产业片区开发如何进行工程建设与产业导入的考核平衡.docx
《产业片区开发如何进行工程建设与产业导入的考核平衡.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《产业片区开发如何进行工程建设与产业导入的考核平衡.docx（11页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
产业片区开发如何进行工程建设与产业导入的考核平衡
片区开发核心的产业导入等营商环境服务，是片区开发与其他基础设施建设模式的最大区别，能够确定地实现产业导入，实现GDP系列经济指标增长和财政收入增长，是区别片区开发与其他基础设施建设模式的本质差异。
一、片区开发产品是提供综合营商环境
片区开发模式技术的优越性，在于其“提供区域营商环境综合性产品”的产品定位。
这一本质差异，决定了片区开发与一般基础设施建设项目的天壤之别。
（一） 绩效考核：
片区开发的产品是综合营商环境的提供片区开发模式的产品，是通过工程建设和提供服务，为所在区域提供营商环境的综合性产品，这个综合性产品，既包括土地征拆和七通一平的营商硬环境建设，也包括产业引入和一站服务的营商软环境建设，而通过这种综合性输出，提升了区域产业水平和社会福利水平，并带来了财政增收及以此来支付投资人对于产品提供而付出的投资回报。
这一定位决定了绩效考核在片区开发中的绝对重要地位，即只有投资人开始交付满足绩效标准的营商环境产品时，片区开发主管部门才开始向投资人付费。
这一产品定位与绩效考核一起，完美地构建了片区开发的合规性架构。
即：
交付时付费，且，依绩效付费。
（二） 正确理解：
片区开发是提供公共服务的建设工程绩效考核的问题，实际上是把企业对硬件的投资和对软件的服务转化成区域发展的评价体系。
绩效考核技术可以看作是片区开发里边的最大的技术难点，它实质上是要把一种政府的行政行为，翻译转化成为企业投资运营行为与政府行政行为二者之和，并且要得到推动社会经济发展的绩效目标。
一些刚刚接触片区开发的读者经常会咨询：
片区开发，是不是“打包工程的购买服务”？
这里要突出强调的是，答案恰好是相反的：
片区开发是提供公共服务的建设工程。
在片区开发当中，我们首先强调，它是一个工程，毋庸置疑，片区开发含有工程，我们必须接受和肯定这一实质；同时，片区开发是含有提供公共服务条件的工程，实施建设工程的目的是为了提供综合性的公共服务。
首先，这是片区开发能够在工程竣工后不予立即支付工程款的协议原因——片区开发的产品是综合性营商环境产品，不是N条路N座桥，——片区开发的付款必要条件是实现了综合性的营商环境产品。
另外，有些读者问到，含有购买服务（条件），是否需要在3年完成（因为购买服务合同不能超出3年）？
这里要着重说明的是，这里的购买服务的合同期限只能理解为完成服务后的期限，比如说，有没有规定，诉讼中的律师服务不能超出3年？
或者说，如果官司超出了3年，律师就收不到政府购买服务的律师费了么？
没有那回事，对于我们讨论的片区开发的服务内容，也是一样的道理。
（三） 没有产业导入运营绩效考核，一定是违规举债
没有产业导入运营考核的片区开发模式，是固定回报的违规举债行为；虽然，土地一级开发的加入，使得它比较易于整改，但这并不影响对于它在整改前违规性质的判定。
在管理库PPP片区开发调研中，无论是个数和投资规模，都有半数以上的项目，将项目单位在招商引资促进产业发展方面的效果纳入了考核中的重要内容。
但是，在管理库外的片区开发项目调研中，估计可能是由于信息披露不完善等原因，对产业发展方面的考核，竟然呈现出了弱于管理库内片区开发项目的情况。
不过，无论是在库内还是库外的调研中，我们也发现了大量的诸如“象征性产业考核”、“赠送必得分题”、“考核不相关指标”、“钉住宏观经济指标”等不恰当现象。
二、如何把土地开发建设投资转化成产业发展指标？
（一） 产业导入是片区开发的特有内容
绩效考核是项目目标的集中体现，是付款的最终依据，代表着地方政府实施机构（主管部门）对于项目单位投资建设运营效果的优劣判断和是否付款、支付多少的依据。
绩效考核是合规性判定的关键性依据，没有绩效考核的片区开发，是违规刚性支付的片区开发。
土地一级开发和产业导入是片区开发的两大核心内容。
其中前者，提供片区开发必不可少的收入来源，而后者，产业导入部分，是片区开发项目的特有部分。
同样，在一般类型PPP项目中，可用性和运营维护占据了绩效考核的几乎全部内容，在片区开发项目中，区域经济和社会发展是目标，而对于硬环境的投资建设仅是一部分过程。
因此，项目内容可用和运维良好仅是片区开发项目的基本要求，仅仅是及格线。
除了考核可用性和运营维护等营商硬环境之外，考核产业导入成绩等营商软环境也占据片区开发绩效考核的重要比重。
仅有可用性和运营维护的绩效考核，促使项目的建设部分更像一个BT或者BOT的工程项目，而从产业发展的角度来说，未能突出产业新城建设开发的产业促进作用。
满足了项目内容可用条件后即可逐年付款的片区项目，实质上只是（可能有运营的）片区建设类BT/BOT延长版项目。
因此，是否具有招商引资产业导入部分，是片区开发合规性的核心特征，在绩效考核中没有这一方面考核要素的片区开发模式，基本上就很难摆脱违规举债的结果。
（二） 片区开发派生GDP的必然性
导入产业的招商标准厂房、融合产城的商住服务基础、增进福利的社会服务设施，以及与项目本身所处领域直接相关的教育、旅游、科创……等相关领域建设内容，往往是片区开发项目的必备内容。
因此，片区开发能够促进高附加值二三产业及其人才的聚集，带来区域发展所需的固定资产投资、产业增长和财政增收，提高人产城融合程度和社会公众满意程度，则几乎是必然的。
在诸多情况下，社会资本也要做好合作甚至独立完成片区开发项目完成后的后续投资的准备。
片区开发必然也必须伴生新人力资源加入的产城融合，如果产城不能融合，新的产业不能进入到片区中来，既是生产者也是消费者的新人力资源不能进入到片区中来，二三产业都不能得到发展，与其一起跌入深谷的，不仅仅是片区的发展，包括GDP、财政收入，当然还有片区开发项目主体的投资。
因此，片区开发的绩效考核技术，实际上只是将项目投资主体必须也必然会实现的经济发展，以指标的形式表现出来而已。
（三） 对派生GDP体系的绩效考核是片区开发的特有内容
通过片区开发项目的开发建设，同步实现吸引固定资产投资、促进企业和就业增加，进而推动区域经济发展和财政收入增长，实现“派生GDP”，是片区开发模式与其他政府筹资模式的显著区别。
在绩效考核方面，片区开发项目与其他一般PPP项目具有天壤之别。
在一般项目中的质量合格、按期交付、运营良好等绩效标准，对于片区开发项目仅仅是合格的基本条件，建设综合营商环境和推动区域经济发展，才是片区开发的终极目标。
科学的绩效考核机制，是依照合同按效付费的购买行为与固定回报（或兜底承诺）的本质区别，是项目合规性的基本保障。
指标表现体系的科学、可达性，是片区开发绩效考核的核心技术。
它必须具备科学性，不是表面功夫的实质违规举债；也必须具备可达性，不是片面依赖社会资本进行全产业大招商，或者参与一场俄罗斯轮盘赌。
（四） 关键技术在于关联经济发展的必然性
因此，社会资本投资人的“基础设施投资和招商引资服务”与“实现区域经济发展目标”，这一“投入—产出”演进过程中的必然性程度，就成为了社会资本投资风险研判，进而融资取得的必要前提条件了。
放弃“投入—产出”的有益关联，不考核经济发展目标即付费，就成了固定回报的BT违规模式；割裂“投入—产出”的有机联系，不切实际地考核经济指标才付费，就成了社会资本投资人的轮盘赌，这样的项目并非有可能失败，而是根本就不可能启动起来。
所以说，建立了“基础设施投资和招商引资服务”与“实现区域经济发展目标”的“投入—产出”之间的科学且有效关联的绩效考核机制，才是片区开发的成功关键，才是片区开发模式的核心技术，没有之一。
【七公片区开发】通过多年实践摸索，在片区开发的绩效考核技术方面取得了长足的进展，分层次构建了片区开发产业导入和发展维度的绩效考核指标体系：
可用性和运营维护；投资增收，例如，财政收入增量额，资金调入（落地）额，固定资产投资额等等；产业发展，例如，企业（规限上）引入数，GDP，产值，销售额，营业额，就业指标等等；增长能力，例如，重大项目（如按投资额约定）落地，人产城融合评价，社会满意度等等。
同时，多角度地锁定了片区开发土地开发建设投资引致社会经济发展的测算方法。
只有采用产业导入和发展维度的绩效考核维度，并且科学地锁定必然性测算方法，才能实现片区开发推动区域发展的创设初衷。
在不同地区、不同时点、不同项目主体所面对的情况各异的片区开发项目中，绩效考核机制不可能完全照搬理论设计模型，而是必须进行因地制宜的修改调整。
结合具体项目实践中的要求，我们还将之后的内容中不断推出详细的技术细节内容，并在线下课程和咨询中进行详细的解读，欢迎关注。
三、 多维度考核可达性和升级改进
结合片区开发项目的产业发展目标，我们将“可用性和运营维护”考核，视为项目单位本应当实现的绩效目标，作为绩效考核中的基本内容。
这里，我们将“应当”，考虑为“正常情况下100%”可达性，比如说分值占比40%。
我们将项目单位的投资建设开发运营活动，极有可能拉动投资、增加税收和造福社会的部分内容，作为绩效考核的投资增收考核内容，要求社会资本投资人在保证建设开发内容可用和运维良好的基础上，必须实现一定的拉动投资和增加税收目标。
这里，我们将“极有可能”，考虑为“正常情况下90%”可达性，比如说分值占比30%。
我们将项目单位的投资建设开发运营活动，较有可能促进产业导入、企业投资、增加产值和GDP，和促进就业的部分内容，作为绩效考核的产业发展考核内容，要求社会资本投资人在保证建设开发运维可用和产业持续发展的基础上，必须实现一定招商引资和产业发展的目标。
这里，我们将“较有可能”，考虑为“正常情况下80%”可达性，比如说分值占比20%。
我们将项目单位的投资建设开发运营活动，有可能推进重大项目、高新技术引入的部分内容，作为绩效考核的增长能力考核内容，要求社会资本投资人在保证建设运维可用和产业持续发展的基础上，必须实现一定培育经济增长能力、促进人产城融合、提升社会福祉的目标。
这里，我们将“有可能”，考虑为“正常情况下70%”可达性，比如说分值占比10%。
于是，单体项目绩效考核的可达性可以测算得：
绩效分=100×40%+90×30%+80×20%+70×10%=40+27+16+7=90假设对于总投入成本为80的单体项目，当项目单位投标报价为100的时候，经考核后实际收到的款项为90，则项目总利润率为（90-80）/80=12.5%。
项目单位即可以按此思路来研判参与项目的可行性。
各单体子项目之间进行调整的弹性，可以由参与各方在授权委托和招标采购前，视情况而定。
绩效考核的可达性和升级改进分析表
考核
内容
包含考核
指标内容
可达性
分值（±10）
预计
得分
项目基本考核内容：
可用性和运营维护
以各子项目行业规范为基础，考核规划和建设可用性：
规划设计指导意义和效果，质量、工期、工程完好程度，符合时限安排等等。
运营维护：
公共服务持续稳定、遵守环境保护、安全生产的相关规定等等。
100%
40%
40
投资增收考核内容
财政收入增量额，资金调入（落地）额，固定资产投资额等等。
90%
30%
27
产业发展考核内容
企业（规限上）引入数，GDP，产值，销售额，营业额，就业指标等等。
80%
20%
16
增长能力考核内容
重大项目（如按投资额约定、或国际国内500强及上市公司）落地，高新技术企业和项目引入，人产城融合评价，社会满意度等等。
70%
10%
7
90
结合片区开发项目与其他类型PPP项目的建设运营阶段边界不清晰、功能差异不显著的主要差异，绩效考核应淡化阶段性特征，注重实效指标，根据产业发展和空间规划推演投融资规划分析，进而预期得出的未来产业发展状况，对指标进行合理分布，并设置弹性调整机制，以灵活应对外部经济环境变化的影响。
四、缺少产业导入绩效考核是BT/BOT延长版
（一） 可用性和运维的考核复杂繁琐2019年以前的管理库园区开发PPP的绩效考核方法，较多的表述有：
“建设期绩效考核、运营绩效考核、产业发展服务绩效考核”等等（本文暂不讨论移交期），或者，“建设工程可用性考核、运营维护绩效考核、奖励激励机制”等等。
其中，相当比例的PPP项目采取了建设期和运营期分别考核的机制。
由于片区开发项目往往具有多个子项目，而每个子项目有其各自的建设期和运营期考核，建设期和运营期分别考核的机制，实施起来比较复杂和繁琐，或者，存在因为复杂繁琐而流于形式的可能性。
（二） 象征性招商引资考核流于形式关于片区开发类PPP项目缺少运营内容的批评之声一直不绝于耳，这主要是由于少数建设方面偏好较强的单位，推动在片区开发项目中装入了过多的基础建设内容，而这一部分除不应计入运营的一般保养内容外，并无其他运营内容；同时，割裂产业联系、淡化招商引资的项目内容结构，亦造成了应有的运营内容的缺失。
额外奖励性质的附加题
在2019年管理库内片区开发调研项目当中，至少3个总投资613亿元的片区开发项目，并不是将招商引资作为项目内容中的必答题，而仅仅是将其作为一种额外奖励性质的附加题，个数和投资规模占比分别为12.5%和17.8%。
例如，我们关注到这些片区开发项目，在产业发展方面的考核，仅占每年支出责任的2%—5%左右，项目单位完全可能通过其他渠道来弥补放弃这部分奖励机会的可能损失。
赠送“必得分题”
同时，亦有些片区开发PPP项目，在招商引资产业发展维度的考核上，其某些指标设置仅为象征性考核，赠送“必得分题”，丧失了绩效考核的意义。
例如，进行“意向投资额”、“协议投资额”、“外资企业注册数”考核，等等。
对于产业发展的附加奖励性质的考核，或者干脆不考核，弱化了片区开发绩效考核的意义，促使片区开发项目演化成了一般的（可能有运营的）基础建设BT/BOT延长版项目，削弱了片区开发促进产业发展和人产城融合的重要意义。
缺少产业导入绩效考核的实质是BT/BOT延长版，虽然由于在PPP项目管理库的现行规定之中，对于有关联的真实运营的考核并不很严格，致使这些BT/BOT延长版与实际判定为违规举债还有一定的距离，但这并不改变其兜底承诺/固定回报的本质，而且，进一步地导致了管理库中的片区开发项目，出现了建设与运营割裂，或者没有必然关联，或者并非真实运营等种种不合理现象。
对于此类情况，业界也曾提出了很多批评意见。
管理库外情况更加混乱
有可能是信息披露不完善的原因，在2020年管理库外的片区开发项目调研中，我们也发现了更多的虚假招商引资绩效考核的情形，从表面情况上来看，违规举债的情况更加严重。
五、缺少产业导入绩效考核的库外ABO和F-EPC属于违规举债
大量ABO和F-EPC项目仅包含单纯工程建设内容，除工程质量及维修保养等属于工程建设直接关联内容外，并无其他服务内容，也没有其他绩效考核要求。
这样的ABO和F-EPC项目，如果存在竣工验收不全额支付工程款（质保金除外）的情形，即属于违规举债行为；而如果在竣工验收时全额支付工程款，就失去了融资意义。
正如我们一直强调的：
单纯工程的ABO和F-EPC项目，对于合规与融资二者来说，是不可兼得的。
六、新兴绩效考核机制总体仍不成熟
（一） 产业导入浮出水面，但仍照搬管理库做法片区开发蓬勃发展的两三年，业内愈来愈接受将产业导入作为绩效考核核心内容的观点：
只有工程建设、土地开发，满足项目可用条件后即逐年付款，没有产业导入绩效考核的片区开发，是固定回报违规举债的片区开发。
然而，由于创新的片区开发模式发展历程较短，作为其核心技术的绩效考核机制，在总体上仍然显露出诸多过渡性特征。
参与者们误将片区开发模式理解为管理库PPP的“库外版”，将片区开发模式理解为一种政府购买服务模式，生搬硬套管理库PPP的建设和运营阶段。
2019年前，出于PPP项目管理库的一系列要求，管理库内的园区开发PPP项目套用了建设、运营分期考核的办法，然而，片区开发本身并没有明显的建设和运营阶段划分，土地开发、工程建设、产业运营等项目组成部分是复合在一起的，划分建设期、运营期的做法，在实质上与片区开发项目的建设开发节奏是不匹配的。
因此，在片区开发项目中，就不宜再照抄照搬管理库内的划分建设、运营阶段的考核方式了，完全可以按照结果导向的思维方式实施绩效考核。
与此同时，在绩效考核机制的设计中，还反映出指标体系仍不成熟、形成机制办法不多等多个特点。
（二） 指标体系仍不成熟，流于形式或者离题万里从目前情况看，业内对于产业导入考核的指标体系设计，技术尚未成熟统一，虽然普遍认可【七公片区开发】曾指出的应抛弃象征性指标（如意向投资额等）和相关性不强指标（如外资企业注册数等）的做法，但对于象征性和相关性的理解仍流于表面，以至于仍然推出了产业基金引入的数量和规模、龙头企业数量、专家或团队数量、入驻企业数量、招聘人员数量等等象征性和无关联的指标。
指标设计离题万里
在2019年库外和2020年库外的两次片区开发调研中，我们都发现了有些片区开发项目在绩效考核中，设置了一些在大多数情况下，难以仅仅通过片区开发来直接实现的目标，或者是相关性不大的指标，或者是实现目标的随机性比较大或不确定的指标，例如研发机构设立数、专利申请获批数、产业基金的设立、一二三产业GDP占总值比重、某特殊类型的学校、科研、幼儿园、娱乐场所、某特殊类型制造业……等等。
商住考核内容弱化：
削弱人产城融合
另外，有可能是受到歧视房地产业因素的影响，相当比重的片区开发项目，对商业住宅、基础配套方面的经济数据进行了排除计算基数的处理，弱化了对于商业类项目的产业导入，有可能削弱人产城融合的友好程度。
我们的建议是应将其一并纳入考核，考虑到减轻财政支出责任，可酌减服务费用比率。
对于产城融合中“人”、“产”、“城”的有机比例，一方面基于已有空间规划，在空间比例上是已经确定下来的，另一方面，在规模比重上，是能够通过招商引资优惠政策引导下的市场机制进行自我调节的。
盲目依赖自然增长
03
除了一些不切实际的指标体系设计，在2020年管理库外的片区开发项目调研中，我们还发现了一些地方政府和社会资本，认为“反正长期来看经济是增长的”，将考核体系钉住经济自然增长指标，依赖于经济的自然增长：
由于考核指标与项目内容之间，缺少必要的关联关系，不仅没有解决项目模式的合规性问题，而且还凭空增加了项目烂尾的风险。
招商引资产业导入的绩效考核，是片区开发项目得以健康合规生长的生命线，也是建筑施工企业得以升级为城市运营商的转型线，更是从土地财政向人力财政转型的起跑线，无论是地方政府还是社会资本，都应该做足功课，答好答卷，而不是生搬硬套、象征捆绑、自欺欺人。
（三） 形成机制办法不多，片面压榨社会资本招商
片区开发的绩效考核指标维度，应针对片区开发项目本身的维度开展设计工作，而不是割裂片区开发项目内容，要求社会资本另外组织招商力量导入产业、另外进行人才培引、另外投入效率改善工作，之前在这个领域，著名的民营企业产业新城先行者，在这个环节上，既有技术设计上的成功，也有方向引导上的失败，我们在关注学习的过程中，应该吸取的经验教训太多了。
绩效考核指标的设计应尽量切合实效环节，不应把片区开发的招商引资、产业发展重任的指标，全部押宝在社会资本身上，社会资本的主要工作落脚点，是通过产业和空间规划设计、土地整理前期开发、招商引资的投资—建设—运营，而实现营商硬软件环境的建设。
社会资本在片区开发中的工程建设和产业导入，是一个硬币的两个面：
产业导入是工程建设的目标和结果，工程建设是产业导入的过程和手段。
只有在进行工程建设之前就能够预见到：
工程建设完成之后，产业导入是一个必然结果的情形下，才能恰当地应用绩效考核，才是适宜的片区开发模式。
升级会员 