城乡义务教育均衡化与资源均衡配置.docx

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城乡义务教育均衡化与资源均衡配置

论城乡义务教育均衡化与资源均衡配置

［摘要］均衡发展是义务教育的战略任务，城乡义务教育均衡发展是义务教育均衡发展的重要环节。

经过多年的努力，我国基础教育事业快速发展，城乡义务教育差距在逐年缩小，但差距仍然存在。

而实现城乡义务教育均衡化的关键是教育资源的均衡配置和优化组合。

文章以推进城乡义务教育均衡化的意义为切入点，对我国义务教育资源配置现状进行了比较全面的分析、研究，指出我国义务教育资源总量不足与城乡配置失衡的问题，并在此基础上深入探讨城乡教育资源的非均衡配置对农村义务教育的影响，从而进一步阐明必须采取切实可行措施，合理配置教育资源，才能加快推进城乡义务教育的均衡发展。

［关键词］城乡义务教育；均衡发展；资源均衡配置

城乡义务教育均衡化是针对我国城乡义务教育发展不均衡的状况，近年来在我国义务教育发展阶段出现的一个新提法，指的是在城乡之间逐步缩小办学条件、办学水平、办学质量和办学效益等方面的差距，实现城乡教育的平衡发展。

笔者认为，城乡义务教育均衡化就是要将城乡教育作为一个整体，打破城乡二元结构与相互分割，逐步实现教育资源在城乡间的合理流动和优化组合并形成合理分布，使城乡教育紧密结合，逐步缩小乃至消灭城乡之间的教育差别，从而促使城乡教育融通并协调发展。

一个国家教育发展水平与均衡化程度取决于教育资源总量、质量及其配置组合的优劣状态，因此实现城乡义务教育均衡化的关键是教育资源均衡配置和优化组合。

但是就我国当前实际情况看，城乡之间教育资源配置差异还比较大，城乡教育均衡化矛盾突出。

如何通过教育资源均衡配置来实现城乡教育均衡化是当前我国义务教育面临的重大课题和严峻挑战。

本文旨在通过深入分析我国城乡教育资源配置现状，探讨义

务教育阶段教育资源配置不均衡对农村教育的影响，并在此基础上提出合理配置教育资源促进城乡义务教育均衡发展的建议。

一、推进城乡义务教育均衡化的意义

（一）有利于促进城乡教育协调发展

义务教育阶段是整个教育事业的基础，均衡发展是义务教育的基本要求和目标。

2009年教育部袁贵仁部长就明确指出在整个教育事业的改革和发展中义务教育是重中之重，在义务教育当中均衡发展又是一个重中之重，从这个判断就足以说明教育均衡发展的重要性。

当前我国的教育政策也明确要求“加快发展农村义务教育，建立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。

加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。

只有加快发展农村教育，实现城乡义务教育均衡化，才可以使农村学生能享受到优质教育资源，才能提高农村义务教育质量，推动城乡教育协调发展。

（二）有利于教育公平的实现

教育公平是是社会公平的重要一环，也是社会主义制度的客观要求和必然反映。

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：

“教育是

民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。

教育公平主要体现在两个方面：

公民接受教育机会的公平和接受教育的过程的公平。

前者是指适龄青少年都应当享有公平地受教育的权利，它要求我们要坚持和加大力度发展义务教育事业，科学、公平地配置义务教育阶段的教育资源，不断满足城乡居民日益增长的教育需求和愿望；后者是指每一个义务教育阶段的受教育者能够在受教育的过程中享受到同等的优质教育资源。

它要求每一所义务教育学校都应在资源配置上体现公平的原则，使义务教育阶段学校的每一个学生都能享受到同等优质教育资源。

城乡义务教育均衡化要求城乡义务教育共同并协调发展，以利于促进农村义务教育摆脱滞后状态，最终实现城乡教育公平。

（三）有利于城市义务教育的稳定与健康发展

由于义务教育阶段城乡教育质量差距大，许多农村家长为了让孩子从小入读一所好的学校，将来有个好前程，想尽办法将子女送进城里中小学就读，造成农村中小学生大量逆流入城，人为地造成城乡学生数量配置上的失调。

而农村中小学生大量逆流入城的原动力就是城市拥有的优质教育资源使其教育质量有可靠保障。

实现城乡教育均衡化可以最大限度缩小甚至消除城乡教育差距，使城乡教育水平和教学质量趋于一致，城乡就读差别就缩小甚至没有了差别，因追求优质教育引发的进城就读热潮就失去动力，农村中小学生入城就读热情就会大大降低，从而可以有效遏制甚至消除农村学生逆流入城，可以有效避免对城市义务教育造成过大的压力而影响其稳定与健康发展。

二、我国义务教育资源配置现状

进入21世纪后我国制定了多项城乡教育资源均衡配置方面的政

策，2003年国务院公布了〈〈国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，2006年颁布的〈〈中华人民共和国义务教育法》专门增加了教育经费保障条款，把“义务教育均衡发展”作为重点加以规定，要求“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费”。

党的十七大报告中也明确规定：

“坚持教育公益性质，加大财政教育投入，扶持贫困地区、民族地区教育，重点提高农村教师素质。

”教育部2010年初印发的〈〈关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》再一次重申义务教育均衡发展的重要性，而今〈〈国家中长期教育改革和发展规划纲要》将教育均衡发展提到更高的地位，并作为义务教育阶段的战略性任务。

这些政策的制定与实施大大推进了城乡义务教育阶段教育资源的均衡配置，从而促进了城乡义务教育均衡化进程。

但我们也必须承认目前我国城乡之间拥有的教育资源差距还非常大，城市比农村拥有更多更优质的教育资源。

长期以来我国教育资源始终处于短缺状态，教育资源总量短缺主要表现为占教育投入大

头的国家财政性教育经费占国内生产总值比例始终低于4%勺目标，

从2004年至2010年，我国财政性教育经费占国内生产总值比例分另U为2.79%2.81%、3.00%、3.22%、3.33%、3.59加3.66%,虽然比例逐年提高，但增长缓慢。

由于教育资源总量短缺，如何配置教育资源就成为城乡教育均衡发展的关键性制约因素。

为了保证城市教育事业的发展，我们长期以来选择了重城市轻农村的城乡分治二元体系教育资源配置模式，使城乡教育资源配置长期处于失衡状态。

重城市轻农村的城乡差异教育资源配置模式具体反映在城乡教育经费差异、城乡师资质量差异和城乡办学条件差异等诸多方面。

（一）城乡生均教育经费差距大

尽管我国现行的国家预算提高了教育经费预算的等级，实行教育经费预算单列并单列到县级，使教育经费列支有了基本保障，但我国教育经费投入向城镇倾斜的做法并没有发生根本性改变。

根据全国教育经费执行情况统计公告数据显示，2005年至2010年全国中小学生均预算内教育事业费支出和生均预算内公用经费支出，虽然农村生均增长速度快于城镇与全国生均数，但绝对数与城镇、全国生均数有较大差距。

以普通初中为例，表1中数据显示2005年至2010年，生均预算内教育事业费支出和生均预算内公用经费支出，城镇与农村、全国与农村的差距在逐步缩小，但仍然有较大差异，而且生均预算内公用经费支出2010年城乡差距又开始拉大，如果剔除县镇，城市与农村的差距将更大，特别是大城市与农村的差距。

以北京和上海等大城市为例，2009年和2010年中小学生均公共财政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公用经费支出，2009年

农村分别占北京市的26.09%、27.25晰日17.65%、14.62%;农村分别占上海市的22.31%21.48%^24.94%、19.20%2010年农村分别占北京市的24.45%26.26%^16.35%、14.77%;农村分别占上海市的24.71%、23.56册日25.45%20.21%。

这组数据包括北京市和上海市郊区农村在内，如果只计算北京市和上海市的市区差距还要大得多。

（二）城乡办学条件差距大

长期的教育资源配置二元体系结构导致农村中小学办学条件差、设备老化、师资水平低，“一支粉笔、一张嘴、一本书、一块黑板”仍旧是不少农村学校的现实写照。

四川地震中农村校舍的大量坍塌，暴露出农村已经初步普及的九年义务教育是十分脆弱和低水平的，也充分说明农村办学条件还比较落后。

虽然进入21世纪后，

农村教育发生了巨大变化，城乡教育差距也大大缩小，但城乡教育发展不均衡仍然是不争的事实。

以小学为例，2008年全国、城市、

县镇和农村小学生均危房分别为0.244m2、0.062m2、0.147m2和0.342m2,小学生均危房农村是城市的5.52倍，是全国的1.40倍。

小学生均计算机、生均图书藏量和仪器设备总值，城市分别是农村的3.08倍和1.2倍和3.41倍，建立校园网的差距最大，城市学校是农村学校的7.97倍。

根据表2数据，农村五个项目达标学校比例远远低于城市和县镇，城市分别是农村的1.22倍、1.58倍、1.72倍、1.72倍和1.49倍。

西部地区城乡办学条件差距更大。

以广西为例，2007年广西小学生均危房农村是城市的17倍，生均计算机、生均图书藏量，城市分别是农村的8.92倍和1.46倍，建立校园网的差距更大，城市与农村学校相差千倍以上，生均体运场馆面积、生均体育器械、生均音乐器材、生均美术器材和生均数学白然实验仪器等城市也显著高于农村。

教学及辅助用房方面，在数量上农村生均数高于城市，但在质量上农村与城市差距很大。

农村学校教学及辅助用房中，框架结构仅占6.38%，而城市却占34.10%;砖木结构和土木结构，农村学校占14.69%，而城市仅占6.05%。

当城市的中小学生在享受多媒体现代化教学设施时，许多边远地区农村的孩子可能连多媒体是啥东西还不知道。

（三）城乡师资队伍差距大

目前我国城乡教师队伍素质差距很大，主要表现为如下几个方面：

（1）农村教师学历层次偏低，高学历比例低。

以广西为例，2007年城乡初中大专以上学历教师比例，城市是农村的1.37倍，初中

教师本科以上学历要比大专以上学历差距大，城市是农村2.95倍。

2007年广西农村小学专任教师中研究生毕业和大学本科毕业的教师合计仅占专任教师总数的5.15%,而城市的该项指标达到19.21%,

城市是农村的近4倍。

2008年初辽宁省辽中县六间房乡一所距沈阳市区仅100公里的九年一贯制（寄宿制）学校，全校173名专职教师中无一名本科毕业或以上学历（资料来白新华网）。

（2）农村教师队伍职称结构不合理，高职称比例低。

以广西为例，2007年广西

农村和城市初中专任教师中拥有中学高级和中学一级职称教师的比例分别为34.83册日60.65%,差距非常大。

（3）农村教师队伍的学科结构不合理，有些课程教师严重不足。

农村学校教师以传统的语文、数学为主，政治、历史、地理、英语等教师缺少，音体美教

师更是奇缺，多由其他老师兼任，教非所学的现象非常严重。

根据

〈〈国家教育督导报告2008》中数据，2006年全国有508个县每县平均5所小学不足1名外语教师；西部山区农村小学平均10所才有1名音乐教师。

中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、美术、信息技术三门学科教师平均每校都不足1人，致使部分学校

无法正常开设规定课程。

虽然近年通过特岗教师等措施进行补充，但是教师缺乏的现象没有根本解决。

（4）农村教师年龄结构不合理，中老年教师比例大。

农村教师年龄普遍偏大，中西部尤其是边远地区农村学校年轻优秀的教师往往留不住，多数教师来白于民办教师和代课教师，任教十几二十多年才转为公办教师，因而年龄偏大。

（5）农村教师整体素质偏低，不能适应现代教育要求。

农村教师整体素质普遍偏低，尤其是西部地区。

部分地区因财政困难，只能以较低报酬聘用代课人员。

2007年全国小学有代课人员达27.2万

人，87.8%以上分布在农村地区。

广东、广西、甘肃等省区小学代

课人员数量最多，超出本地区小学专任教师总数的10%即使拥有相同职称的教师，城市教师素质也优于农村。

总的来说与城市相比，当前农村教师的素质状态难以适应现代教育需要。

三、教育资源的城乡非均衡配置对农村义务教育事业的影响

教育均衡化是当前世界教育发展的潮流，也是教育现代化的核心理念。

它不仅包括享受优质教育资源的机会均等，也包括教育入学机会的平等，教育过程的平等，还包括享受教育发展成果的平等。

而城乡教育资源配置的失衡不仅使农村学生失去享受优质教育资源的机会，还会导致教育起点、过程和教育结果的不公平。

由于农村教育长期投入不足，导致城乡教育差距大，尽管近几年从中央到地方均大幅度增加农村义务教育投入，但积重难返长期投入不足致使农村学校无论是软件还是硬件都远不如城市，无论走到哪里，同是小学或中学，城里的教学设施要比农村先进，教学器材要比农村完善和齐全，师资力量要比农村强大，教师待遇要比农村优厚，生活条件更是没法比。

因此从整体来说，农村义务教育发展仍然严重滞后于城市，城乡教育发展仍然处于极不均衡状态。

具体地说，城乡教育资源配置不均衡对农村教育的影响主要体现在以下几个方面。

（一）导致农村师资短缺素质偏低

教育资源的城乡非均衡配置导致农村学校长期投入不足，使得农

村教学条件、生活条件和环境与城市差别太大，而工资等待遇又比不上城市，多种因素的叠加影响不仅不利于农村学校吸引高素质教育人才，原有的教师尤其是年轻优秀教师也大量流失。

教育部统计数据显示，2008年全国城市普通初中教师调入人数为调出人数的134.62%,县镇普通初中教师调入人数为调出人数的109.73%,农村

普通初中教师调入人数为调出人数的55.29%。

这组数据说明教师总的流动趋势是逆向的，农村向县镇流动，县镇向城市流动。

最终优秀教师集聚城市，农村成为教师流失的重灾区。

大量教师流失导致农村教师不仅数量不足，其质量更令人担忧。

具体地说，农村教师的大量流失，一是导致农村学校生师比普遍高于城市，农村尤其是偏远、贫困地区农村普遍缺乏教师。

中西部农村学校的教师短缺更为严重，留不住的问题非常突出。

即使是经济发达的沿海省份广东，2008年其农村骨干教师流失也非常严重，全省农村中小学教师空编达6万多人，而且补充非常困难。

虽然2009年国家对义务教育阶段教师实行“阳光工资”后，农村教师待遇普遍提高，生活条件也极大改善，但城乡教师实际工资性收入还是有较大差距的，农村生活条件与城市差距仍然很大，农村教师逆向流动问题并没有得到彻底解决。

教师流失严重的地方已影响到学校的正常教学，长此以往将导致这些地方农村教育快速萎缩。

由于缺乏教师，除数学、语文等基本课程外，许多农村中小学尤其是小学很多课程没办法开出。

2012年初广西南宁市郊区一所农村小学就是因为缺乏英语教师

而不能开出英语课，当记者采访这所学校时学生向记者说出了他们渴望学习英语的心声：

我们想学英语，我们要上英语课，谁能为我们上英语课？

这还是南宁市郊区，边远地区、贫困地区农村情况更糟糕，尤其是教师的结构性短缺。

二是导致城乡师资差距扩大。

优秀教师的大量流失对农村师资队伍来说更是雪上加霜，本来整体素质就偏低的农村师资队伍与城镇师资队伍的差距将继续扩大，最终必将导致城乡教育质量差距进一步拉大，城乡教育均衡化的目标就更遥远。

（二）导致城乡教育质量差距扩大引发农村学生逆流入城

教育资源的城乡非均衡配置，将使农村获得的教育资源更为有限，农村学校没有能力来提高师资素质，师资队伍素质不高必然导致教育质量低。

城乡教育质量上的悬殊差异，引发的直接后果就是农村学校学生流失。

为使子女获得良好教育，稍有经济能力的农村学生家长都会把子女送到城里上学，从而导致农村生源大量涌向城市，“教育移民”现象将越来越严重，结果造成城乡生源配置严重失调。

农村学生逆流入城不仅加大城市教育压力，而且将导致部分农村学校因生源流失严重而“空壳化”，最终导致农村教育用房等教育资源的闲置与浪费并可能形成恶性循环。

（三）产生教育起点和过程的不公平进而导致教育结果的不公平

1.产生教育起点与过程不公平

教育资源的城乡非均衡配置将导致农村学校教育资源不足，尤其是缺乏优质教育资源，有些学校甚至连必要的教育仪器和设施都不齐全，更不用说像校园网、多媒体等现代教育设施的配备，这将使农村学校学生一开始就不能与城市学生站在同一起跑线上，享受不到像城市学生一样的优质教育机会。

比如因缺乏教学设施和教师等基本教学资源，许多农村小学无法开设像英语、美术、音乐、计算机等拓展知识面与素质教育类课程。

许多偏远地区农村一个老师要负责一个学校或教学点几个年级的所有课程，这种情况下教育质量将难以保证；即使能够全额配备教师的学校，也会因教师素质偏低而无法保证教育的高质量，这必将导致城乡学生素质差距不断拉大。

2.导致教育结果不公平

教育起点公平和教育过程公平是教育结果公平的前提和基础，起点和过程的不公平必然导致与决定结果的不公平。

学生升学的机会除学生所拥有的先天禀赋外，与其所能享受到的教育资源密不可分。

由于教育资源的城乡非均衡配置，农村学生生均享有的教育资源远低于城市，因此其后天获得的知识和获知能力的培养就不如城市学生，无论在知识结构或者知识的深广度均无法与城市学生相比，其争取上一级学校入学机会的竞争力就不如城市学生，因此农村中学的升学率远低于城市，农村学生考上重点大学甚至“二本”的比例都远低于城市。

有记者做过调查，结果发现农村学生在重点高校中的比例正在逐年下降，农村基础教育资源不足导致教育质量低下即使不是导致这种结果的决定性因素起码也是关键因素。

四、采取切实措施合理配置教育资源加快推进城乡义务教育均衡发展

当前，针对农村义务教育发展滞后的状况，城乡义务教育如何统筹发展将是我国义务教育面临的重大课题。

为了加快城乡义务教育均衡发展进程，我们必须理清城乡义务教育发展现状，从观念、政策、体制等各个方面全面推进城乡义务教育均衡化，缩小城乡教育的差距，促进城乡教育均衡、公平、和谐地发展。

从上文分析中我们知道，城乡教育发展不均衡，是城乡教育资源长期非均衡配置的直接后果，因此要实现城乡义务教育均衡化，关键是要处理好教育资源在城乡的均衡配置问题。

笔者认为，教育资源均衡配置应当包括教育经费、办学条件和教师资源等各种资源的均衡配置。

（一）增加义务教育投入总量合理配置城乡教育资金

1.加大财政性教育投入确保农村义务教育资金需求

全国教育经费执行情况统计公告数据显示，近年来农村教育经费快速增长，但仍然是低水平的，也远低于城市，仅能满足基本需求，要加快发展困难仍然很大。

2010年1至9月份社会事业发展运行分析资料明确指出，当前我国教育仍然面临资源不足问题，而农村教育资源不足问题更加突出。

因此，在教育经费总量不足的情况下要实现城乡教育均衡化，首先要做到合理配置城乡教育经费，加大对

（1）增加财政性义务教育经费总量。

与发达国家相比，我国目

前财政性教育经费占国内生产总值比例是比较低的，1993年〈〈中国

教育改革和发展纲要》就提出到2000年国家财政性教育经费占gdp的比例要达到4%勺目标，到现在已经过去了10多年，但是这个目标始终没有实现。

这说明虽然财政性义务教育经费总量在绝对值上是快速增长的，但相对于国内生产总值来说其所占比重增长缓慢，始终处于较低的水平。

而据北京大学教育学院岳昌君博士在〈〈中国公共教育经费的供给与需求》一文中的测算，2010年我国财政性

教育经费总需求占gdp的比例为3.99%,财政供给能力可以达到4.11%，因而岳博士认为2010年我国财政性教育经费占gdp的适当比例应该在4就右。

如果岳博士的测算是准确的，我国目前已经有能力实现财政性教育经费占gdp比例达到4%勺目标。

2010年全国国内生产总值为401202亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.66%,为14670.07亿元，如果2010年国家财政性教育经费占国内生产总值比例能够达到4%国家财政性教育经费应当为16048.08亿元，比现在实际支出多1378.01亿元，比2009年就有大幅度增长，分配到农村的教育经费总量就可以有更大幅度的增加。

当前农村经济社会快速发展，现代农业的发展需要大量农业技术人才，因而迫切需要加快发展农村义务教育，以便为培养知识型的现代农民奠定基础。

而以我国目前的财政供给能力，适当增加农村义务教育投入还是可以承受的，况且发展农村义务教育是政府应尽的责任，也是我国〈〈义务教育法》的基本要求，因此今后应当大幅度加大农村义务教育投入，逐年增加农村义务教育阶段教育经费总量。

（2）财政性教育经费配置应当向农村倾斜增强农村义务教育能力。

长期以来我国财政性教育经费配置始终是向城市倾斜，导致农村优质教育资源严重匮乏，现在应该是补偿的时候了。

因此今后在配置城乡育经费时，应当充分考虑农村的实际情况，直接向义务教育发展比较薄弱的农村、边远地区、贫困地区以及少数民族地区倾斜。

只有大幅度增加投入，才能有效改善农村办学条件和提高师资质量，才能加快推进贫困落后地区和少数民族地区农村义务教育的发展步伐。

2.推行教育投入激励机制多形式多方式多渠道筹集教育资金

全面改善农村办学条件需要巨额资金，仅靠财政性投入，短期内恐怕难以满足需求，因此除加大财政性投入外，要创新教育投入体制机制，多形式多方式多渠道筹集教育资金。

一要充分运用政策杠杆，引导、激励、扶持企事业单位、社会各界人士和海外侨胞捐资助学，建立多形式多方式多渠道投入体制机制，充分利用社会资源办教育，确保农村义务教育发展的资金需求。

二要建立和完善义务教育对口支援制度，引导发达地区与贫困地区结对子，由发达地区政府和企业对口支援贫困地区农村发展义务教育事业，定期给予资金或物质支援。

对口支援形式可以多种多样，包括援建校舍、购置教学仪器和设施、提供教师培训资金或帮助培训教师等。

教育对口支持制度可以促使发达地区的非教育资金转化为改善贫困地区农村学校的办学和教育教学条件的教育资金，从而在不增加贫困地区财政负担的前提下增加教育投入总量，有效促进贫困地区义务教育事业的发展。

3.加强教育经费监管防止教育经费被截流挪用

合理使用资金就等于增加有效投入。

不仅要增加教育投入总量，更需要合理有效地使用资金，即需要开源更需要节流。

目前我国教育经费违规使用的问题仍然存在，2008年7月审计署对16省54个县在2006年1月至2007年6月间农村义务教育经费进行审计调查，审查结果表明，我国农村义务教育经费使用存在较大问题，主要是资金拨付不及时和占用、挪用义务教育经费。

在被审计调查的54个县中，有29个县的财政、教育部门未按规定期限分配并拨付到相关中小学校资金1.10亿元，占同类经费总额的45.32%。

其中有13个县的资金滞留平均超过6个月，最长的超过1年；占用、挪用义务教育经费的情况也非常严重，八成以上被调查县发现挤占挪用教育经费现象，审计调查的54个县中，有46个县的中小学校和教育、财政部门共挤占挪用公用校舍维修改造等专项经费1.15亿元。

因此，政府在增加义务教育投入的同时要加强对教育经费使用的监管。

一要以义务教育资源审计统筹为前提，成立教育拨款委员会监

一论文发表专家一）中国学木期刊网wwwrqikanwang,net督义务教育经费直接拨款到学校账户，以避免“雁过拔毛”，确保教育经费专款专用。

二要严防对农村义务教育经费的迟延拨付、截流、占用与挪用，对违规者要严厉惩处，保证农村义务教育经费及时到位，确保农村学校教育正常运行。

（二）改善办学条件为农村义务教育均衡发展创造良好的外部条件

2004年至2007年，我国在西部地区实施了旨在普及“两基”的

“攻坚”计划，通过实施贫困地区义务教育工程、农村中小学