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安全生产现状
安全生产现状、发展趋势和对策措施
李毅中
（2007年2月13日）
很高兴能有这个机会，与大家就安全生产问题进行交流和探讨。
围绕以下三个问题，谈一些认识和看法：
一是我国安全生产的现状；二是国外安全生产的有关情况和我国安全生产发展趋势；三是进一步加强安全生产的对策措施。
不妥之处，请大家指正。
一、安全生产现状
十六大以来，党和国家进一步健全完善了安全生产方针政策和法律法规，并从体制、机制、规划、投入等方面，采取一系列举措加强安全生产；各级党委政府高度重视，加强领导、落实责任；各重点企业和广大生产经营单位依法依规、履行职责；社会各界关注支持、参与监督。
经过努力，安全生产的理论、法律、政策体系得到建立和形成，安全监管体制机制不断健全完善，安全生产状况趋于稳定好转。
（一）以安全发展为核心的安全生产理论体系初步建立
胡锦涛总书记在中央政治局第30次集体学习会上的重要讲话，温家宝总理在2006年全国安全生产工作会议上的讲话和《政府工作报告》中的相关论述，全面系统地阐述了安全生产的重要意义、指导原则、方针政策和重大举措。
党的十六届五中全会确立了安全发展的指导原则，六中全会把坚持和推动“安全发展”纳入构建社会主义和谐社会应遵循的原则和总体布局。
为安全生产工作指明了方向，提供了坚实的思想理论基础和强大的精神动力。
在总结国内外安全生产发展规律和经验教训的基础上，形成了以安全发展为核心的安全生产理论体系。
其5个要点：
一是“安全发展”的科学理念和指导原则。
提出“安全发展”是我们对科学发展观认识的深化。
安全生产是经济社会发展的基础前提和保障，是社会主义和谐社会的重要着力点和切入点，必须纳入社会主义现代化建设的总体战略，与经济建设、社会发展各方面工作同时规划、统一部署、同步推进。
遵循这一指导原则，“十一五”规划纲要把安全生产列为专节，明确了奋斗目标。
二是“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针。
从五六十年代的“安全第一”，到七十年代之后的“安全第一、预防为主”，再到目前的12字方针，反映了我们对安全生产规律特点认识的不断深化。
这一方针要求安全生产工作必须重视综合运用多种手段，标本兼治、重在治本。
三是以“两个主体”和“两个负责制”为内容的安全工作基本责任制度。
政府是安全生产的监管主体，企业是安全生产的责任主体。
安全生产工作必须建立、落实政府行政首长负责制和企业法定代表人负责制。
建立安全生产控制考核指标体系，纳入政绩、业绩考核。
四是依法治安、重典治乱的安全法制建设方略。
我国安全生产领域的一些问题特别是非法违法、违规违章问题，积弊已久、积重难返，有的已经成为“痼疾”。
必须严刑峻法、依法严惩，治理安全生产领域的违法违纪，查处事故背后的失职渎职以及官商勾结、权钱交易等腐败现象，尽快建立规范完善的安全生产法治秩序。
五是倡导先进的安全文化，建立包括群众监督、舆论监督和社会监督在内的安全生产参与监督机制。
安全生产工作是党的事业、人民群众的事业，必须调动全党、全社会的积极性，提高全社会安全意识和全民安全素质，形成广泛的参与和监督机制。
安全生产重大决策、重点工作进展情况、重特大事故查处结果等，要让人民群众知道、向社会公布，接受来自方方面面的监督。
（二）与社会主义市场经济相适应的安全生产法律体系逐步健全完善
目前已有一部主体法即《安全生产法》。
《劳动法》、《煤炭法》、《矿山安全法》、《职业病防治法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《铁路法》、《民航法》、《电力法》、《建筑法》等十余部专门法律中，都有安全生产方面的规定。
有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《安全生产许可证条例》、《煤矿安全监察条例》、《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《道路交通安全法实施条例》和《建设工程安全生产管理条例》等50多部行政法规，上百个部门规章。
各地都制定出台了一批地方性法规规章，21个省（区、市）颁布实施了《安全生产条例》。
企业建章立制工作也有很大进展。
目前安全生产各个方面、各个环节的工作，大致上都可以做到有法可依、有章可循。
（三）标本兼治、重在治本的安全生产政策体系趋于形成
2005年底，鉴于安全生产领域存在的种种历史和现实问题，国务院第116次常务会议提出在采取断然措施遏制重特大事故、实现治本的同时，要在安全规划、行业管理、安全投入、科技进步、宏观调控、教育培训、安全立法、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、社会监督参与、监管和应急体制等方面，采取有利于安全生产的对策措施，综合运用法律、经济、科技和必要的行政手段，抓紧解决影响制约安全生产的各种历史性、深层次问题，建立长效机制。
12项治本之策出台一年多来，由国务院办公厅转发或相关部门联合制定下发的安全生产工作政策性、规范性文件将近37份，在高危行业安全费用提取、安全风险抵押、煤炭资源有偿使用、煤层气开发利用、工伤责任保险、农民工技能培训、煤炭专业人才培养、中央企业安全业绩考核等方面，出台了一系列政策措施；国务院、全国人大、中纪委、高法、高检及有关部门出台或修订了一系列法律法规和规章。
各地政府在扶持企业安全技术改造和补还安全欠帐、鼓励煤矿关闭转产、运用工伤社会保险基金开展安全宣传和事故预防、加强公共安全基础设施建设等方面，也制定和采取了一些行之有效的政策办法。
国务院决定在山西开展煤炭工业可持续发展政策措施试点，在8省区开展了煤炭资源有偿使用制度改革试点。
（四）综合监管与行业监管互动的安全生产监管体制机制不断健全
目前国家层面上的安全管理职责格局是：
安全监管总局对全国安全生产实施综合监管，并负责煤矿安全监察和非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等无主管部门行业领域的安全监管工作；国防科工委、公安部、建设部、交通部、铁道部、民航总局和国资委等部门，分别负责本系统、本领域的安全工作；质检总局负责锅炉压力容器等4类特种设备的安全监督检查；卫生部负责职业病诊治工作；劳动和社会保障部负责工伤保险管理，同时保留了儿童、妇女的劳动保护工作职能；到2006年底，各省（区、市）和新疆生产建设兵团、各市（地）、以及92%的县（市），已建立专门的安全生产监管机构；全国有9个省市、156个市地和1197个县，建立了安全生产执法队伍。
全国共有监管人员约5.5万人。
“政府统一领导，部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”的安全生产工作格局，以及“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作责任体系，已经形成并逐步完善。
在安全生产应急管理体系建设方面，成立了国家安全生产应急救援指挥中心，全国有17个省（区、市）建立了专门机构。
在目前国家发布的25个应急专项预案中，安全生产预案为9个，占36％；在80个部门预案中，安全生产预案为22个，占27.5%。
各省（区、市）都制定发布了安全生产应急预案。
中央企业预案覆盖率已经达到100％。
正在抓紧建设26个矿山、20个危险化学品国家级救援基地；消防、海上搜救、铁路、民航、电力、核工业等救援基地和救护队伍建设进一步得到加强。
“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的安全生产应急救援工作机制正在形成。
2006年救援矿山事故2614起，1255人经抢救生还；海上搜救1620次，成功救助16753人。
（五）安全生产呈现总体稳定、趋于好转的发展趋势
继2003年出现事故总量下降的“拐点”之后（下降1.9%），2004年、2005年分别下降0.2%和7.1%。
2006年在国民经济持续快速发展、能源原材料和交通运输市场需求旺盛、持续增长的情况下，安全生产状况继续趋稳趋好（图1，1991－2006年全国各类事故死亡人数原图2修改）。
事故总量有较大幅度下降。
全年共发生各类事故627158起，同比下降12.6％；死亡112822人，减少14267人，下降11.2%。
亿元GDP生产事故死亡率为0.558、下降20.3%；工矿商贸十万就业人员事故死亡率为3.33、下降13.5％（图2，2006年纳入国家规划和统计指标体系的四项指标下降图示新制作）。
重特大和特别重大事故明显减少。
3－9人重大事故的起数和死亡人数分别下降9.6%和7.6%;10人以上事故分别下降30.1%和49%，其中30人以上特别重大事故分别下降58.8%和78%。
没有发生百人以上事故（图3，2006年重大、特大、特别重大事故下降幅度图示新制作）。
煤矿等重点行业领域安全生产状况有了改善。
煤矿事故起数下降10.9％，死亡减少1192人、下降20.1%。
煤矿百万吨死亡率2.041，下降27.4％。
道路交通事故死亡减少9283人、下降9.4%，万车死亡率为6.2、下降18.4％。
铁路、建筑施工、金属和非金属矿山、火灾、水上交通、渔业船舶、农业机械等事故，也都有幅度不等的下降。
（表1，2006年重点行业领域事故升降情况新制作）（图4，2006年各类事故构成，园饼图，新制作）大多数地区安全生产得到加强，安全形势相对好转。
32个省级统计单位中，有31个单位事故下降。
河北、海南、新疆、辽宁、吉林、宁夏和贵州7省区事故死亡人数同比下降15％以上。
（六）用两分法、两点论看形势，增强紧迫感
一个时期来的安全生产工作虽然取得了较好成绩，但与党中央、国务院的要求和全国人民的期望相比，仍然存在着较大差距，形势依然严峻。
主要表现为：
事故总量仍然偏大，反映我国安全生产水平的一些相对指标还比较落后。
一些行业领域事故多发、频发的现状尚未从根本上得到扭转，危险化学品、烟花爆竹事故死亡人数分别上升16.2％和24.3％；煤矿、建筑施工等工矿商贸企业一次死亡3－9人的重大事故起数和死亡人数上升。
一些地区安全状况还不稳定，某些时段事故反弹。
一些省区重大事故、特大事故上升。
2006年10、11两个月，一些省市非法违法现象回潮、抬头，相继发生多起特大、特别重大煤矿和道路交通等事故，造成局部性、阶段性被动。
当前安全生产领域的突出问题和薄弱环节，概括起来：
------部分企业安全生产主体责任不落实。
一些小煤矿、小矿山、小化工、烟花爆竹小作坊、建筑施工包工队、交通运输单位和个体等，非法违法生产经营现象突出、管理混乱，甚至无视监管；一些国有重点煤矿等大型企业基础薄弱，管理滑坡。
在市场需求旺盛的情况下，一些生产经营单位忽视安全，盲目追求产量效益，工矿企业超能力、超强度、超定员生产，交通运输企业超载、超限、超负荷运营的现象增多。
------一些地方安全生产工作力度存在层层衰减问题。
政府安全生产工作的执行力、公信力，在少数地方有逐级弱化的现象。
个别工作人员对煤矿整顿关闭以及国家和上级政府已经作出的决策，认识上有差距，行动上消极，“上有政策、下有对策”；个别人员甚至失职渎职、以权谋私，充当非法违法行为的保护伞。
一些地方的安全监管机构尚不健全，职责不清晰，力量不足，基础薄弱。
经过近年来的努力，“执法不严、工作不实”问题得到一定程度的解决，但是仍然存在。
面对艰苦繁重的任务，畏难情绪有所滋生。
------影响安全生产的诸多深层次问题尚未解决。
国家宏观调控虽然作用巨大，但调整产业结构、改变粗放型经济增长方式、加大安全生产投入等，其效果的显现需要有一个过程。
影响制约安全生产的一些问题，特别是那些深层次、历史性问题，很难在短期内根本解决。
国家和地方政府制定采取的一系列标本兼治、重在治本之策，要贯彻落实见到明显成效，尚需付出持续不懈的努力。
总的看，目前安全生产的基础仍然比较薄弱，防范抵御事故灾害的能力还比较脆弱。
此外，固定资产投资增长过快，能源原材料和交通运输市场需求旺盛，也加大了安全生产的压力。
综上所述，我国目前正处在工业化加速发展阶段，处在生产安全事故的“易发期”。
现阶段我国的安全生产，突出表现为总体稳定、趋于好转的发展态势与依然严峻的现状并存。
在对安全生产形势的分析判断上，我们要坚持两分法、两点论，既要看到事物总体发展趋稳、趋好的一面，又要看到发展过程中阶段性、局部性问题以及潜在危机。
一方面要看到成绩，认清在党和国家领导下安全生产工作不断加强的必然趋势，坚定推动和实现我国经济社会安全发展的信念，进一步增强做好安全生产工作的信心。
一个时期来的工作实践表明：
只要我们认真学习领会胡锦涛总书记、温家宝总理关于安全生产的重要讲话，坚定地贯彻党中央、国务院的指示精神，解放思想、实事求是，扑下身子、真抓实干，就一定能够掌握安全生产工作的主动权、夺取安全生产的较好成绩。
任何悲观失望、无所作为的错误观念和思想认识，都是没有道理、不足为训的。
另一方面更要看到差距和问题，认清安全生产的长期性、艰巨性和复杂性，进一步增加紧迫感、危机感和责任感。
构建社会主义和谐社会和工业化进程中的安全生产，既是一项紧迫现实的工作，又是一项长期艰巨的历史任务。
全民安全意识的增强，企业和公共安全基础条件的彻底改善，重特大事故的有效遏制，重点行业领域以及全国安全生产状况的根本好转，都要经过一个持续努力、循序渐进的过程。
必须坚决防止和纠正盲目乐观、麻痹松懈等不健康情绪，警示高悬、警钟长鸣，居安思危、言危思进，更加认真扎实地做好下一步的工作。
二、国外情况和我国安全生产发展前景
（一）安全生产是工业化过程中必然遇到的问题
根据国际劳工组织的报告，目前全世界就业总人数为27亿人，每年因职业事故造成的死亡人数约21万人（指劳动者工伤事故死亡人数，不包括交通事故和职业病死亡），由职业事故和职业危害引发的财产损失、赔偿、工作日损失、生产中断、培训和再培训、医疗费用等损失，约占全球国内生产总值的4%。
世界各国既采用事故死亡人数的绝对指标，也采用反映事故死亡人数与经济发展关系的相对性指标，如从业人员10万人事故死亡率、单位国内生产总值事故死亡率、百万工时事故死亡率，以及道路交通万车死亡率、煤炭百万吨死亡率等，来反映国家地区或某些行业领域的安全状况。
如果这些指标居高不下，则意味着为经济发展付出了高昂的生命代价。
从业人员10万人死亡率，近20年来世界各国均呈下降趋势。
1990年大部分国家在15左右，2000年平均降至10以下，2002年降至8以下。
但是各国情况很不均衡。
先进工业化国家10万人死亡率普遍较低，目前平均值为4左右，其中英国最低，在1以下；澳大利亚其次，由1992年的7下降到2002年的2；德国居第三位，自1990年的5.1下降到2002年的2.9；美国由1992年的5.3下降到2002年的4.2；日本2002年为4.5。
发展中国家一般在10以上，其中巴西为15左右，非洲等经济相对落后国家则更高。
同口径测算，我国目前为9左右（图5，不同国家地区10万人死亡率原图9）。
单位国内生产总值事故死亡率，折算为人民币，英国由1990年0.04降至目前0.02；日本由1990年的0.07降至目前的0.05；美国、澳大利亚、法国均在0.04-0.06之间。
发展中国家则普遍较高，韩国目前为0.6，我国2004年为0.86，2005年为0.7，2006年为0.558（表2，主要国家单位国内生产总值事故死亡率原表2修改）。
采矿业、建筑业和运输业是各国生产安全事故死亡较多的行业领域，约占全部事故死亡的50－60%。
因此产业结构的调整优化，对降低事故死亡起着重要作用。
先进工业化国家已普遍形成了服务业比重很高、工业和制造业比重其次、农业比重很低（平均约占5%）、高风险行业从业人员较少的产业格局。
2001年美国采矿、建筑和运输业等行业的从业人数，仅占总从业人数的15.4%，尽管这3个行业的10万人死亡率分别为24、12和11（表3，美国各行业10万人死亡率，原表3），远高于其它行业，但由于服务和金融等低危险性行业就业人数占较高比重，使得总的10万人死亡率较低，平均为4.2。
（二）先进工业化国家普遍经历了从事故多发到逐步稳定、下降的发展周期
研究表明，安全状况相对于经济社会发展水平，呈非对称抛物线函数关系（图6，安全生产与经济社会发展阶段变化关系，原图10），大致可划分为4个阶段：
一是工业化初级阶段，工业经济快速发展，生产安全事故多发；二是工业化中级阶段，生产安全事故达到高峰并逐步得到控制；三是工业化高级阶段，生产安全事故快速下降；四是后工业化时代，事故稳中有降，死亡人数很少。
日本1948－1960年处于工业化初级阶段，人均国内生产总值从300美元增到1420美元，年均增长15.5%，事故也急剧增加，13年间职业事故死亡率增长了146.1%。
1961-1968年处于工业化中级阶段，人均国内生产总值从1420美元增加到5925美元，事故高发势头得到一定控制，但在工业、制造业就业人口仅5000万人左右的情况下，职业事故死亡人数仍在6000人左右的高位波动。
1969-1984年进入工业化高级阶段，事故死亡人数大幅度下降到2635人，平均每年减少5.2%。
之后，日本进入后工业化时代，事故死亡人数保持平稳下降趋势，2002年为1689人（图7，日本事故死亡与GDP发展变化趋势，原图11）。
美国是产煤大国，煤炭赋存和开采条件较好，51％为露天矿，但其煤炭工业也经历了事故多发阶段（图9，英国工业事故、美国煤矿事故、日本职业死亡人数变化趋势，原图12）。
1900-1907年美国国内生产总值增长36%，煤矿事故死亡人数也从1489人猛增至3242人，1907年百万吨死亡率高达8.37。
1900-1910年的10年间发生了10起1次死亡百人以上事故，1908-1930年国内生产总值增长88%，煤矿事故死亡人数减少到1930年的2063人，煤炭百万吨死亡率降至3.56，事故逐步得到控制并开始下降。
1931-1960年国内生产总值增长216%，安全生产状况也明显好转，到1960年煤矿死亡420人，煤炭百万吨死亡率为0.95。
1970年后事故继续减少，但1972年发生了1起死亡125人的煤矿事故。
美国目前年产煤10亿吨左右，死亡约30人，百万吨死亡率0.03。
英国、德国、法国等工业化国家的安全生产，也都经历了从事故多发，到下降和趋于稳定的过程。
作为发展中国家的巴西，上世纪60年代以后是其经济快速增长期和调整稳定期，10万人死亡率在经历了20多年的波动后，1992年后开始出现下降趋势（图9，巴西职业10万人死亡率变化趋势原图13）。
安全生产的这种阶段性特点，揭示了安全生产与经济社会发展水平之间的内在联系。
当人均国内生产总值处于快速增长的特定区间时，生产安全事故也相应地较快上升，并在一个时期内处于高位波动状态，我们把这个阶段称为生产安全事故的“易发期”。
所谓“易发”，是指潜在的不安全因素较多。
这个期间，一方面经济快速发展，社会生产活动和交通运输规模急剧扩大；另一方面安全法制尚不健全，政府安全监管机制不尽完善，科技和生产力水平较低，企业和公共安全基础仍然比较薄弱，教育与培训相对滞后，这些因素都容易导致事故多发。
依据世界银行关于经济发展水平的划分标准，有关机构选择27个国家、14项经济社会发展指标进行了综合分析，发现安全生产除了与经济社会发展水平和产业结构相关外，还与国家安全监管体制、安全法制建设、科技投入水平、社会福利制度、教育普及程度、安全文化等因素密切相关，因此“易发”并不必然等于事故高发、频发。
事实上，各国“易发期”所处的经济发展区间、经历的时间跨度也不尽相同：
美国、英国处于人均1000－3000美元之间，时间跨度分别为60年（1900-1960）和70年（1880－1950）；战后新兴的工业化国家日本的“易发期”则处于1000－6000美元之间，时间跨度也缩短为26年（1948－1974）。
（表4，英国美国日本事故易发期所处的GDP区间原表4）
（三）建国以来我国安全生产呈现出的一些规律特点
建国57年来，我国安全生产在曲折中发展，大致经历了四个事故高峰期（1958－1961、1971－1973、1996－1998、2001－2002）（图10，1953－2006年工矿企业事故死亡人数原图1修改）。
通过对各个时期、各个阶段事故伤亡统计数据进行分析，可以发现：
一是事故总量随着经济规模的扩大而上升。
从大致走势看，建国以来事故死亡人数呈上升态势。
值得注意的是2003年出现了“拐点”，当年在国内生产总值持续增长背景下，事故死亡人数开始下降。
从事故死亡指数曲线分析，1953-1976年波动幅度较大，1978年后波动幅度相对较小（图11，事故死亡人数指数与GDP增长率变化趋势原图3修改）,死亡人数指数波动幅度与GDP增长率的变化具有统计学关系，改革开放以来比较稳定的经济社会环境，为安全生产平稳发展创造了有利条件。
二是反映事故死亡人数与经济活动关系的一些相对性指标持续下降。
煤炭百万吨死亡率（图12，1981－2006年我国煤矿百万吨死亡率变化原图4修改）和道路交通万车死亡率（图13，1978－2006年我国道路交通万车死亡率变化原图5修改）以及工矿企业从业人员10万人死亡率（图14，1953－2006年我国工矿企业10万人死亡率变化原图6修改），呈逐年下降趋势。
这表明随着安全法制的健全和政府监管力度的加大，我国安全生产确实在不断地加强和改进。
三是特别重大发生频率呈增加态势（图15，1953－2006年我国工矿企业30人以上事故起数原图7修改）。
这种现象表明，随着生产规模扩大、生产集中化程度提高、城市化进程加快、交通运输增加等，发生群死群伤重特大事故的几率随之增加；而劳动生产率低下，规范的生产经营秩序尚未建立健全，也加大了重特大事故风险。
防范遏制重特大事故，是当前和今后一个时期我国安全生产工作的重点任务。
（四）我国安全生产发展规划和奋斗目标
2004年初国务院作出的《关于进一步加强安全生产工作的决定》，明确了我国安全生产的中长期奋斗目标：
第一阶段：
到2007年即本届政府任期内，建立起较为完善的安全监管体系，全国安全生产状况稳定好转，重点行业和领域事故多发状况得到扭转，工矿企业事故死亡人数、煤矿百万吨死亡率、道路交通万车死亡率等指标均有一定幅度的下降。
第二阶段：
到2010年即“十一五”规划完成之际，初步形成规范完善的安全生产法治秩序，全国安全生产状况明显好转，重特大事故得到有效遏制，各类生产安全事故和死亡人数有较大幅度的下降。
第三阶段：
到2020年即全面建成小康社会之时，实现全国安全生产状况的根本性好转，亿元国内生产总值事故死亡率、十万人事故死亡率等指标，达到或接近世界中等发达国家水平。
依据十六届五中全会《建议》提出的“十一五”期间要使安全生产状况进一步好转的奋斗目标，十届全国人大四次会议通过的规划纲要把安全生产列为专节，规划“十一五”期间亿元国内生产总值生产安全事故死亡率降低35％，工矿商贸企业十万从业人员生产安全事故死亡率降低25％。
目前这两个指标和道路交通万车死亡率、百万吨煤炭死亡率，已列入国家统计指标体系和统计公报。
鉴于煤矿瓦斯事故多发、小煤矿非法违法问题严重，2005年8月全国人大常委会提出、国务院确定了煤矿安全工作两个阶段性目标：
即力争用两年左右的时间，使煤矿重特大瓦斯爆炸事故有较大幅度的下降；争取用三年左右的时间，解决小煤矿问题。
上述目标，体现了党和政府加强安全生产工作、实现安全生产状况根本好转的坚强决心和坚定信心，反映了经济社会发展的必然要求和全党、全国人民的迫切愿望。
（五）做好安全生产工作的有利因素
当前安全生产工作既面临着经济持续较快发展、市场需求旺盛、企业超产冲动强烈、基础仍然比较薄弱等严峻挑战，同时有利因素也很多。
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