对城市公共安全的目标、指标、项目和资金等方面都要经过科学论证和精心规划。
1.3.3最小的投资获取最佳的公共安全效益
中国是发展中国家，如何用最小的资金投入，取得最好的防灾减灾效益，显得十分重要。
城市公共安全规划应运用科学的方法，保障在发展经济的同时，以最小的投资获取最佳的公共安全效益。
第一章城市公共安全规划的方法
事故分为天灾和人祸，天灾我们无法避免和控制，为了减少社会经济和人民生命和财产损失，本文将从城市里容易引发事故的工业重大危险源进行分析和评价。
重大危险源的公共安全规划是城市公共安全规划的专项规划之一，其内容也涉及到重大危险源公共安全规划目标、重大危险源的风险评价、重大危险源的风险控制与减缓等。
本章对规划中的几个重要问题进行探讨。
1.1工业重大危险源的定义和安全规划分类
根据《中华人民共和国安全生产法》第九十六条规定：
重大危险源是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者贮存危险物品且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施）。
城市重大危险源安全规划主要包括城市重大危险源及规划对象的治理及城市用地方面的安全规划两个方面的内容。
城市重大危险源及规划对象的治理主要是针对城市中达不到规划安全目标的重大危险源及规划对象提出风险控制措施方案，以达到提升城市综合安全水平的目的。
城市用地安全规划是涉及建设项目土地使用时制定的综合选址政策，规定计划建造的重大危险源与工作区或居民区以及公共设施之间要适当分隔，并规定对现有的重大危险
源要采取适当控制措施的具体规划。
城市用地安全规划的范围如下：
（1）包含重大危险源的新设施的选址；
（2）现有重大危险源的改变；
（3）现有重大危险源附近的土地开发，例如公众聚集场所和住宅区，其选址或开发会增大重大事故的风险或后果。
1.2城市重大危险源安全规划的编制原则
在制定规划时，应强调“城市”这一概念，即：
（1）以城市整体为考虑对象
（2）以消除或降低重大危险源在城市布局中可能构成的危险为出发点
（3）以可能对城市造成的近期和中期危害和影响为规划目标
（4）以城市经济社会安全可持续发展为原则
（5）有利于城市重大危险源的管理不断适应经济与社会发展的要求
（6）有利于发挥各管理部门的职能作用
（7）有利于提高城市重大危险源的安全水平
1.3城市重大危险源安全规划前期准备
运用城市重大危险源安全规划方法前要做以下的准备工作
1.3.1城市现状调查
城市现状调查是进行城市重大危险源安全规划的重要基础性工作，主要包括重大事故的统计分析和城市基础资料调查等工作。
重大事故的统计分析：
通过对城市中重大事故的调查、统计分析，按事故主要原因、发生地点、事故及灾害发生的主要形式、人员伤亡的主要原因等。
找出事故发生的规律和现存的主要问题。
城市基础资料调查，包括城市气象、水文资料城市基础设施状况、城市规划发展用地范围内的土地利用现状、城市人口资料等城市自然、社会、经济等方面的调查。
1.3.2城市建设总体规划
城市建设总体规划及其近期或未来对公共安全问题的需求，是制定城市公共安全规划的前提和依据。
在进行城市公共安全规划前，应获得城市近期编制完成的城市总体规划，以及总体规划的总体布局图（包括城市功能区划图）。
1.4城市工业重大危险源事故风险评价
城市公共安全规划的方法是以风险理论为指导，以风险评价为基础，在风险评价的基础上，提出风险减缓的措施和技术方法。
1.4.1风险理论
风险通用而严格的定义为：
风险R是事故发生概率P与事故造成的后果C的乘积，风险的两个基本要素是：
概率和后果。
城市系统面临着各种灾害风险，它们只是发生的概率不同、后果不同而已。
风险理论的核心是风险评价。
灾害风险评价，简而言之，就是评价灾害发生的几率和可能造成的损失。
1.4.2风险辨识
参照中华人民共和国国家标准重大危险源辨识（GB18218—2009）标准
灾害风险辨识必须依靠现代的科学技术和方法，通常有三种方法：
筛选、监控和诊断。
灾害风险的筛选是应用标准化程序对灾害进行寻找、分析并按其危险概率及强度加以排列的过程。
经典的筛选办法是列出危险清单，在此基础上进行风险分析，从而按风险大小排出某一地区或某一场所可能面临的灾害序列，最后筛选出风险最显著的灾害作为评价的重点。
风险的筛选需应用聚类分析、参数相关分析等数学手段，使筛选过程定量化和规范化。
灾害风险的监控是对灾害风险的调查、监测、记录和分析的循环过程，特别是对那些可疑灾害风险的核查和解译更需长期的监测和追踪分析。
监控的目的旨在监测某些灾害临界指示体的变化、灾害条件的积累及防灾系统的易损程度。
灾害风险的诊断类似于医生看病的过程，是对灾害与前兆的相互关系及灾害的可能后果的分析和判断。
诊断手段如根据调查的情况编制事故树，将风险因素及其引起一系列致损事件的逻辑关系形象地表示在树状图上，通过事故树识别灾害产生的原因和条件。
灾害辩识的上述三种方法都包涵三个过程：
推测原因、鉴别因素和仔细检查。
三者之间可形成一个相互关联的循环系列，在实际工作中，上述各种方法可同时应用，相互取长补短，力求全面和合乎实际。
1.4.3制定风险评价标准的原则
风险是事故发生概率与事故后果（环境或健康）的乘积。
由于死亡风险比较直接和容易定义，也由于容易与生活中的其它风险相比较，因此，人们习惯上把重大事故和死亡相联系。
在大多数风险评价中通常都采用死亡的概率作为风险的度量。
30英国健康和安全执行委员会（HSE）提出了基于伤害的风险度量方法：
1）几乎使每个人都非常难受；
2）相当大一部分人需要医疗护理
3）有些人严重受伤，需要长时间的医疗护理：
4）任何身体非常虚弱的人都有可能死亡
满足上述条件的风险度量称作危险剂量，因为其可以导致死亡，所要评价的风险是暴露在危险剂量下的风险。
需要注意的是在使用风险评价标准或比较重大危害的风险水平时，应当注意保证风险度量的一致性，只有在风险度量一致时进行比较才有意义。
制定定量风险评价标准时应遵循的原则如下：
1）重大危害对个人或公众成员造成的风险不应显著高于人们在日常生活中接触到的其它风险
2）只要合理可行，任何重大危害的风险都应努力降低
3）在有重大危害风险的地方，具有危害性的开发项目不应对现有的风险造成显著的增加。
4）如果一个事件可能造成较严重的后果，那么应努力降低此事件发生的频率，也就是降低社会风险。
根据经验，总分在20以下是被认为低危险的，这样的危险比日常生活中骑自行车去上班还要安全些；如果危险分值到达70～160之间，那就有显著的危险性，需要及时整改；如果危险分值在160～320之间，那么这是一种必须立即采取措施进行整改的高度危险环境；分值在320以上的高分值表示环境非常危险，应立即停止生产直到环境得到改善为止。
值得注意的是，LEC风险评价法对危险等级的划分，一定程度上凭经验判断，应用时需要考虑其局限性，根据实际情况予以修正。
（2）JHA：
指工作危害分析。
具体是事先或定期对某项工作任务进行风险评价，
并根据评价结果制定和实施相应的控制措施，达到最大限度消除或控制风险目的的方法。
第二章城市公共安全风险控制措施
2.1风险控制的含义
在危险源辨识、风险评价之后，应采取有效措施来控制这些风险，以达到减少事故发
生的概率和降低损失程度的目的。
2.2风险控制措施的方法
风险控制的方法主要包括以下两类：
风险避免（Avoidance）和损失控制（LossControl）。
其中损失控制又分为损失预防（LossPrevention）和损失抑制（LossReduction）两类。
2.2.1风险避免
风险避免是以放弃或拒绝承担风险作为控制方法，回避损失发生的可能性。
风险避免是风险控制措施中最简单也最消极的一种。
如化工厂不使用某种危险物质，可以完全避免因此种危险物质引发事故造成损失的风险。
由于这一方法以完全回避危险源为前提，在实际应用中有很大的局限性。
2.2.2损失控制
损失控制依目的不同可分为损失预防和损失抑制，前者以降低事故概率为目的，后者以缩小损失程度为目的。
损失预防是指在事故发生前为了消除或减少可能引起损失的各项因素所采取的具体措施，也就是消除或减少危险源，以便降低损失发生的概率。
损失抑制是指在事故发生后，采取措施减少损失发生范围或损失程度的行为。
两者的区别在于：
损失预防的重点在于降低事故发生的可能性：
损失抑制的重点在于减少损失发生的程度。
总之，风险控制措施实质上是一种行动或安全设备装置，在事故发生前将引发事故的因素或环境隔离。
2.3风险控制措施方案
风险控制措施规划方案的合理与否主要取决于风险控制的技术路线，错误的技术路线不可能得出正确的风险控制措施规划方案。
对于城市重大危险源，风险控制方案主要针对重大危险源、规划对象采取风险控制措施，以达到符合规划目标的目的。
可选的风险控制措施有以下几种类型：
2.3.1消除重大危险源风险的控制措施
通过合理的设计和科学的管理尽可能从根本上消除重大危险源。
如：
（1）搬迁重大危险源以达到消除重大危险源的目的；
（2）生产中以无害物质代替危险有害物质等。
2.3.2降低重大危险源风险的控制措施
当消除重大危险源有困难时可采取重大危险源控制技术措施。
如：
（1）减少危险有害物质的使用储存量；
（2）生产中以低危险有害物质代替高危险有害物质；
（3）提高生产过程的自动化水平以降低事故概率；
（4）采用隔离措施降低事故后果等。
2.3.3重大危险源周边规划对象所面临的风险超过可接受风险标准的风险控制措施
（1）规划对象停止使用；
（2）将规划对象搬迁至低于可接受风险标准的地方；
（3）改变规划对象所在地的土地使用性质等。
结论与建议
本文围绕城市公共安全规划的概念和现状分析，阐述了城市公共安全规划的内容、作用以及意义，针对其中重要的研究部分——工业重大危险源，给出了城市重大危险源安全规划的一般性方法和技术要点，利用风险评价理论得到具体的针对重大危险源风险控制对策措施，使针对城市重大危险源的控制管理有一定的理论和研究方向性。
由于城市重大危险源安全规划的研究在我国还刚开始起步，因此，在具体的技术方法上还需要进一步研究。
参考文献
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