第七讲资源管理.docx
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第七讲资源管理
第七讲资源管理：
资源管理模式
与资源法律制度
资源管理作为一个历史范畴，是一个内容广泛而复杂的命题。
广义而言，资源管理是以自然资源开发利用为核心的管理活动，既包括自然资源与资源产品管理，又包括自然环境与环境效应管理；既包括单项自然资源管理，又包括自然资源综合管理；既包括自然资源微观管理，又包括自然资源宏观管理，更包括资源生态经济系统复合管理。
资源法是调整人们在自然资源的开发、利用、保护和管理过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。
作为国家制定或认可的、以国家强制力保证其实施的资源法，不仅规定了资源行政管理的机构和职责，而且具体规定了经济管理的内容、权限和执法者，是资源管理的根本依据。
§19．1资源管理论
一般说来，资源管理是指政府对自然资源和其开发利用采取的一系列干预活动。
资源管理主要是围绕自然资源的开发、利用、保护与治理进行的，重点是协调人类开发活动与各种自然资源和生态环境之间的关系。
可以通过资源管理的对象、内容与目标，来界定资源管理的内涵与外延。
19．1．1资源管理对象
资源管理的目的在于通过调整人与人之间的关系，来调整人与自然之间的关系，合理开发与高效利用自然资源，以实现人口、资源、环境与经济可持续发展。
因此，资源管理的对象可以通过资源、环境与组织机构来认识。
（1）资源对象。
资源主要是指自然资源，按地理学的实物类别一般包括气候资源、水资源、土地资源、生物资源和矿产资源等。
此外能源资源、海洋资源与旅游资源也是重要的资源类型。
各类自然资源是相互依存、相互作用和相互制约的，分类中出现交叉现象是不可避免的。
因此，按照自然资源分门别类地纳入相应的资源管理部门，必须加强部门间的协调和区域自然资源综合管理。
（2）环境对象。
自然资源除具有物质属性外，还具有环境属性。
自然资源构成因子与自然资源本身，在一定意义上，就是自然环境的组成因子与物质构成，自然资源的总体构成了人类赖以生存和发展的环境。
由自然资源开发利用所导致的环境问题，如水土流失、沙漠化、盐渍化、土壤污染等理所当然地被纳入资源管理的范畴。
（3）组织对象。
从管理科学的角度出发，一切管理都是对人而言的，或者说是通过各种组织机构，以法律和法规为准则对人类行为的制约。
资源管理者，特别是高层次资源管理机构的直接管理对象是各层次的资源管理机构，通过对这些管理机构的管理实现各级管理机构的功能，保证自然资源管理目标的实现。
1．资源权益
19．1．2资源管理内容
资源权益是财产权益的一种，首先适用自然资源法的特别规定，自然资源法无特别规定的，适用于民法中关于财产权益的一般原理。
而财产权益则是以一定的社会主体名义享有的，以国家强制力保障实现的一种财产关系。
自然资源法规定的资源权益主要包括：
（1）自然资源所有权，是指对自然资源占有、使用、收益、处分的权利。
按自然资源的种类可划分为土地所有权、森林所有权、矿产所有权等，按自然资源所有权主体可划分为国家所有权、集体所有权与个人所有权等；
（2）自然资源使用权，含有一定的占有权和收益权，甚至处分的权利。
自然资源使用权按客体或主体的分类与所有权基本一致；比较特殊的是按使用时间产生的次数性使用权和期限性使用权；
（3）自然资源专项权益，是指自然资源法给予专称的各种利用权益，如采伐权、捕捞权、狩猎权、采矿权与取水权等；
（4）自然资源相邻权益，是指同一种自然资源或不同种类的自然资源在空间上相连接时，各自权属主体之间的权利义务关系，如土地相邻关系，土地与水、土地与矿产等相邻关系。
各种资源权益的取得、变更、消灭和终止，以和转让的管理就成为资源权益管理的重要内容。
国家自然资源管理机构代表国家行使自然资源权益管理的职能，对外保障国家自然资源的权属，对内保障国家和集体对自然资源的所有权。
国家自然资源管理机构代表国家行使自然资源的使用分配权，包括使用者和利用方式变更的审批。
国家通过不同的法律规定了自然资源的权益和代表国家的管理机构。
自然资源法中的物包括自然资源和资源产品，二者的权益常常是分设的，应引起特别注意，诸如池塘与水产品、林地与林木等。
2．宏观调控
宏观调控主要指国家自然资源管理机构按照资源管理目标，制定自然资源区划与资源开发利用规划；依据资源法制定相应的资源政策、条例和标准；通过实施资源管理的法律、行政、经济手段，对资源的开发、利用与保护、管理实施有效的宏观调控。
目的是通过制订国家和区域自然资源开发战略与相应的宏观政策，指导各类资源管理部门协调与合作，并以此作为协调各资源管理部门的基础。
3．监督职能
监督职能是指资源管理部门依照自然资源法规对自然资源用户的开发、利用和保护自然资源的活动实施有效的监督。
一方面对违反资源法规行为施以不同程度的处罚和限期纠正、弥补所造成的损失，一方面对自然资源的限额利用实行监督，对自然资源用户所造成的环境损害程度进行限制。
4．监测职能
监测职能是指通过建立资源管理信息系统，实施动态监测，以掌握自然资源数量、质量和其时空变化的规律性。
主要包括进行自然资源调查与统计、实施资源定期报告制度、建立资源动态监测体系等。
5．综合协调
目前的自然资源管理体制基本上是按自然资源门类的统一管理与分级、分部门管理相结合的形式，因此，对多种自然资源实行综合协调管理就成为高层资源管理的主要内容。
这主要是基于自然资源系统的整体性、多宜性与资源开发利用的外部性特征。
19．1．3资源管理目标
资源管理的目标，从客观角度认识，主要包括以下内容：
（1）经济效率。
从经济学意义上讲，经济效率一般是指以最小的稀缺资源成本得到最大的社会福利总量。
具体包括两层含义：
①生产效率，指生产单位如何把得到的资源在时空上有效组合，以最小的资源耗费创造最多产出；②配置效率，指全社会以优化的资源配置获得较好的经济增长。
资源管理在宏观层面上更强调资源有效配置，一是现有资源供给在生产者之间与区域之间的分配，一是资源存量在不同时间上的开发规模与耗竭速度选择。
（2）公平分配。
公平也具有两层含义：
一是经济学意义上的公平，追求的是竞争规则和过程的公平，而不是结果的平等。
“机会均等”是这一公平的最大体现。
一是社会学意义上的公平，是国家通过税赋制度和社会保障体系对社会财富的调节与二次分配，体现的是人道主义原则。
资源管理中的公平更强调后者，主要是指一国国土上和各个社会利益集团之间公平分享资源收益和公平负担资源破坏的消极后果，也就是资源收益的合理分配与资源保护成本的合理分摊。
（3）经济增长。
经济增长是指与商品和劳务生产增长相结合的社会生产能力的增长。
从资源经济角度看，经济增长目标首先要求制定合理的资源贸易政策，减小国际资源贸易摩擦对国内经济的波和效应，实现国内经济的平稳增长；其次是在产业政策和区域政策支持下，合理开发利用自然资源，调整产业布局，创造就业机会，促进区域经济可持续发展。
（4）资源安全。
资源安全是指一个国家或地区可以持续、稳定、和时、足量和经济地获取所需自然资源的状态或能力，是指自然资源对经济发展和人民生活的保障程度：
由此决定了国家必须把自然资源维持在一定的存量状态、资源产品维持一定的生产能力，以求在维护繁荣、保护国家利益的前提下，国家能稳定可靠的获得资源，减少国际价格波动对国内经济带来的消极影响。
资源安全问题将专章论述。
（5）环境安全。
环境安全是一个与资源安全密切相关的问题。
它是指通过国家干预把资源退化和环境污染减少到一般可以接受的水平。
事实上，除去原生的环境问题外，现有的环境问题都是由自然资源的不合理利用与过度耗费引起的，资源问题是本，环境问题是末，治标不治本是永远解决不完环境问题的。
环境安全的实现必须通过合理资源利用过程与优化资源利用结果来完成。
§19．2资源管理体制与资源管理模式
19．2．1资源管理体制与职能模式
目前各国自然资源所有制形式，大致可分为以下三种：
属国家所有权体系；属公共（共l司）财产，国家（联邦）、省（州、区）市、县等各级政府所有权体系；属国家（联邦）政府、省（州、区）、土著民族群体和私人所有权体系。
资源所有权体系对各国的资源管理有着不同的影响，各种所有制带来的消极作用，往往通过行政管辖权加以调整。
各国的行政管辖权力主要包括：
制定法律制度、批准许可授权、征收税费和进出口贸孕管理等。
目前，各国自然资源管辖机构和其职能体系大致可划分为以下几种模
1·中央集权制线性管理体系模式
中央政府集中各地方政府管理权力，通过中央政府制定的法律实现其职能和空间管理，各管理部门之间不存在组织和管理上的直接联系，而直接向中央政府负责报告工作，由中央直接控制。
这种管理模式往往被计划经济国家和部分发达国家在全部自然资源管理或部分自然资源管理中采用。
诸如美国、日本、朝鲜的土地资源管理，英国、法国、日本、南非、墨西哥的矿产资源管理，法国的海洋资源管理和巴西的森林资源管理等。
矿产资源的自然赋存决定了它的公共财产地位，较多的国家实行一切矿产资源归国
家所有。
在行政管辖权上，英国、法国、日本、南非、墨西哥等国家都采取中央集权制
线性管理体系模式，通过中央政府的职能或空间管理方式达到集权目的，而不受资源所
有制制约。
日本对矿产资源实行法制管理，高度集中，《日本矿业法》都有明文规定。
美国内政部土地管理局对联邦土地实行层层负责的垂直领导，全国设有13个区域土地管理办公室、58个地区土地办公室、143个资源区域土地管理办公室。
内政部长颁布为实施《联邦土地政策管理法》和对国有土地的管理、利用和保护的有关规定所需的各种条例，农业部长制定与国有森林等系统中的土地有关的各种规章、条例，土地管理中关于牧地的管理由农业部长和内政部长联合研究。
2．中央和地方分权制面性管理模式
在矿产资源管理方面美国、加拿大、澳大利亚、瑞士、巴西等联邦制国家采用分权式管理体制。
诸如美国的职能分权、澳大利亚的空间分权和德国的职能一空间分权等。
澳大利亚根据国家矿产资源所有权进行中央和地方分权管理，联邦所有权矿产资源包括石油、天然气、岩盐和含铀、钍的矿物原料，州的矿物原料是指脱离土地权，依法申请诸如美国的水资源管理。
联邦法律适用于全国，州（省）的法律仅在本州有效，并不得与联邦法冲突。
联邦政府有权控制和开发国家河流，并在其开发中居领导地位；美国东部各州气候湿润、水资源丰富，采用英国早期的河岸权，实行“沿河用水法”；美国西部各州较为干旱、水资源有限，采用加州矿业习惯采用的优先占有权，实行“优先用水法”；有些州两者兼用。
3．中央和地方联合权制线面性结合模式
典型代表是印度的矿产资源管理。
印度中央政府颁布通用全国的资源法律、法规，拥有对一切矿产资源的管辖权，执行重要的矿产项目审批；各邦政府执行邦内矿产资源勘查和开采发证管理；县政府执行次要矿产开发申请和发证管理。
各邦政府与中央机构无垂直的组织关系。
南非、印尼和巴西的矿产资源管理也属这种管理模式。
4．一揽子分权制体系模式
这种体系模式是以自然综合体为单元，进行某些专项自然资源管理，如流域、海岸带、山地、矿区等。
主要包括：
按流域进行管理的模式，诸如美国田纳西河流管理局、印度达莫尔河流域管理局；按山区进行管理的模式，诸如美国东部13州的阿巴拉契山地委员会；按垦区进行管理的模式如美联邦西部17州的垦务局等。
中国也有类似的管理机构，诸如黄河水利委员会、东北和西北地区林区与垦区等。
各国的资源管理体制从横向关系可相对划分为集中管理体制、分散管理体制、集中与分散相结合3种模式，从纵向关系也可相对划分为资源管理与产业管理结合、资源管理与产业管理分开、资源管理、产业管理与生态环境管理结合3种模式。
主要代表性国家与部门如表19—1所示。
表19-1资源管理一般模式与代表性国家和机构
资源管理
代表性国家与机构
集中管理
俄罗斯NR部——管理除土地之外的大部分资源与环境
美国内政部——管理大部分NR
横
向
关
系
分散管理
日本国土交通省——管理土地、水资源
经济产业省——管理能源、矿产资源
农林水产省——管理森林、渔业资源
集中与分散相结合
印度乡村发展部、矿山部、钢铁部、石油天然气部
煤炭部、水资源部、环境和森林部、海洋开发部
纵
资源管理
与产业管理分开
日本经济产业省——资源能源厅
农林水产省——林业厅、水产厅
向
关
系
资源管理
与产业管理结合
俄罗斯NR部——与生态环境结合．
美国内政部——与生态管理结合、与环境管理分开
资源、产业
与环境管理结合
加拿大NR部、渔业与海洋部蓬
澳大利亚工业、科学与资源部矧
19．2．2中国的资源管理体制与管理职能
1．管理体制与行政主体
中国目前的自然管理体制基本上是实行分散的管理体制：
即按照自然资源的分类，对水、土、气、生、矿设置相应的资源部门实行管理：
（1）气候资源，统一管理与分级管理相结合（气象法第5条）。
（2）水资源，统一管理与分级、分部门管理相结合（水法第9条）。
（3）土地资源，统一管理与分级管理相结合（土地管理法第5条）。
（4）生物资源，分类管理与分级管理相结合（动物条例第7条，植物条例第8条）。
（5）矿产资源，统一管理与分级、分类管理相结合（矿产资源法第11条）。
自然资源管理的行政主体，是指在资源法律关系中，代表社会公益，执行社会公共事务，负有资源管理职能，具有国家行政主体性质的主体。
按照中国自然资源法的规定，主要包括人民政府、资源管理的主管部门和辅助资源管理的有关部门。
（1）人民政府，作为一般行政主体，对作为整体的自然资源和各种自然资源均有一定的管理职能，并统一领导其所属的各种自然资源主管部门和有关部门；
（2）资源管理的主管部门，作为专门行政主体，是指根据自然资源法的规定，对某种自然资源具有专门管理职能的行政主体；
（3）资源管理的有关部门，作为辅助行政主体，是指根据自然资源法的规定，参与或协助专门行政主体对某种自然资源进行管理的行政主体。
中国《水法》第9条明文规定：
国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。
国务院水行政主管部门负责全国水资源统一管理工作。
国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关水资源管理工作。
2．资源管理职能的确定
中国自然资源管理，是按自然资源的类别进行管理的。
在每一种自然资源的管理中，该资源的主管部门作为资源管理的专门行政主体有着主管的职能，作为资源管理的一般行政主体的政府和作为资源管理的辅助行政主体的有关部门，也各自有着相应的职能。
每一种行政主体按行政区划又有着分级管理的地方各级机构，这使得资源管理中行政职能的配置出现复杂的关系，每一资源种类都有着多种行政主体的多种行政职能。
如果不给以清晰、肯定的确定，非常容易产生资源管理的混乱。
因此，确定各种、各级资源行政主体的职能，就成为自然资源管理与立法中一项重要的工作。
根据中国自然资源法规，自然资源行政职能主要是结合自然资源类别、行政区划、管理事项与利用主体给以确定的，我们称之为确定资源行政职能的四要素。
（1）自然资源分类。
自然资源是资源行政指向的对象，自然资源的分类是确定资源
行政职能的首要要素。
对确定资源行政职能有影响的自然资源分类，包括3种：
一种按自然资源形态分类，如土地管理机构对土地资源实行土地行政，但林地、草原、水资源则不在土地行政的范围之内；二是每一种自然资源内部的再分类，如铁路、公路的护路林的采伐，由有关主管部门发放许可证，其他林木采伐，则由林业部门发放许可证；三是自然按资源按数量的分类，如国家建设征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，由国务院批准；征用耕地3亩以下，其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准。
（2）行政区划。
各种资源行政主体的资源行政职责只限于在本级行政区划的范围之内，行政区划是确定行政职能的基本要素。
如省级土地管理局只享有对本省行政区划内土地的行政管理职能。
（3）管理事项。
资源行政是针对特定的资源管理事项的，资源行政的许多职能是根据资源管理事项而确定的，管理事项是确定资源行政职能的重要要素。
如水资源有养殖水产的功能，又有调蓄、灌溉、航运的功能，《渔业法》虽然规定了渔业行政部门主管渔业，但对用于渔业，兼有调蓄、灌溉等功能的水体，为渔业生产所需的最低水位线的确定这一事项，却不在渔业行政职能之内，而是由有关主管部门确定的。
（4）利用主体。
同一种资源的同一管理事项，因资源利用的主体不同，也可存在不同行政职能的划分。
利用主体或被管理主体的分类是确定资源行政职能的又一要素。
如国营单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门审核发放许可证，农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门审核发放许可证，农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或其委托的乡、镇人民政府审核发放许可证。
3．一般管理与特别管理
根据确定资源行政职能的四要素，对资源行政中某一行政主体的行政范围和职能可以基本确定。
例如，土地资源中的国家建设征用土地事项，征用耕地3亩以下时，由该地所在的县土地管理部门管理。
由此而确定的资源行政职能，为一个行政主体对一定行政区划内的一定种类资源的一定事项的管理。
因自然资源法所规定的资源行政，大多数是这种管理，可以将其称之为一般管理，或单一管理。
特别管理主要包括共同管理、复合管理与跨界管理，如表19-2所示。
表19-2资源一般管理与共同管理
管理方式
一般管理
特别管理
共同管理
复合管理
跨界管理
行政主体
1个
≥2个
≥2个
≥2个
行政区划
一定
同一
同一
跨越
资源种类
一定
同一
同一
同一
管理事项
一定
同一
同一
同一
行政职能
一定
同一
相联系职能
相联系职能
说明
包括：
一般共同管理
与会同管理
包括：
客体相联系与
职能相联系
包括：
协商管理
上级管理
与指定管理
（1）共同管理。
同一行政区划内同一资源的同一事项上，有两个或两个以上行政主体共同赋有同一行政职能时，为共同管理。
共同管理是管理主体方面不同于一般管理的特别管理。
共同管理包括两种：
一般共同管理和会同管理，二者的区别是，会同管理中的行政主体区分为同方和被会同方，一般共同管理中则不作这样的区分。
在法律规定中，对会同管理给以具体指明，未给以具体指明的，则为一般共同管理。
例如，《森林法实施细则》第四条规定：
征收育林费和建立林业基金制度的具体办法，由林业部和财政部制定；《渔业法》第十九条规定：
渔业资源管理增殖保护费的征收办法，由国务院渔业行政主管部门会同财政部门制定。
前者为一般共同管理，后者为会同管理。
共同管理一般出现于资源行政职能与其他行政机关的行业管理职能或社会专项管理职能相会合或重合时。
（2）复合管理。
同一行政区划内同一资源的同一事项，有两个或两个以上行政主体分别赋有相互联系的职能时，产生复合管理。
复合管理也是在管理主体方面不同于一般管理的特别管理。
但与共同管理不同，复合管理不是两个以上主体一起就某一事项进行管理，而是分别对某一事项进行管理。
复合管理包括因职能相联系而产生的复合管理和因资源客体相联系时的复合管理。
例如，开办国营矿山企业是由国务院、国务院有关部门或省级人民政府批准的，但在批准前，则必须由主管矿产资源的地质矿产主管部门复核有关方案并签署意见，因此，开办国营矿山企业这一事项的管理是因职能相联系时的复合管理；再如，河道管理是水行政的职能，颁发采矿许可证是矿政的职能，在河道中采沙、采金，既需要取得采矿许可证，又需要经水行政中的河道管理部门的批准，因此，在河道中采沙、采金这一事项是因资源客体相联系而产生的复合管理。
（3）跨界管理。
因跨越资源行政区划而需要给予的特别管理，为跨界管理。
跨行政区域的矿区、林区、渔区、水域等，产生跨界管理。
跨界管理，一般有三种方式：
。
．协商管理，跨界管理可以由跨界所涉和的相同级别相同职能的行政机构协商管理，如《渔业法》第七条规定：
江河、湖泊等水域的渔业，跨行政区域的，由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法。
b．上级管理，指发生跨界管理时，由上一级的有关行政机构管理。
这里分为：
上一级资源行政部门的管理和上一级人民政府的管理，如江河、湖泊等水域的渔业，跨行政区域的，除协商管理外，也可由上一级人民政府的渔业行政管理部门和其所属的渔政监督管理机构监督管理，这种跨界管理，即为一级资源行政部门的管理。
c．指定管理，本应由上级管理的跨界管理，上级机构依据指定下级一定的机构进行管理，即为指定管理。
这种管理包括资源行政部门指定和人民政府指定两种方式。
19．2．3自然资源管理的一般性政策措施
1．产权管理
产权管理的目的在于消除资源获得的随意性，改变资源利用的外部性特征，完备资源产权制度。
特别是对于可更新资源而言，西方政府的干预措施主要包括：
政府接管全部资源的所有权和使用权，直接管理资源；所有权归政府所有，使用权合理分配；建立管理机构并赋予足够的权限管理私人资源使用者。
2．贸易管理
贸易管理作为国家重要经济职能之一，主要指能源、矿物原料和相关资源产品的进出口管理。
政策措施包括进出口关税壁垒、非关税壁垒和贸易促进等：
（1）出口关税壁垒主要是对单位重量的矿产品征收关税，以此增加财政收入，鼓励建立国内产业。
发达国家已较少采用。
（2）进口关税是西方常用的一种手段，关税税率主要视拟制需求与进口目标而定，它既是一种财源，也可作为国内传统产业的保护措施。
欧洲共同体的进口关税体系基本上就是为了促进共同体内部提高矿产品加工深度。
例如，进口锌精矿免征关税，粗、精炼锌品分别征收3．5％和8％的关税，锌材高达21％。
（3）非关税壁垒主要是对进出口采用总量限制。
常用措施包括进出口配额、禁止进口、禁止出口、进出口许可证与进口管制等。
（4）贸易促进手段包括优惠贷款、直接补贴、政府承保风险和易货贸易等。
3．财政政策
财政政策目的在于使部门生产构成合理化，使之符合国家资源管理目标。
主要包括税收和补贴两种手段。
发达国家对资源业主征收税种包括产品税、所得税、财产税和污染附加税。
产品税税率一般较低，大致在1％～4％；所得税往往采用累进制，对金属矿产品所得税一般在35％～50％。
财产税针对企业资产征税，目的在于调节矿产资源的开发速度；征收污染附加税的目的在于提高资源利用效率，降低排污量。
补贴是政府促进资源产业发展的重要手段：
以直接补贴、减免税收、低息贷款和延期还贷鼓励资源业者采用符合政府资源目标的措施，增加资源保护方面的研究和开发基金。
资源保护补贴在西欧运用最广，1978～1981年英国政府投入4．53亿英磅，用于改善保温隔热条件。
4．战略资源储备
战略资源储备是对付贸易振荡的重要应变手段，包括中期贸易振荡和短期贸易振荡——源于政治格局变化、局部战争和贸易摩擦、突发事件等。
西方主要工业国家都有战略矿产品的紧急储备，1946年美国通过《战略和原料储备法》。
20世纪50年代以后，西方国家的战略资源储备量达到可以满足半年至1年的消费量。
美国1982年原油储备量为3亿桶，1989年达到7．5亿桶。
战略储备是一项在储备和管理方面耗资巨大的投入，其成本收益平衡主要来自这一投资的风险收益。
§19．3资源管理的主要法律制度
为加强对自然资源的管理，使资源得到合理开发和有效保护，各国都采取一系列的措施和手段。
这些措施和手段在资源立法中通过法律化、规范化就成为资源管理的基本制度形式[68--70]。
自然资源管理的基本法律制度主要包括资源产权制度、资源勘查与调查制度、资源登记制度、资源开发审批与许可证制度、资源有偿使用与征收税费制度
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