行政协议案件审理规则.docx

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行政协议案件审理规则

行政协议案件审理规则

修改后的《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定，公民法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议行为提起行政诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。

为规范行政协议案件的审理，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《适用行政诉讼法解释》）第11条至16条对行政协议案件审理中的部分问题作出规定。

为统一司法裁判标准，对如何认识行政协议、行政协议行为、行政协议纠纷等新概念，如何理准确把握行政诉讼法和司法解释的关于行政协议案件的审理规则，需要进一步讨论和明确。

一、关于行政协议

行政协议是行政管理的有效手段。

行政协议又称行政合同、行政契约，是指行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经协商一致达成的协议。

《适用行政诉讼法解释》第11条规定：

“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

”该定义与通说观点基本一致。

主要包含以下几层含义：

第一，行政协议的目的是履行行政职责、实现行政管理目标；第二，签订行政协议，是各方协商一致的结果；第三，行政协议履行过程中行政机关一方享有行政优益权。

所谓“行政优益权”是指行政协议履行过程中，为了实现公共利益需要，行政机关一方享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权；第四，行政协议内容受行政法律规范的限制。

应当注意的是，《适用行政诉讼法解释》第11条将行政协议事项限定于行政机关“在法定职责范围内”所签协议，似有将越权协议排除在行政协议范围外之嫌，若删除“在法定职责范围内”一句，司法解释对行政协议的定义更为准确。

行政协议争议应当通过行政诉讼途径解决。

长期以来，司法实践对于行政协议行为纠纷应当通过民事诉讼程序解决，还是通过行政诉讼程序解决，存在不同认识。

民事审判法官很多主张行政协议纠纷属于合同纠纷，当然应当通过民事诉讼程序解决。

也正是这种观点在司法审判领域占据了主导地位，行政法学界认为最典型的行政协议争议———国有土地出让合同纠纷，《最高人民法院关于审理国有土地出让和转让纠纷案件若干问题的规定》界定为民事案件。

采用行政协议方式进行行政管理活动，有利于减少矛盾纠纷。

修改后的行政诉讼法已经明确，行政协议争议属于《行政诉讼法》的受案范围，应当通过行政诉讼途径予以解决。

因此，笔者认为，包括国有土地出让合同争议在内的全部行政协议纠纷案件，在2015年5月1日后，均应当通过行政诉讼途径予以解决，与行政诉讼法规定相冲突的相关司法解释不应再继续适用。

二、关于行政协议行为

《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

也就是说，只有属于行政行为，才有可能属于行政诉讼的受案范围。

第13条第1款第11项明确，行政协议行为属于行政诉讼的受案范围。

因此，在我国行政诉讼法上，行政协议属于行政行为的一种类型。

而且,笔者认为,只有将行政协议行为作为行政行为，按照《行政诉讼法》的审理和裁判规则，全面审查行政协议行为的合法性，才能够对行政协议这种直接关系到行政管理职能、关系到公共利益实现的行政行为争议，作出客观公正的处理。

如果把行政协议仍然视为合同的一种，而不是从行政行为的角度认识、审查、裁判行政协议纠纷案件，难免会陷入按照民事诉讼法的思维模式、合同纠纷的审查方式、民事诉讼法的裁判规则，去审理和裁判行政协议案件。

其结果将会是，尽管我们把行政协议纠纷纳入了行政诉讼的范围，但是，实质还是采取民事的审判方式审理行政协议案件。

这样就背离了将行政协议行为纳入行政诉讼范围，实现行政管理目标、维护公共利益的立法初衷。

行政协议是一个系列行政行为。

行政协议属于行政行为，就要从行政行为的角度去分析认识行政协议行为。

笔者认为，行政协议并非是一个单一的行政行为，行政协议行为是由一系列行政行为共同组成的。

签订行政协议是一个独立的行政行为，单方变更行政协议又是一个独立的行政行为，单方解除行政协议、不依法履行或者未按照约定履行行政协议义务，都属于一个个独立的行政行为。

这好比房屋征收行为，无论是学理上还是实务中，没有人会把房屋征收行为看作是一个行政行为，大家都会很自然地将其区分为征收前置行为、征收决定、征收补偿决定、强制拆除房屋等一系列行政行为的组合。

如果说行政协议行为存在与其他行政行为的区别，也只是在于签订行政协议时，行政机关与相对人一方要达成合意。

合同的履行过程中，因行政机关享有行政优益权，最终协议的履行问题，就行政机关一方而言，都将演变为一个一个独立的、单方行政行为。

行政协议履行过程中的单方行政行为与普通行政行为，并无本质区别。

将行政协议分解为若干独立的行政行为，按照行政诉讼的规则去审理、判决行政协议纠纷案件，也就没有多少困难了。

三、关于行政协议纠纷

行政协议纠纷是指因行政协议的签订或者履行而发生的行政争议。

从不同的角度可以对行政协议纠纷作出不同的分类。

（一）从行政协议的内容不同，可以将行政协议纠纷划分为政府特许经营协议，土地、房屋征收补偿协议和其他行政协议。

第一，政府特许经营协议。

政府特许经营协议指行政机关与公民、法人或者其他组织依法定程序签订的直接关系公共利益的特定行业的市场准入的行政协议。

2015年4月21日，国务院常务会议讨论通过的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，可以实行特许经营。

〔1〕修改后的《行政诉讼法》实施前，有相当一部分政府特许经营纠纷，人民法院将其作为民事案件予以受理、审判。

修改后的《行政诉讼法》已经明确该类纠纷属于行政诉讼的受案范围，均应当作为行政案件予以登记立案。

二第二，土地、房屋征收补偿协议。

《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定，公民、法人或者其他组织对土地房屋征收补偿协议不服提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。

应当注意的是，无论

集体土地征收补偿协议，还是国有土地上房屋征收补偿协议，均属于本款规定的征收补偿协议。

《征用土地公告办法》第15条规定：

“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。

”协调解决土地征收补偿安置是市县人民政府的法定行政管理职责义务，通过协商达成补偿安置协议的，该协议是行政诉讼法第12条第1款第11项规定的土地征收补偿协议，属于行政诉讼的受案范围。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条规定：

“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

”“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

”修改后的《行政诉讼法》颁布实施之前，对房屋征收补偿协议的性质存在异议，实践中通过行政诉讼或者民事诉讼途径解决相关争议的都有。

修改后的《行政诉讼法》作出明确规定，房屋征收补偿协议争议属于行政诉讼受案范围，结束了因法律规定不明确而产生的审判实践认识不统一问题。

应当注意的是，征收补偿协议属于行政诉讼受案范围，只有被征收人才有权利依法提起行政诉讼。

如果因被征收人不履行协议约定的义务产生纠纷，行政机关不能提起行政诉讼，只能自行强制执行，申请人民法院强制执行，或者依法行使行政协议优益权，单方作出变更、解除行政协议的行为。

还应当注意的是，取得拆迁许可证的历史遗留的拆迁补偿问题，拆迁人与被拆迁人达成的拆迁补偿协议，仍属于平等主体之间签订的民事合同，发生纠纷应当通过民事诉讼途径解决。

第三，其他行政协议。

主要是指国有自然资源出让协议、教育培训或调研协议、行政允诺协议等。

国有自然资源出让协议包括国有土地使用权出让合同、海域使用权出让合同、草原使用权出让合同、林地使用权出让合同、滩涂使用权出让合同、矿产资源勘探或开采协议等。

教育培训或科研协议主要是行政机关将可以外包的教育培训、科研、立法或决策调研等行政管理职责任务，通过外包方式交由专业组织代为完成所签订的协议。

行政允诺协议主要是行政机关为鼓励社会参与，对完成某项政府鼓励事项的公民、法人或者其他组织，予以一定形式奖励的协议，例如，政府为鼓励招商引资作出的行政允诺等行为。

（二）从行政行为的角度，可以将行政协议纠纷划分如下。

第一，签订行政协议纠纷。

行政机关与协议另一方，通过协商一致，达成共同意见，签订行政协议。

这是行政协议的开始，是行政机关在行政协议过程中的第一个对外发生法律效力的行政行为。

因签订行政协议发生争议，是否可以通过行政诉讼途径解决，《行政诉讼法》第12条第1款第11项未列举。

笔者认为，由于行政协议本身就是行政行为，根据《行政诉讼法》第2条规定，原则上所有的行政行为均是可诉的，只要行政行为具有侵犯当事人合法权益的可能性，对其权利义务形成不利影响，原则上就属于行政诉讼的受案范围，除非法律、司法解释明确规定不可诉。

行政机关签订行政行为的行为显然是对外发生法律效力的行政行为，且没有法律、司法解释规定其不可诉，利害关系人应当有权依法对签订行政协议行为提起行政诉讼。

第二，单方变更、解除行政协议纠纷。

行政协议履行过程中，行政机关根据情势变更或者法律、法规、规章的修改等因素，为公共利益需要，可以单方变更或者解除行政协议。

行政机关单方变更、解除行政协议的行为，属于行政机关单方作出的行政决定，利害关系人对这类行政行为当然有权提起行政诉讼。

应当注意的是，不能将行政机关单方变更、解除行政协议的行为，理解为合同当事人单方变更、解除合同的民事行为。

第三，不依法履行、未按照约定履行行政协议义务纠纷。

行政协议签订后，行政机关有义务按照法律规定或者合同的约定，履行相应的职责义务。

行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议义务，构成不履行法定职责，属于行政诉讼的受案范围。

第四，行政协议的强制执行行为纠纷。

行政机关单方强制执行行政协议行为，属于行政诉讼的受案范围。

根据裁执分离原则，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院裁定准予执行，行政机关组织实施过程中超越准予执行裁定范围或者强制执行措施不当，造成行政协议的相对人人身、财产损失的，属于可诉的行政强制行为。

但是，行政机关完全按照准予执行裁定依法实施的强制执行行为，属于司法强制执行行为的一部分，不可诉。

第五，行政协议赔偿、补偿纠纷。

行政机关签订行政协议行为，不依法履行、未按照约定履行协议义务，单方变更、解除行政协议，或者强制执行行政协议行为，造成公民、法人或者其他组织人身、财产损害的，依法应当承担行政赔偿或者行政补偿责任。

当事人可以一并提起行政赔偿诉讼，也可以在行政行为被确认违法之后单独提起行政赔偿诉讼。

四、关于行政协议案件的立案审查

《行政诉讼法》第49条规定：

“提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

”《行政诉讼法》第44条第2款、第45条、第46条、第47条，还对行政复议前置、法定起诉期限、不履行法定职责案件行政相对人的申请义务等起诉条件作出相应规定。

此外，起诉人还应当遵守法律、法规规定的特别起诉条件。

人民法院在审查起诉人的起诉时，必须对法定立案条件予以全面审查，只有符合全部法定立案条件的起诉，人民法院才能够予以立案登记、依法受理。

行政诉讼法规定实行立案登记制，并非登记立案制。

就每一个行政协议案件而言，按照法定起诉条件审查每一个起诉是否符合法定立案条件，是人民法院受理行政协议案件的必经程序和法定义务。

行政协议是一系列行政行为的组合，并非一个独立的行政行为。

行政诉讼法第49条第3项规定，起诉人提起行政诉讼，必须要有明确的诉讼请求和事实根据。

所谓明确的诉讼请求，首先是要有明确的被诉行政行为，被诉行政行为不明确，人民法院应当根据《行政诉讼法》第51条第3款的规定，向起诉人释明，要求其予以明确，并引导起诉人尽可能对能够解决其实质诉求的行政行为提起行政诉讼。

行政协议行为是一个系列行政行为，如果起诉人提起行政诉讼，笼统表述为请求撤销或者确认行政协议行为违法，未指向明确的被诉行政协议行为，属于诉讼请求不明确的情形。

人民法院应当要求起诉人明确，是起诉签订行政协议行为，还是单方变更、解除行政协议的行为，或者是行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议义务的行为。

只有被诉行政行为明确，人民法院才有可能审查认定该行政行为是否属于行政诉讼的受案范围、起诉是否在法定期限内提起、是否属于受诉法院的管辖等起诉条件。

如果起诉人同时对签订协议、解除协议等几个行政协议行为提起行政诉讼的，人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合起诉条件进行审查认定。

多个行政行为均符合立案条件的，人民法院还要审查是否可以合并审理，应决定是否合并审理。

五、关于行政协议案件的起诉期限

《行政诉讼法》第46条规定：

“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。

法律另有规定的除外。

”“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

”无论起诉行政机关作出行政行为的案件，还是行政机关不履行法定职责的案件，同样都要适用起诉期限的规定，行政协议案件亦不例外。

当事人起诉行政机关单方变更、解除或者强制执行行政协议行为的，有效起诉期限为从其知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起六个月；起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为的，起诉期限应当从法律规定或者协议约定的履行期限届满之日起六

个月；存在行政诉讼法第48条规定的“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”，被耽误的期间应当予以扣除。

例如，因当事人向行政机关请求履行义务，行政机关承诺履行义务或者进行协调调解，基于对行政机关的信赖，当事人等待行政机关履行义务或者协调调解处理的期限，应当予以扣除。

应当注意的是，《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第41条关于未告知诉权和起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过2年的规定，因与修改后的行政诉讼法有关6个月起诉期限规定相抵触，与《适用行政诉讼法解释》第26条第1款规定不一致，从2015年5月1日起不再适用。

〔2〕

《适用行政诉讼法解释》第12条规定：

“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。

”如何理解该解释的前半句话，实践中存在争议。

一种意见认为，不依法履行、未按照约定履行协议案件不适用行政诉讼关于起诉期限的规定，适用民事诉讼时效制度。

另一种意见认为，适用诉讼时效制度,不排斥行政诉讼法起诉期限规定的适用。

笔者赞成第二种观点。

理由是：

对司法解释规定的理解，不能造成司法解释与法律的冲突。

如果按照第一种理解，不依法履行、未按照约定履行协议案件不适用行政诉讼法关于起诉期限的规定，将直接与行政诉讼法关于起诉期限的规定相冲突，行政诉讼法规定的起诉期限适用于对所有类型行政行为的提起诉讼的案件。

因此，只能理解为不依法履行、未按照约定履行协议案件既要适用行政诉讼的起诉期限制度，又要适用民事诉讼时效制度。

但是，如此理解，司法解释规定不依法履行、未按照约定履行协议案件适用民事诉讼失效制度，实质是没有任何意义的。

不依法履行、未按照约定履行协议案件适用民事诉讼时效制度，是指行政协议案件的起诉人从知道或者应当知道权利受到侵害之日起，超过2年未主张权利的，其实体权利将不再受法律保护。

民事诉讼时效制度中的“知道或者应当知道权利受到侵害之日”，与行政诉讼起诉期限中的“知道或者应当知道行政行为内容之日”，实际是同一个时间点。

法律规定或者协议约定的履行期限届满，行政机关不依法履行、未按照约定履行义务的，权利人就应当知道被诉行政行为的主要内容，同时也应当知道权利受到侵害。

从这一天起超过6个月不起诉，权利人丧失起诉权；从同一天起超过2年不主张权利，权利人丧失胜诉权。

在权利人超过6个月未起诉已经丧失起诉权的情况下，给予其2年胜诉权的保障，没有实际意义。

因此，司法解释的上述规定，至少存在不周严的问题。

六、关于行政协议案件管辖和证据

《适用行政诉讼法解释》第13条规定：

“对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。

”当事人对行政协议行为提起诉讼的，原则上由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，经复议的也可以由复议机关所在地人民法院管辖；对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政协议行为提起诉讼的案件，海关行政协议案件，本辖区内重大、复杂的行政协议案件，以及其他法律规定由中级人民法院管辖的行政协议案件，由中级人民法院管辖；因不动产提起行政协议案件诉讼的，由不动产所在地人民法院管辖；经最高人民法院批准，高级人民法院确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件的，相关行政协议案件应当由跨行政区域审理行政案件的人民法院管辖。

行政协议案件的地域管辖、级别管辖、集中管辖等均适用行政诉讼法的规定，不参照民事诉讼法关于合同纠纷案件管辖的规定。

行政协议案件事实认定的证据规则同样适用行政诉讼法的规定。

《行政诉讼法》第34条第1款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。

行政协议案件中，行政机关应当对作出的行政协议行为的合法性承担举证责任。

因此，在当事人起诉签订行政协议、单方变更或解除行政协议、强制执行行政协议等行政机关作出的行政行为案件中，作为被告的行政机关必须对其作出的行政行为合法性、合约性承

担举证责任。

举证不能的，将承担败诉的风险。

在起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议案件中，被告行政机关主张已经依法履行、按照约定履行行政协议义务的，应当对此承担举证责任。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第1款规定：

“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据。

”第3款规定：

“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。

”行政协议案件中，原告对起诉符合法定条件应当提供证据材料予以证明，初步证明起诉人与被诉的行政协议行为存在利害关系；初步证明被诉行政行为是被告所为；要有明确的被诉行政行为，且初步证明被诉行政行为客观存在；在起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的案件中，要提供其向被告提出履行法定或者约定义务申请的证据,但依法或依约被告应当主动履行职责，或者因专题研究：

关于行政协议案件的探讨不可抗力、被告的原因等正当理由，原告不能提供证据的除外；提出行政赔偿、行政补偿诉讼请求的，对损失情况原告应当承担举证责任，但是，因行政机关的行为造成原告举证不能的除外。

原告有权举证证明被诉行政协议行为的违法，但原告举证不能证明被诉行政协议行为违法的，不免除被告证明被诉行政行为合法的举证责任。

《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》第66条规定，在行政赔偿诉讼中，人民法院主持调解时当事人为达成调解协议而对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。

这里的“调解协议”是指行政赔偿诉讼中，人民法院主持达成的行政赔偿调解协议，是诉讼过程中的调解。

为达成调解协议，当事人一方在调解过程中对相关事实的认可，具有妥协性质，并非客观事实，不能作为判断被诉行政行为合法与否的证据。

当事人协商一致签订的“行政协议”，当然不属于上述司法解释规定的“调解协议”范畴，行政协议内容是审理行政协议案件中，判断被诉行政协议行为是否合法的重要证据。

七、关于行政协议案件的法律适用

《行政诉讼法》第63条、第64条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章；经审查认为规章以下的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。

行政协议案件不同于普通行政案件的最大区别在于，行政协议案件的前提是各方当事人协商一致达成的协议，行政协议成为各方实际履行的根据。

因此，行政协议也成为判断被诉行政行为是否合法的标准。

在行政协议案件中，既有行政协议约定的标准，又有行政法律规范确立的标准，还有民事法律规范的标准。

如何确立三个标准之间的关系，是行政协议案件法律适用需要解决的主要问题。

《适用行政诉讼法解释》第14条规定：

“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

”司法解释明确在审查被诉行政行为是否合法时，应当优先适用行政法律规范，在行政法律规范没有明确规定时，可以适用不违反行政法律规范强制性规定的民事法律规范。

但是，司法解释未对行政协议约定的效力问题作出规定。

实践中如何在不违反法律、司法解释规定的前提下，处理好三个标准之间的关系呢？

笔者认为，可以按照以下规则处理：

首先，审理行政协议案件应当适用合法有效的行政协议约定；其次，没有约定或者约定无效的情况下，优先适用行政法律规范的规定；最后，在既没有约定也没有行政法律规范规定的情况下，可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。

优先适用合法有效的约定，主要理由在于：

行政诉讼法认可行政机关可以通过约定方式实施行政管理，就应当首先尊重各方当事人协商一致达成的协议，让合法有效的协议内容得以切实落实，否则协议将失去意义。

其次，之所以行政法律规范优于民事法律规范，主要理由是行政协议纳入行政诉讼救济程序，就是要保障行政法律规范的落实，实现依法行政，优先适用民事法律规范，或者民事法律规范与行政法律规范同等适用，将可能使行政协议的公共利益目的受损，也有违行政诉讼适用法律的一般规则。

八、关于行政协议案件的判决

根据《适用行政诉讼法解释》第15条〔3〕规定，行政协议案件的判决，应当按照被诉行政协议行为的不同类型，依照行政诉讼法赋予人民法院的各类判决方式，依法作出判决。

（一）签订行政协议案件的判决。

签订行政协议案件的被诉行政行为是行政机关签订协议的行为，人民法院应当对签订协议行为是否合法有效进行审查。

尊重各方当事人协商一致的行政协议效力，尽可能保证行政协议的实际履行，是审查判断行政协议案件是否合法有效、是否继续履行的基本原则。

除非行政协议违反行政法律规范的强制性规定，或者行政协议内容损害国家利益、公共利益、他人合法权益的，一般情况下人民法院不得否定行政协议的效力。

行政协议存在程序违法但是协议内容并不损害当事人合法权益的，人民法院应当根据行政诉讼法第74条第1款第2项规定，判决确认违法，但不撤销行政行为，保留其效力，行政协议应当继续履行。

行政协议部分条款无效的，应当判决确认该部分无效，不得否定整个行政协议的效力。

（二）不依法履行、未按照约定履行协议案件的判决。

不依法履行、未按照约定履行协议案件，被诉行政行为是行政机关不履行法定或者约定职责的行为，人民法院应当对行政机关是否按照法律规定或者行政协议约定的期限、数额、方式、范围等要求，全面履行职责义务进行审查。

行政机关未全面履行职责义务的，应当确认未履行、或者不完全履行职责义务的行为违法，并判决行政机关承担相应的行政赔偿责任；行政协议能够继续履行的，还应当同时判决行政机关继续全面履行职责义务，不得简单确认违法并赔偿损失了之。

确实不能继续