度CPA教材《经济法》第07章 企业国有资产法律制度.docx

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度CPA教材《经济法》第07章企业国有资产法律制度

第七章 企业国有资产法律制度

第一节 企业国有资产法律制度概述

一、企业国有资产的概念和监督管理体制

（一）企业国有资产的概念

国有资产是指属于国家所有的一切财产的总称。

国有资产按照用途和性质划分，可分为经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产等。

经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资产及权益。

行政事业性国有资产是指党政机关、各级政府及其派出机构以及国有事业单位等组织使用管理的国有资产。

资源性国有资产是指以资源形态存在并能带来一定经济价值的国有资源，如国家所有的土地、矿裁、森林、水流等。

企业国有资产，仅指国有资产中的经营性国有资产。

《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）规定，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。

企业国有资产具有以下两个特征：

1．企业国有资产是国家以各种形式对企业的出资形成的。

国家对企业的出资，是指各级政府以及政府授权投资的部门、机构投入到企业的、作为企业资本金组成部分的资产。

国家对企业的出资有多种形式，既可以以货币出资，也可以以实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。

隧着我国国有企业改革的发展，国家向企业出资的形式也有多种情况，例如，20世纪80年代中期，国家为了提高国有资金使用效率，将原来的国有企业基本建设投资由财政直接拨款改为通过银行转贷给企业使用的方式，即通常所说的“拨改贷”，这种形式实际上是国家以贷款的形式向企业出资。

20世纪90年代中期，又将“拨改贷”的资金本金余额转为国家资本金，即通常所说的“贷改投”。

2．企业国有资产是国家作为出资人对出资企业所享有的一种权益。

企业国有资产与企业法人财产不同。

企业国有资产是指国家作为出资人对所出资企业所享有的权益，而不是指国家出资企业的各项具体财产。

出资人将出资投入企业，所形成的企业的厂房、机器设备等企业的各项具体财产，属于企业的法人财产权。

依照物权法等法律规定，企业法人的不动产和动产，由企业依照法律、行政法规和企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。

出资人对企业法人财产不具有直接的所有权，其对企业享有的是出资人权利，具体体现为资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。

2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《企业国有资产法》，自2009年5月1日起施行。

该法的颁布施行，对于维护国家的基本制度，巩固和发展国有经济，保障国有资产权益，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济发展，具有重大的意义。

（二）企业国有资产的监督管理体制

《企业国有资产法》对企业国有资产的监督管理体制作出了明确规定，主要内容包括：

1．企业国有资产属于国家所有，即全民所有。

国务院代表国家行使企业国有资产所有权。

2．国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。

其他的国家出资企业，由地穷人民政府代表国家履行出资人职责。

3．国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与企业国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。

4．国家采取措施，推动企业国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，优化国有经济布局和结构，推进国有企业的改革和发展，提高国有经济的整体素质，增强国有经济的控制力、影响力。

5．国家建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的企业国有资产管理与监督体制，建立健全企业国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实企业国有资产保值增值责任。

 6．企业国有资产受法律保护，任何单位和个人不得侵害。

二、履行出资人职责的机构

（一）履行出资人职责的机构的概念

履行出资人职责的机构，是指根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责的机构、部门。

根据《企业国有资产法》的规定，履行出资人职责的机构包括：

 1．国务院国有资产监督管理机构。

即国务院国有资产监督管理委员会，根据国务院的授权，代表国务院对国家出资企业履行出资人职责。

其主要职责有：

（1）根据国务院授权，依照《公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，监管申央所属企业（不含金融类企业）的国有资产，加强国有资产的管理工作。

（2）承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任。

建立和完善国有资产保值增值指标体系，制订考核标准，通过统计、稽核对所监管企业国有资产的保值增值情况进行监管，负责所监管企业工资分配管理工作，制定所监管企业负责人收入分配政策并组织实施。

（3）指导推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构，推动国有经济布局和结构的战略性调整。

（4）通过法定程序对所监管企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩，建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。

（5）按照有关规定，代表国务院向所监管企业派出监事会，负责监事会的日常管理工作。

（6）负责组织所监管企业上交国有资本收益，参与制定国有资本经营预算有关管理制度和办法，按照有关规定负责国有资本经营预决算编制和执行等工作。

（7）按照出资人职责，负责督促检查所监管企业贯彻落实国家安全生产方针政策及有关法律法规、标准等工作。

（8）负责企业国有资产基础管理，起草国有资产管理的法律法规草案，制定有关规章、制度，依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督。

（9）承办国务院交办的其他事项。

2．地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构。

根摒地方人民政府的授权，代表地方人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

3．国务院和地方人民政府根据需要，授权的其他部门、机构。

如根据国务院的有关规定，国务院授权财政部对金融行业的国有资产进行监管，授权财政部对中国邮政集团公司履行出资人职责等。

（二）履行出资人职责的机构的基本职责和履职要求

1．履行出资人职责的机构的基本职责。

根据《企业国有资产法》的规定，履行出资人职责的机构的基本职责主要有：

（1）履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

（2）履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。

（3）履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。

（4）履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。

2．履行出资人职责的机构的履职要求。

根据《企业国有资产法》的规定，展行出资人职责的机构的履职要求主要有：

（1）履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止企业国有资产损失。

（2）履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。

（3）履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对企业国有资产的保值增值负责。

（4）履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关企业国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。

三、国家出资企业

（一）国家出资企业的概念

根据《企业国有资产法》规定，国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。

由此可见，国家出资企业主要包括以下四类企业：

1．国有独资企业。

即依照《全民所有制工业企业法》设立的，企业全部注册资本均为国有资本的非公司制企业。

按照《全民所有制工业企业法》的规定，全民所有制企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的经营单位。

企业财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理，企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。

企业内部的治理结构与公司制企业不同：

企业的高级管理人员由政府或者履行出资人职责的机构直接任命；政府通过向企业派出监事组成的监事会，对企业的财务活动及负责人韵经营管理行为进行监督。

2．国有独资公司。

即依照《公司法》设立的企业全部资本均为国有资本的公司制企业。

《公司法》对国有独资公司作了专门规定，具体内容参见《公司法律制度》一章。

3．国有资本控股公司。

即按照《公司法》成立的国有资本具有控股地位的公司，包括有限责任公司和股份有限会司。

这里所称国有资本控股，是指国有资本的出资人具有控股股东的地位。

我国《公司法》对“控股股东”作了界定，是指其出资额占有限责任公司资本总额50%以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额50%以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足50%，但依其出资额或者持有的股份享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。

4．国有资本参股公司。

即公司资本包含部分国有资本，但国有资本没有控股地位的股份公司。

由国家出资企业出资设立的子企业不属于国家直接出资的企业，但国家出资企业的国有资本出资人权益，通过国家出资企业的投资延伸到子企业。

对国家出资企业履行出资人职责的机构，应当通过对国家出资企业行使出资人权利，决定或者参与决定母企业的对外投资，并通过母企业行使对子企业的出资人权利，维护母企业作为出资人的权益，从而维护作为母企业的国有资本出资人的权益。

（二）对国家出资企业的要求

《企业国有资产法》对国家出资企业的要求作出如下具体规定：

1．国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。

国家出资企业依法享有的经营自主权和其他合法权益受法徉保护。

这里所称占有，是指国家出资企业对其财产予以支配和控制；使用，是指国家出资企业对其财产进行运用，以发挥财产的使用价值；收益，是指国家出资企业对其财产通过占有、使用，取得经济效益；处分，是指国家出资企业对其财产予以处置，如转让、赠与他人等。

2．国家出资企业从事经营活动，应当遵守法律、行政法规，加强经营管理，提高经济效益，接受人民政府及其有关部门、机构依法实施的管理和监督，接受社会公众的监督，承担社会责任，对出资人负责。

国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度。

3．国家出资企业应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。

国家出资企业应当依照法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润。

 4．国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司依照《公司法》的规定设立监事会。

国有独资企业由履行出资人职责的机构按照国务院的规定委派监事组成监事会。

国家出资企业的监事会依照法律、行政法规以及企业章程的规定，对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督，对企业财务进行监督检查。

5．国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。

6．国家出资企业对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

国家出资企业对其所出资金业，应当依照法律、行政法规的规定，通过制定或者参与制定所出资企业的章程，建立权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度，维护其出资人权益。

四、国家出资企业管理者的选择和考核

（一）国家出资企业管理者的选择

1．国家出资企业管理者的任免范围。

《企业国有资产法》规定，履行出资人职责的机构依照法律、行政法规以及企业章程的规定，任免或者建议任免国家出资企业的下列人员：

（1）任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；

（2）任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；（3）向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。

上述第

（1）、

（2）项规定的企业管理者，国务院和地方人民政府规定由本级人民政府任免的，依照其规定。

国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、行政法规的规定出职工民主选举产生。

根据有关法律、行政法规的规定，国家出资企业的董事会、监事会成员，除由股东代表出任外，分不同情况，有的必须有职工代表，有的可以有职工代表：

（1）国有独资公司的董事会成员中应当有职工代表；监事会成员中也应当有职工代表，其比例不得低子监事会成员的1/3，具体比例由公司章程规定；董事会、监事会成员中的职工代表均由职工代表大会选举产生。

（2）两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有职工代表；其他有限责任公司董事会成员中可以有职工代表；有限责任公司监事会中应当有职工代表，其比例不得低于监事会成员的1/3，具体比例由公司章程规定；职工代表由职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。

（3）股份有限公司董事会中可以有职工代表；监事会中应当有职工代表，其比例不得低于监事会成员的1/3，具体比例由公司章程规定；职工代表由职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。

2．国家出资企业管理者的任职条件。

《企业国有资产法》规定，履行出资人职责的机构任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员，应当具备下列条件：

（1）有良好的品行；

（2）有符合职位要求的专业知识和工作能力；（3）有能够正常履行职责的身体条件；（4）法律、行政法规规定的其他条件。

董事、监事、高级管理人员在任职期间出现不符合上述规定情形或者出现《公司法》第一百四十七条规定的不得担任公司董事、监事、高级管理人员情形的，履行出资人职责的机构应当依法予以免职或者提出免职建议。

3．国家出资企业管理者的任命考察。

履行出资人职责的机构对拟任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员的人选，应当按照规定的条件和程序进行考察。

考察合格的，按照规定的权限和程序任命或者建议任命。

4．国家出资企业管理者的兼职限制。

《企业国有资产法》规定，未经履行出资人职责的机构同恚，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。

未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。

未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的董事长不得兼任经理。

未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。

董事、高级管理人员不得兼任监事。

5．国家出资企业管理者的义务。

国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，应当遵守法律、行政法规以及企业章程，对企业负有忠实义务和勤勉义务，不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益，不得侵占、挪用企业资产，不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项，不得有其他侵害企业国有资产出资人权益的行为。

（二）国家出资企业管理者的考核

1．国家出资企业管理者的经营业绩考核。

经营业绩考核，是指按照一定的指标对企业管理者的经营业绩进行考核评价的制度。

《企业国有资产法》规定，国家建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。

履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩。

实行国家出资企业管理者经营业绩考核制度，有利于如强对企业管理者的监督，对企业管理者建立有效的激励和约束机制，有利于维护国有资产出资人权益，落实企业国有资产保值增值责任。

根据考核期间的不同，国家出资企业管理者经营业绩考核分为年度经营业绩考核和任期经营业绩考核。

年度经营业绩考核以公历年为考核期，采取由履行出资人职责的机构的负责人或者其授权代表与国家出资企业管理者签订经营业绩责任书的方式进行。

年度经营业绩考核指标包括基本指标与分类指标。

基本指标包括年度利润总额和净资产收益率指标。

其中，年度利润总额是指经核定后的企业合并报表利润总额，企业年度利润计算可加上经核准的当期企业消化以前年度潜亏，并扣除通过变卖企业主业优质资产等取得的非经常性收益；净资产收益率是指企业考核当期净利润同平均净资产的比率。

分类指标由履行出资人职责的机构根据企业所处行业特点，综合考虑反映企业经营管理水平、技术创新投入及风险控制能力等因素确定，具体指标在责任书中确定。

鼓励企业使用经济增加值指标进行年度经营业绩考核。

凡企业使用经济增加值指标且经济增加值比上一年有改善和提高的，给予奖励。

任期经营业绩考核一般以3年为考核期，采取由履行出资人职责的机构的负责人或者其授权代表与国家出资企业管理者签订经营业绩责任书的方式进行。

任期经营业绩考核指标包括基本指标和分类指标。

基本指标包括国有资产保值增值率和3年主营业务收入平均增长率。

其中，国有资产保值增值率是指企业考核期末扣除客观因素后的所有者权益（对实施新会计准则的企业，所有者权益中不含少数股东权益，下同）同考核期初所有者权益的比率，计算方法为：

任期内各年度国有资产保值增值率的乘积；3年主营业务收入平均增长率是指企业主营业务连续3年昀平均增长情况。

分类指标由履行出资人职责的机构根据企业所处行业特点，综合考虑反映企业技术创新能力、资源节约和环境保护水平、可持续发展能力及核心竞争力等因素确定，具体指标在责任书中确定。

履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，确定其任命的国家出赍企业管理者的薪酬标准，并依据年度经营业绩考核结果和任期经警业绩考核结果对国家出资企业管理者实施奖惩与任免。

3、国家出赍企业管理者的任期责任审计。

任期责任审计，是指依照国家规定的程序、方法和要求，对国家出资企业管理者任期期间所在企业资产、负偾、权益和损益的真实性，合法性和效益性以及有关经济活动进行审计，以监督、评价该管理者经济责任履行情况的活动o《企业国有资产法》规定，固有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人，应当接受依法进行的任期经济责任审计。

依照有关规定，履行出资人职责的机构按照对国家出资企业管理者的管理权限负责组织任期责任审计工作，并会同有关部门依法对任期责任审计工作进行监督。

履行出资人职责的机构实施任期责任审计工作，可以采取委托国家有关审计机关具体实施审计工作，或者聘请具有相应资质条件的社会审计组织承扭审计工作等形式。

根据国家有关规定，结合财务监督工作需要，国家出赍企业管理者任期责任审计工作主要内容包括：

（1）企业管理者任职期间企业经营成果的真实性；

（2）企业管理者任职期间企业财务收支核算的合法性；（3）、企业管理者任职期间企业资产质量变动状况；（4）企业管理者任职期间对企业有关经蕾活动和重大经营决策负有的经济责任；（5）企业管理者任职期间企业执行国家有关法律法规情况；（6）企业管理者任职期间企业经营绩效变动情况。

上述所称企业经营成果的真实性是指企业管理者任职期间会计核算是否准确，企业财务决算编报是否完整，企业经济成果是否真实可靠，以及企业计提资产减值准备与资产质量是否相匹配。

企业财务收支核算的合法性是指企业管理者任职期间财务收支管理是否符合国家有关法律法规规定，会计核算是否符合国家有关财务会计制度，年度财务决算是否全面、真实地反映企业财务收支状况。

企业资产质量变动状况是指企业管理者任职期间各项资产质量是否得到改善，是否存在严重损失、重大潜亏或资产流失等问题，企业国有资本是否安全、完整，以及对企业未来发展能力的影响。

企业有关经营活动和重大经营决策是指企业管理者任职期间作出的有关对内对外投资、经济担保、出借资金和大额合同等重大经济决策是否符合国家有关法律法规规定及其企业内部控制程序，是否存在较多问题或者造成重大损失。

任期责任审计在全面核实企业各项资产、负债、权益、收入、费用、利润等账务的基础上，依据国家有关经营绩效评价政策规定，对企业管理者任职期间经营成果和经营业绩，以及企业资产运营和回报情况进行客观、公正和准确的综合评判。

任期责任审计工作结果，作为对企业管理者任免、奖惩的重要依据。

五、关系企业国有资产出资人权益的重大事项

《企业国有资产法》对关系金业国有资产出资人权益的重大事项作出了具体的规定，主要内容包括：

（一）一般规定

1．国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。

2．国有独资企业、国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定。

3．国有独资企业、国有独资公司有上述第1项所列事项的，除依照上述第2项规定和有关法律、行政法规以及企业章程的规定，由履行出资人职责的机构决定的以外，国有独资企业由企业负责人集体讨论决定，国有独资公司由董事会决定。

4．国有资本控股公司、国有资本参股公司有上述第1项所列事项的，依照法律、行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。

由股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。

5．重要的国有独资企业、国有独资公词、国有资本控股公司的合并、．分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。

重要的国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司，按照国务院的规定确定。

6．国家出资企业发行债券、投资等事项，有关法律、行政法规规定应当报经人民政府或者人民政府有关部门、机构批准、核准或者备案的，依照其规定。

按照现行规定，企业发行的债券分为企业债券和公司债券两种。

发行企业债券应当符合《企业债券管理条例》的规定，报国家发展改革委员会核准。

发行公司债券应当符合《证券法》、《公司法》等法律及相关行政法规的规定，报中国证券监督管理委员会核准。

根据国务院2004年7月发布的《国务院关于投资体制改革的决定》的规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。

企业投资的项目属于《政府核准的投资项目目录》中规定的重大项目和限制类项目的，应按规定报经核准；企业投资的项目不属于《政府核准的投资项目目录》中的项目，只须按照规定报备案。

7．国家出资企业投资应当符合国家产业政策，并按照国家规定进行可行性研究；与他人交易应当公平、有偿，取得合理对价。

8．国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。

（二）企业改制

1．企业改制的类型。

根据《企业国有资产法》规定，企业改制有以下情形：

（1）国有独资企业改为国有独资公司。

这是指依照《全民所有制工业企业法》登记成立的国有独资企业，按照《公司法》的有关规定改制成为国有独资的有限责任公司。

（2）国有独资企业、国有独资公司改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司。

这是指国有独资企业、国有独资公司按照《公司法》的有关规定，吸收其他法人、自然人出资，或者出让其部分资产，将原来由国家单独投资设立的国有独资企业、国有独资公司改制为多个主体投资的国有资本参股公司，或者出让其全部资产，将原来由国家独资设立的国有独资企业、国有独资公司改为没有国有资本的公司。

（3）国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。

这是指国有资本控股公司按照《公司法》的有关规定，吸收