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控规讲座文档
控制性详细规划讲座
绪言
控制性详细规划（以下简称控制性详规），已于1991年1—10月在国家颁布施行的《城市规划编制办法》中，作为城市详细规划编制阶段中的第一编制层次被肯定下来。
经过各地五年来的全面推行和实践，均不同程度地印证了：
控制性详规是我国城市规划编制工作中不可少的编制层次，在建设实践中，对城市总体规划意图的贯彻落实二：
规划管理工作的科学合理、房地产开发的健康发展和城市建设的有序推进等方面均起到了极其重要的积极作用。
但迄今为止，由于各城市经济发展水平和改革开放的程度不一，对控制性详规的理解也不尽相同，致使对其编制内容、深度与成果表达模式及其在城市建设中的应有作用尚无较确切的、系统的论述。
为此，中国城市规划设计研究院经过较全面的调研和结合自身编制实践，在总结经验的基础上，率先在《城市规划通讯》上开设控制性详规讲座，以求与规划界的同仁进行切磋取得共识，并达到共同提高控制性详规的编制质量与水平，使其在城市建设中更能发挥其应有作用的目的。
本讲座共分五讲：
1．控制性详规产生的背景
2．控制性详规的涵义与作用
3．控制性详规的内容、深度与成果
4．控制性详规成果表达模式
5．控制性详规编制中应重视和解决的几个问题
第一讲控制性详规产生的背景
控制性详规的产生并非偶然，它是我国城市规划编制工作在长期的实践过程中，不断总结、不断吸取国内外有益经验和不断适应新形势，使之不断充实和完善的结果，也是城市规划适应我国经济运行机制重大变革的必然产物。
我国经济运行机制曲计划经济体制向社会主义市场经济体制的迅速转轨，促使城市建设机制发生深刻变化：
土地使用制度改革；建设方式与投资渠道变化；城市经济、产业、社会等结构大调整。
由此，对与城市建设相关的方方面面提出了众多的、必须解决的新问题。
一、土地使用制度改革提出的新问题
改国有土地的无期无偿使用为有期有偿使用，使城市土地变无价为有价-这就提出了在城市建设中，必须运用商品经济的价值规律和市场机制来调节城市土地的供需关系，利用土地级差，合理配置土地，优化城市用地结构，充分发挥土地的使用效率。
同时，提出了应如何利用城市土地资源为财政提供积累，为城市基础设施建设资金开辟新的财源和筹资途径。
二、建设方式与投资渠道变化带来的新要求。
改自行分散建设为房地产综合开发，改国家包建的单一投资渠道为多家投资的多渠道，促使房地产经营机制转换，其综合开发产品（包括所开发的土地和房屋）均可作为商品进入市场交换，这不但推动了房地产业的迅速振兴，也使各类开发公司蓬勃发展。
同时也就提出了在城市建设中，必须对土地开发实行全面、微观的控制，以引导房地产业按城市总体规划意图，有序、健康地进行开发与建设。
三、城市经济、产业、社会等结构的大调整所提出的新要求
商品经济发展，第三产业猛增，促使城市经济结构、产业结构和社会结构进行大调整，导致了各方面对城市用地需求的重大变化。
这就提出了在城市建设中必须深化、补充、完善城市总体规划，合理调整城市用地结构与布局，并落实到每一块建设用地上进行控制的要求
同时，城市建设机制的变化，必然对服务于城市建设的规划管理和规划设计工作的观
念、构思与方法等产生巨大的连锁“冲击”：
一、对规划管理工作的“冲击”
1．要求改变土地管理的观念与办法，即：
（1）改城市土地的无期无偿使用管理为有期有偿使用管理。
（2）改土地无收益管理为有收益管理。
（3）改零星、分散拨地的管理为成片拨地、综合开发及对土地进行出让转让的管理。
（4）改无计划批地的管理，为有计划批地及根据供求关系分期分批投放土地的管理。
（5）改以行政手段管理土地的单一办法，为以行政、经济、法律并用的手段，即以“法制”替代“人治”的办法管理土地。
2．要求改变对房地产开发的管理方式，即：
（1）改批地、审图、支持开发的管理方式，为主要采用对土地实行招标议标、中标开发经营的管理方式和对房地产实行支持、引导、制约并用的管理方式。
（2）改国家对土地单一投资开发管理，为多渠道多投资的开发管理。
3．要求以城市规划为手段，对土地实行全面、系统、微观、具体的控制和管理。
二、对规划设计工作的“冲击
1．要求适应规划管理工作的需要，即：
（1）规划要点应明确、简练、具体，利于制定或转换为规划管理实施条例。
（2）便于为城市每片、块土地租让提供招议标底条件与管理准则。
（3）利于对修建性详细规划编制的管理。
2．要求规划具有弹性。
城市无论大小，均不可能按规划蓝图一气呵成，而必须经历一个漫长的建设过程。
在此过程中，城市建设的条件与要求，将随城市经济发展的不同阶段、国家相关政策的不断完善而发展变化。
为此，要求指导和服务于城市建设的城市规划，必须具有适度弹性，以满足城市建设可变性、多样性的发展要求，并适应城市建设逐步实施、分期到位，不断充实、完善的滚动性推进的建设特点。
3．要求实施性规划符合总体规划意图。
实施性规划实为实施性建设蓝图，也是能否将总体规划意图付诸实施的关键性的城市规划编制层次。
传统的详细规划其细度与深度虽能满足建设要求，方案本身也能获得好评，但其最大不足是缺乏城市整体观念。
在实践中往往发现，众多的详细规划付诸实施以后，土地使用性质、土地开发强度、城市景观等诸多方面偏离城市总体规划，与城市整体产生矛盾。
它们既难成为城市的有机组成部分，又给城市设或城市发展带来不利影响。
分析其原因，主要是先天不足。
即在实施性规划之前，缺少一个既有总体观念、又能为实施性规划提供具体的实施性的规划编制准则与要求、并能直接指导其编制的规划编制层次，以达到城市总体规划的蓝图能通过城市每片、块的实施性规划（即修建性详细规划）付诸实施的目的。
4．要求具体体现城市设计构想。
城市设计构想是城市规划中不可缺少的重要方面，它贯穿于城市规划编制工作的全过程。
为此，应随规划编制工作的不断深化由浅入深，从粗到细，由宏观到微观，从原则到具体，不断将城市设计构想融入城市规划编制的各阶段各层次之中，才能达到创造各具特色的、丰富的城市景观和提高城市综合环境质量的目的。
综上所述，如图1所示，由于我国经济运行机制改革，对城市建设、规划管理和规划设计的观念、内容和方法等产生冲击，并主要表现为城市规划设计工作的极不适应：
总体规划、分区规划太宏观，一般难以与实施性详细规划直接对话及进行具体的指导和控制；传统的详细规划各自为政，缺乏城市整体性，又难贯彻落实总体规划的宏观要求，而导致规划管理难控，城市建设失控的状况。
为此，在总结实践经验和吸取国外有益经验的基础上，在总体规划、分区规划与实施性规划（即修建性详细规划）之间，就产生和补充了一个“既能深化、完善总体规划宏观意图，又能进行全面、微观的具体控制；既能满足规划编制要求，又能适应规划管理工作需要；既能硬控，也可变通；既有三个效益的统一，又能对土地开发进行控制”的控制性详细规划编制层次。
第二讲控制性详规的涵义与作用
一、控制性详规的涵义
控制性详规是以城市总体规划、分区规划为依据，以落实总体规划意图为目的，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，强化规划设计与管理结合、规划设计与开发衔接，将总体规划的宏观控制要求，转化为微观控制的转折性规划编制层次。
二．控制性详规的作用
控制性详规的作用，主要有以下三点：
1．控制性详规是连接总体规划与修建性详细规划的、承上启下的关键性编制层次。
控制性详规，是详细规划编制阶段的第一编制层次，是城市规划编制工作中，将（总体规划的）宏观控制转向（详细规划的）微观控制的转折性编制层次。
因而，具有宏观与微观、整体与局部的双重属性，即：
既有整体控制，又有局部要求；既能继承、深化、落实总体规划意图，又可对城市每片、块建设用地提出直接指导修建性详细规划编制的准则。
因此，它是完善城市规划编制工作，使总体规划与修建性详细规划联为有机整体的、关键性的规划编制层次。
2．控制性详规是规划与管理、规划与实施衔接的重要环节，更是规划管理的依据。
“三分规划，七分管理”是公认的搞好城市建设的成功经验。
而搞好城市规划管理工作的关键，在城市土地有偿使用政策推行的今天和市场经济体制条件下，则主要视其能否按城市总体规划的宏观意图，对城市每片、块土地的使用及其对城市总体环境景观的影响进行有效控制和引导房地产开发的健康发展。
如前所述，总体规划、分区规划与传统的详细规划，均难以满足规划管理既要宏观，又要微观；既要整体，又要局部；既要对规划设计，又要对开发建设的管理工作需求。
控制性详规就恰到好处地弥补了这一不足：
它既能承上启下，又能将控制性详规的规划控制要点，用简练、明确的方式表达出来，利于规划管理条例化、规范化、法制化和规划、管理与开发建设三者的有机衔接。
为此，它是规划管理的必要手段和重要依据。
3．控制性详规是体现城市设计构想的关键。
控制性详规编制阶段，可将城市总体规划分区规划的宏观的城市设汁构想，以微观、具体的控制要求进行体现，并直接引导修建性详细规划及环境景观规划等的编制。
第三讲控制性详规的内容、深度与成果
控制性详规的涵义与作用，已表明其实属对城市从宏观控制转向微观控制的转折性编制层次。
因而，这一特性必须从控制性详规的内容、深度与成果中体现出来。
一、控制性详规的编制内容
控制性详规既有对总体规划贯彻落实的义务，又有对其深化、补充、完善的责任；既有全局控制的内涵，又有局部控制的作用；既要承上，又要启下；既有控制，又有引导。
因而，其内容应具体落实总体规划的宏观控制要求。
为此，确定控制性详规的编制内容，必须以总体规划或分区规划为依据。
经调研与实践，控制性详规的编制内容，在总体规划或分区规划的指导下，其编制必须包括以土地使用控制为主要内容（土地使用性质细分及其兼容范围控制，土地使用强度控制），以控制综合环境质量（城市主要公共设施、配套服务设施控制，内外道路交通关系控制，城市特色和景观控制，工程管线控制等）为重点的六个方面。
（一）土地使用性质细分及其兼容范围控制
这是在控制性详规编制阶段，将总体规划、分区规划的宏观意图，深入、转化、具体落实到每片、块建设用地上进行全面控制和为满足土地出让转让提出标底条件及指导修建性详细规划编制的核心问题。
因有了不同类别土地的细分，才能谈及对不同使用性质的每片、块建设用地上的建筑容量、空间环境等一系列问题的具体控制。
同时，因控制性详规属详细规划阶段的编制层次，这就决定其对城市土地使用性质的细分，必须进行“定性、定量、定位、定界”的具体控制：
1．定性一一即确定城市土地细分性质。
城市总体规划、分区规划根据其规划深度，一般按国标《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJl37—90），将城市土地划分为大类、中类，个别至小类。
控制性详规则必须将其划分至小类以下，才能达到编制深度要求。
2．定量——即确定每片、块建设用地面积及建设用地上所设定项目的用地面积和可开发的建筑量。
3．定位——即确定大、中、小类，特别是小类以下建设用地或建设项目（如中小学、托幼、街道办事处等等）的规划设置范围或设置的具体位置。
4．定界——即确定每片、块建设用地或所设定项目的具体的建设用地范围与界限。
控制性详规只有达到以上定性、定量、定位、定界的编制深度，才能承上启下和满足各方要求。
这既是控制性详规编制的核心问题，也是控制性详规不同于其它编制层次的首要特征。
同时，要作好这一步工作，必须重视以下三点：
1．根据所在城市的不同规模、城市特征、所处区位、土地开发性质等确定土地细分类别。
如一般的规律是大城市分类多、小城市分类少；老城区分类多、新开发区分类少；中心区分类多、边缘区分类少等。
2．根据区位、土地使用性质，特别是土地租让和房地产开发要求，合理划分片、块建设用地的大小。
如旧城区和沿街地段分块宜小，新建居住区分块宜大等。
3．适度的土地使用兼容范围。
土地使用性质兼容是控制性详规编制内容中不可缺少的重要组成部分。
这是因为：
无论城市大小均是随城市的政治、经济、人文等环境的不断变化而不断前进的，即每个城市均时刻处于动态的发展过程之中。
为此，作为城市政治、经济、人文发展政策载体的城市规划，必须不断适应这些变化要求，才能综合引导城市社会、经济、建设等的协调发展。
从而，包括总体规划在内，均不可能一次性提出任何一个城市的终极性的城市规划，均必须随时空的变化而不断修改、补充、完善。
据此，在编制各阶段的城市规划过程中，必须“留有一定余地”，特别对控制性详规来讲则尤显重要。
原因是在众多的建设项目未定论的情况下，控制性详规必须立足全局为修建性详细规划提出具体的、实施性的编制要求。
若对建设用地的使用性质制定不当，如制定过死或弹性过大，均可导致城市规划与城市社会、经济不协调的状况，而不利城市可变性、多样性发展的多方需求和城市建设的有序进行。
为此，必须在对各类建设用地使用性质细分的同时，规定其合理的土地使用兼容范围，以不偏离城市规划控制轨道。
（二）土地使用强度控制
土地使用强度控制，实际上就是对开发（建筑）容量的控制。
因而，在土地使用性质细分后，这是控制性详规编制工作中必须控制的最为关键的问题。
特别在市场经济体制条件下，开发容量至关重要。
它不仅与土地的投入产出和开发的收益率直接相关，而且与公众利益、与三个效益的统一息息相关。
密度过大，旷地率过低，绿地面积和户外公共活动空间太少，则环境质量差。
反之，若开发容量过低，开发者的收益率太少，又不利吸引投资“筑巢引鸟”。
因而，控制性详规作为指导修建性详细规划编制的前一个编制层次，必须对每片、块不同性质的建设用地进行合理、具体的“容量控制”。
这是控制性详规不同于其它编制层次的又一个主要特征。
实践证明，要作到对土地科学、合理、具体的容量控制，必须慎重确定其建设用地的使用强度控制指标及其定量数据。
（三）主要公共设施与配套服务设施控制
城市公共设施是城市的行政、经济、教育、卫生、体育以及科研设计等机构和设施的统称（详见国标《城市用地分类与规划建设用地标准》），如市政府、博物馆、展览馆、体育场、大型商场、水厂等；城市配套服务设施是指为满足城市居民基本的物质与文化生活所需，与居住人口规模相对应配套建设的公建项目，如托幼、中小学等。
在控制性详规编制中，必须对其进行具体控制，以便在修建性详细规划中得到贯彻落实，付诸实施。
对城市公共设施项目的具体控制，主要应根据总体规划、分区规划的要求，结合规划用地的具体条件，对各个项目进行“定量、定位、定界”的具体控制。
对城市配套服务设施的公建项目（以下简称配套公建），由于总体规划、分区规划编制深度所限，对其反映较少或要求不具体。
因而，在控制性详规中必须根据总体规划或分区规划对规划用地范围内土地的使用性质和居住人口规模的要求，并结合规划用地及用地周围的具体条件，按国标《城市居住区规划设计规范》（GB50180—93）中的相关规定进行项目控制，并落实到相应的建设地块上，再对其进行“定性、定量、定位、定界”的具体控制。
对规划用地范围内所需项目的确定，一般应考虑以下三点：
1．应根据规划用地所处区位不同而考虑其对配套公建的不同要求，如老城与新区、居住区与工业区、商业区与一般地区的不同要求等。
2．应考虑经济规律和市场调节机制对配套公建项目配置的影响。
如在老城区，应立足于“填空补齐”，对非盈利的公益性公建项目如托儿所、幼儿园、小学、中学、粮油店、煤（气）站、储蓄所、邮政所、门诊部、配电房、居民存车库、街道办事处、派出所、居（里）委会与青少年活动站以及托老所、公厕、垃圾站等，必须加以严格控制。
对可由市场调节机制调节设置的公建项目如理发厅、便民店、饮食店等等，则可结合实际选设或不设。
3、应根据配套公建项目特点，提出不同的控制要求。
对要求独立设置的项目如学校，必须对其所需用地进行“定位、定量、定界”的控制。
对可与其它建筑合设的项目，则应对进行“定点（或定范围）、定量（即建筑面积）”的控制。
（四）道路及其设施与内外道路关系控制
1．道路及其设施控制。
在控制性详规编制阶段的道路及其设施控制，主要指对路网结构的深化、完善和落实总体规划、分区规划对道路交通设施和社会停车场（库）等要求的控制，以及对配建停车位的控制。
对以上各方面的深化与控制，就是在总体规划、分区规划主次干道或主要支路确定的条件下，根据规划用地规模及细划地块的使用性质，一般应增设各级支路路网；对社会停车场、库进行定位、定量（车位数）或定界控制；对配建停车场、库，包括大型公建项目和住宅的配建停车场、库，进行定量（车位数）、定点（或定范围）控制。
2．内外道路关系控制。
这里所指内外道路，系指控制性详规规划用地范围内内外道路及其所划地块的内外道路而言。
因此，规划用地无论大小，均存在内外道路的衔接问题。
如旧城区中的每一街坊，新区里的每个地块均与城市道路或一般道路相接相连。
因而，为街坊及地块外部道路的畅通、内部人车的安全，必须对街坊、地块内部道路的出入口方位、允许或不允许开口路段、建筑退道路红线距离等进行控制，并应重视以下三点：
（1）不宜向城市交通性干道开设出入口。
不得已时应限制出入口开启数量或增设辅道解决。
（2）沿街建筑后退道路红线距离，应根据建筑使用性质和所面临的道路级别而定：
人流集散量大的大型公建、面临城市主干道者应大；沿城市次干道者可小；面临城市支路者视建筑使用性质而定，一般讲可压红线。
（3）当建设用地划分较小，其间又无规划道路分隔时，应视具体情况，提出后退建设用地边界距离要求，一般应以满足消防通道或房屋应有间距的一半为准。
（五）城市特色与环境景观控制
目前，在许多城市中，建筑千人一面，规划南北不分，城市特色匮乏，平淡无味，是公认的事实。
增强城市设计观念，强化城市设计工作，提高城市综合环境质量，创造各具特色的、富有情趣的、丰富多彩的城市面貌，是共同的呼声和愿望。
控制性详规是指导修建性详细规划编制、为其提供实施性规划设计准则和要求的关键性编制层次。
根据其编制深度要求，它既能够比较准确地把握规划用地与城市整体空间环境之间的关系，又可将城市设计对环境空间的构想，抽象为具体的控制指标和要求。
为此，城市特色与环境景观的主要控制内容，如建筑形体、艺术风格、群体组合、空间尺度、建筑色配和标志性建筑物及标志物等，均须在控制性详规中具体反映。
经分析，必须重视以下四点：
1．应强调不同功能区的使用特征。
居住区、商业区、工业区，老区、新区、中心区等，一般均是每个城市拥有的基本功能区。
因其使用功能不一，就要求其有关的指标、规定与要求，均须体现各功能区自身的基本特性，以显示城市丰富的内涵及各功能区不同的城市环境与特征。
2．应突出城市重点区段控制。
没有重点就没有特色。
一般认为，城市公共活动中心、广场、特色街道、文物古迹、风貌街区和绿地系统等，是展示城市特色的重点区段。
为此，对这些区段的建筑形体、艺术风格等有关城市设计的内容，均应提出相应的控制指标和意象性的要求，使城市面貌既统一协调、丰富多彩，又各具特色。
3．应根据不同对象选用不同控制。
如对城市广场，主要应根据广场的使用性质，侧重对广场大小、空间尺度及其与周围建筑的体量等的协调控制；对特色商业街，主要应侧重于对烘托商业气氛的商业广告、标志物及宜人的空间尺度的控制；对风貌街区，则应侧重于对建筑风格、体量、色调的协调控制等等，以体现不同控制对象的不同特色。
4．必须采用指令性与引导性相结合的控制指标。
城市特色与环境景观控制，主要属城市设计构想范畴。
因而，在控制性详规编制阶段，必须从城市全局或片区整体出发，对各功能区、各重点区段的外观、形体、色调、尺度、艺术风格等方面进行引导性、意象性的控制，以指导修建性详规的编制，以及为规划师、建筑师留有充分发挥其聪明才智的余地。
为此，必须采用指令性与引导性（包括意象性控制）相结合的控制指标来达到目的。
（六）工程管线控制
工程管线规划是城市规划中极为重要的内容之一。
在控制性详规编制阶段的工程规划，主要应根据上一规划编制层次所确定的工程管线规划和控制性详规的编制深度要求，对工程管线规划进行补充、完善、深化后，对各类工程管线的管径、走向和工程设施项目的相关指标进行控制。
二．控制性详规的深度与成果
如前所述，控制性详规的编制深度既应深化、补充、完善总体规划和分区规划意图，又应将其全面、具体地落实到相应的建设用地上加以控制，以满足为规划管理提供实施规划的技术性管理文件和土地租让招议标底条件的要求，及适于直接指导修建性详细规划编制的需要。
为此，控制性详规的成果主要应体现以下两点：
1．必须将总体规划、分区规划的宏观控制意图，以微观、具体的控制指标与要求进行体现。
2、必须满足市政府、规划管理部门对土地出让转让，对修建性详细规划设计和城市建设管理工作的要求。
根据以上两点和实践经验总结，控制性详规的成果，主要由三个（新区、开发区）或四个（旧区改建）方面内容构成：
1．控制性详规说明书。
2．控制性详规图纸。
3．控制性详规实施文本与图则。
4．附件：
如“规划用地现状资料汇总”等。
第四讲控制性详规成果表达模式
根据控制性详规的编制目的和实践经验，其成果为常规表达与独特表达相结合的成果表达模式。
一、常规表达模式
为延续、深化、完善和具体落实总体规划、分区规划意图，控制性详规编制阶段，首先必须具有与前一层次基本相应的编制内容，即规划说明书和规划图纸（规划用地现状图、土地使用规划图、道路交通规划图、公共与服务设施规划图、环境景观规划图和工程管线规划图等等）。
其成果内容除深度不同以外，其成果表达基本与总体规划、分区规划的常规表达模式一致。
当然，为简练规划说明书，也可采用条文的形式进行表述。
二、独特表达模式
实践经验表明，“条例化、指标化、图则化”，是控制性详规为适应规划管理工作、土地租让和直接指导修建性详细规划等要求，而独具的区别于其它编制层次的成果表达模式。
1．条例化——将控制性详规的“控规实施文本”，用法律条文的形式表达出来，以利于经市政府审批以后，可直接将其转换为规划管理的实施条例。
2．指标化——将其对土地使用、环境景观等有关的控制要求，以主要的定性、定量控制指标进行体现。
3．图则化——将落实到每片、块建设用地上的控制指标与要求，图文并重地集于大比例尺的控制性详规图纸上，即所称的“图则”，以便简练、明确地为土地租让提供招议标底条件和为修建性详细规划提出编制准则与要求。
为此，控制性详规的成果，一般如表l所示，应包括：
控制性详规文件、控制性详规图纸和控制性详规图则等三大部分。
第五讲控制性详规编制中应重视和
解决的几个问题
经调研，各市对控制性详规的编制各有千秋，实践经验不少，也存在不少问题，且这些问题均与控制性详规成果质量、规划管理、开发建设等方面直接相关。
经分析，存在的问题有认识上的，有具体的编制技术要求方面的，也有规划实施管理上的。
归纳起来，在控制性详规编制中应加深认识和重视解决的问题主要有以下十个方面：
1．控制性详规的整体性与延续性。
2．控制性详规主要指标定量数据确定的科学性。
3．控制性详规控制的规定性与灵活性。
4．控制性详规控制性要求的多样性。
5．控制性详规中的“容积率”及其相关问题。
6．控制性详规中的经济效益问题。
7．城市设计在控制性详规中的具体体现。
8．控制性详规的“控规实施文本”与“控规图则”。
9．控制性详规的可操作性。
10．控制性详规的实施性管理。
一、控制性详规的整体性与延续性
控制性详规是城市规划编制工作中承上（总体规划）启下（修建性详细规划）的编制层次，因而，它具有延续与深化、整体与局部、宏观与微观、规定与引导、现实与前瞻等一对对既矛盾又统一的双重特性。
其内涵是：
既要继承总体规划、分区规划的意图，又需将其进一步深化、完善；既有整体控制，又可局部调控；既有宏观制约，又有微观规定；既有强制性的指令，又有意象性的引导；既应考虑现状，又要照顾城市一定时期的发展需要等。
因而，控制性详规的编制，是一个有相
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