论受教育权的国家保护义务Word文档格式.docx
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因此，平等地保护受教育权是联合国各成员国和国际人权公约缔约国义不容辞的国家义务和国际责任。
受教育权作为一项经济社会权利，其实现的程度最终决定于社会发展的水平，社会经济的发展是受教育权充分实现的根本性保障。
国家的义务首先在于尽最大可能地采取行动以发展社会经济，并使其对受教育权的实际保障水平不低于其真实能力所应当达到的保障水平，使教育的发展同步于社会的发展和国家义务能力的发展。
然后再是立法机关、行政机关和司法机关对受教育权的具体保护，受教育权的立法保护与行政保护可以称作事前保护，司法保护则可以称作受教育权的事后保护。
[4]
二、受教育权的立法保护
首先，立法机关负有制定切实完善的受教育权法律体系的义务。
宪法规定的受教育权只是一个原则性的规定，这一权利的具体实现需要立法机关设定标准、实施的方法、遭受侵犯的救济，否则，受教育权的实现程度将大打折扣。
具体而言，教育机构如何设立；
经费的划拨与使用；
师资的构成和资格的认定；
学生的入学要求、考试等均须立法机关予以立法规范。
没有立法机关制定具体法律，受教育权就无从变为现实。
正因为此，各国宪法在明确规定受教育权的同时，还明确规定了立法机关的立法职责。
如著名的《魏玛宪法》第10条即规定：
“联邦对于宗教团体之权利及义务，学校制度，包括高等学校制度及学术图书馆制度等得以立法手续规定其章则。
”《意大利宪法》第33条第2款规定：
“共和国颁布教育方面的一般规范，并设立各种与各级国立学校。
”[5]
考察建国以来我国所颁布的四部宪法可以得知，尽管对于有关教育条款的具体规定不同，但都有“公民具有受教育的权利”这样的规定。
我国现行宪法第46条第1款将受教育规定为公民的基本权利和义务。
为了保证宪法规定的受教育权的充分实现，我国还制定了一系列相关的教育法律法规，分别规定了教育的相关制度及实施各层次教育的不同的要求和措施，从1980年中国第一部教育法规《学位条例》诞生以来，20多年间全国人大及其常务委员会通过并颁布了《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》和《未成年人保护法》等相关法律，国务院制定了一系列教育行政法规，国家教育行政部门制定了近200项部门规章，省级人大、政府制定了100多项地方性教育法规和规章。
教育法律体系从无到有，日益完善，初步形成了以宪法原则为基本依据，《教育法》为基本法，包括教育法律、法规、规章三个层次的教育法律基本框架，使我国教育事业的发展和改革有法可依，也为公民受教育权的保护提供了法律保障体系。
同时，有关教育的基本原则、教育制度等法律规定，对我国教育事业的发展起到了积极的促进作用，进一步推动了公民受教育权的实现和保障。
但由于起步较晚，与那些法律体系较为完善的国家相比，我国有关受教育权的教育立法无论在数量上还是在质量上，都还存在着不小的差距，离法治的要求还相去甚远。
在已经制定出来的法律规范上也存在着针对性不强、不系统和不够具体的问题。
如成人教育、民办教育和终生教育等教育形式的法律地位、相关主体的权利义务、基本保障制度及措施、法律责任等重要问题尚缺乏明确的法律规范，受教育者的程序性权利、法律救济等也有待于进一步充实。
[6]
基于全国人大在我国政治体制中的核心地位，加之宪法上确立的法律保留制度，全国人大在人权保障中的重要地位是不言而喻的。
只有在全国人大的立法形成公民的具体权利后，才能为公民基本权利得到较为全面的保障提供一个前提条件。
[7]在时下我国宪法尚未进入司法适应层面的情况下，全国人大的积极立法对人权保障更是具有相当特殊的意义。
当然，如前文所述，立法机关对于立法事项享有自由裁量权，立法机关在有责任制定促进社会权利实现的法律的同时，也构成了自身的立法裁量权。
也就是说，全国人大是否制定法律、何时制定法律及制定怎样的法律主要在它自身的掌控之中，由自己审时度势，自主定夺。
[8]其他主体只能采取一定的形式和程序，对全国人大作道德上的督促，使之产生立法上的动因。
[9]关于公民能否根据受教育权等社会权利的性质而享有直接的立法请求权是一个极富争议的论题。
早期各国一般都持“否定说”，认为受教育权条款科处立法者的是纯粹的政治上、道德上的义务，而非法律上的义务，故公民不能据此享有具体的请求权。
后来兴起的“肯定说”摒弃了“否定说”，认为社会权的规定是宪法对立法者的“宪法委托”，其性质是一种具有强制性的法律义务，公民甚至可据此请求法院进行救济。
但同时也承认公民的请求权必须受到一定的限制且须谨慎行使，而违宪审查机构即便认定立法不作为违宪，也需要对立法权给予充分与必要的尊重，以保证立法权的相对独立的品格，贯彻法治国家的宗旨。
[10]
其次，立法机关还须理顺现有的涉及到受教育权的法律法规及规章，进行及时清理，做好衔接工作，以保证法律体系的一致性、协调性。
根据社会形势，及时审核已有的教育法律法规，特别是改革开放初期制定的教育法律，按照法定程序修改已与现实不适应的部分，废除已经阻碍教育和社会发展的部分；
审核不同级别的教育法律法规的统一性、协调性，避免立法的重复和上下位法的冲突与抵触。
即便做到了有法可依，也要十分注意诸多相关法律之间是否协调和统一，不能出现一个行为或事件适应这部法律或这个法律条款是一种结果，而适应另一种法律或另一个法律条款却得出差距很大的结果这种奇怪现象。
再次，立法机关还需强化法律监督机制，这本身即是权力机关的职权与职责——尤其是在实行人民代表大会制度的我国更是如此。
教育法律法规的监督是依法治教、真正落实公民受教育权的有力保障。
严格有力的法律监督是一个法治国家的必要条件。
通过教育法律监督，一方面能够减少或避免执法、司法人员的主观性、任意性，另一方面能保护受教育权在遭受不法侵犯时得到有效救济。
然而，我国在教育法律监督方面，不管是立法、执法和司法，还是受教育权的实现方面，都存在着严重的不足，我国的法律监督尚有待于健全和完善。
在立法阶段，通过法律监督，赋予全国人大及其常委会以专门的职权，监督宪法的实施，保证宪法在整个规范性文件体系中的最高权威。
另外，保证立法机关制定的教育规范性法律文件的效力高于同一级别的行政机关制定的规范性法律文件的效力。
对于行政机关制定的教育规范性文件而言，通过法律监督保证上级机关制定的文件效力高于下级制定的文件效力。
事实上，我国许多学校制定的规章制度对于宪法和法律的违反即便是一目了然，相应的人大及其常委会也没有进行过违宪和违法性审查，这就使得教育法律规范没有统一性和权威性。
因此，需要大力加强教育法律监督工作。
三、受教育权的行政保护
教育行政是国家行政的一个重要组成部分，是国家行政机关对国家教育事务和社会公共教育事务进行的决策、组织、管理和调控。
受教育权的行政保护首先意味着政府应当建立和组织起符合现代教育特征的各种形式与层次的教育，提供足够的教育设施和师资力量，投入充足的教育经费。
其次，政府应主动采取措施消除在获得和享有教育方面所存在的各种歧视与不平等，公平分配各种教育资源，教育条件和机会应该在法律和事实上毫无歧视地提供给所有的人，特别是社会的弱势群体；
教育费用应使所有的人都能负担得起，对于经济困难的学生，政府有义务给予资助。
[11]国家教育行政机关的行政行为大致上可以分为抽象教育行政行为与具体教育行政行为两类。
抽象教育行政行为是指教育行政机关在依法行使职权的过程中，针对非特定对象而制定规章等具有普遍约力的规范性文件的行为，如教育立法、教育法规及教育政策等具有宏观性、指导性意义的教育行政行为都属于此类行为。
具体教育行政行为则指教育行政机关及其工作人员、法律法规授权组织、委托组织等在行政管理活动中，依法行使职权，针对特定对象和特定事物所实施的影响教育行政相对人权利和义务的一次性法律行为。
我们可以分类来对其进行阐述。
第一，行政立法措施，也就是抽象教育行政行为，是指教育行政机关为实施法律而制定和发布的具有普遍约束力的行为规则。
在抽象教育行政行为方面，自20世纪80年代以来，国务院制定了几十部教育行政法规，并对建国以来制定的数百件教育行政法规进行了整理和汇编工作。
国务院各部委以及省级人民政府也制定了一大批有关教育的政府规章，从而大大丰富了教育法的内容。
第二，行政执法措施，也就是具体教育行政行为，是指教育行政机关为实施法律和行政法规、规章而规定和采取的行政措施。
主要包括：
教育经费管理措施、教学工作管理措施、教育事业计划管理措施、高校招生与选拔工作管理措施、高校学位授予工作、管理措施等内容。
在受教育权的保障和落实方面，我国政府已经做出了一系列的努力。
具体来说，建国以来尤其是改革开放以来，国家把发展教育事业作为一项重要的任务和工作，有步骤地发展了学前教育、小学教育、中学教育和高等教育等教育层次序列，逐步确立了教育在社会主义现代化建设中优先发展的战略地位，实施“科教兴国”战略。
国家还通过采取设立奖学金、贷学金和勤工助学基金等措施，来进一步帮助经济困难的高校学生完成学业。
[12]
第三，受理行政复议申请。
行政机关应当依法受理公民对侵害其受教育权的行为要求行政复议的申请。
我国《行政复议法》第六条规定：
有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。
对比1990年的《行政复议条例》受案范围中只列举了人身权利和财产权利而并没有把受教育权列入其中，《行政复议法》在这一点上无疑是个很大的进步。
第四，受理行政申诉的行为，行政机关应当接受公民对侵害其受教育权的行为要求处理的申请。
《教育法》作为我国教育的基本立法，确立了申诉作为受教育权的救济途径。
申诉是指受教育者在其受教育权受到侵害时，依照《教育法》和其他法律规定，向有关行政机关申请请求处理的制度。
然而，我国的学生申诉制度还处在起步阶段，需要不断加以完善。
《教育法》只规定了申诉主体、申诉范围，而对申诉期限、申诉管辖、申诉受理程序的规定还不够明确，因此申诉制度应该进一步规范化、法制化，充分发挥申诉对受教育权救济的作用。
由此可见，我国保障公民受教育权的行政主体包括国务院及其教育行政部门、地方各级人民政府和各级政府教育行政部门、公立学校等。
国务院、地方各级人民政府和各级政府教育行政部门保障公民受教育权的手段和方式，是在各自职责范围内制定相关的行政法规和规章、发布行政措施决定，举办各类学校或对各类学校予以资助，保护社会其他组织的办学权，裁判教育领域相关纠纷等。
从行政机关在保障公民受教育权实现的责任来看，一方面，行政机关有责任自己创造条件来为公民实现受教育权提供条件和法律保障；
另一方面，当行政机关自身能力有限时，也可以利用社会力量来增加公民实现受教育权的保障。
四、受教育权的司法保护
基本权利的实现不仅需要立法的具体化、行政机关的尊重和保护，也需要司法救济的最终保障。
教育法律救济的起因在于教育行政机关及其工作人员实施的违法、不当行政行为或行政不作为。
违法、不当行政行为主要是行政管理活动违犯了基本权利的防御权功能，；
而行政不作为则主要是违犯了基本权利要求国家积极提供保护义务的功能。
此时，针对这些违法、不当行政行为和行政不作为的司法救济恰好体现出司法权的基本权利保护义务。
司法对公民权利的救济一直被作为法治国家公民权利保护的最后一道防线，公民能够通过司法救济保障自身基本权利的实现是法治的必然要求。
根据侵犯受教育权产生的责任的不同，可以把受教育权的司法救济分为民事诉讼救济、行政诉讼救济和刑事诉讼救济三种。
第一，民事诉讼救济：
当公民的受教育权遭到行政机关和公立学校以外的其他平等主体的侵犯时，可以通过民事诉讼予以救济保障。
《教育法》第四十二条、《未成年人保护法》第四十六条的规定适用于对受教育权的民事诉讼的救济。
事实上，受教育者为得到救济往往通过民事诉讼以民事权利保护之名，求受教育权保护之实。
那么民事诉讼能否真正有效保护公民的受教育权呢？
答案是不能令人乐观的。
在民事纠纷中往往只能以赔偿结案，受教育权无法得到充分的保护，如开除在籍大学生仅以赔偿是无法弥补学生由于受教育权的侵害而带来的损失的，而且如果当事人以受教育权受到侵害为由提起民事诉讼往往被法院以“不属于受案范围”为由从而不予受理或驳回起诉。
因此，我们要努力探索以改进这种状况。
第二，行政诉讼救济：
从《教育法》中寻找受教育权的法律依据，并根据《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼，逐渐成为共识，实践中也已出现相应的案例。
[13]但《行政诉讼法》上的规定将行政诉讼的范围仅限于“人身权和财产权”范围，换句话说，对于人身权、财产权以外的权利（比如受教育权）受到侵犯的，能否提起诉讼便要取决于其他法律法规的单独授权。
这样，行政诉讼的范围就被限缩了：
即使公民的受教育权、政治权利、劳动权等受到行政机关的违法侵害，公民也无法依据《行政诉讼法》提起诉讼，而只能寻求特别法或其他途径的救济。
为了更好地保护公民的受教育权，必须扩展行政诉讼的范围，将受教育权等权利也包括在可以提起行政诉讼的权利之列。
同时建议全国人大适时地修改《义务教育法》，明确规定政府应当提供免费义务教育。
对中央政府的政策和法规违背《义务教育法》的，应当进行司法审查；
对地方政府违背义务教育义务和责任的，应依法追究其法律责任。
[14]健全和完善这些法律在法律责任方面的规定，不留法律真空；
完善程序，使其具有可操作性。
第三，刑事诉讼救济：
应该承认的是，我国现行刑法没有打击侵害受教育权的专门条款，致使在刑事法领域针对受教育权的保护还存在着很多空白区域。
这样，在受教育权受到国家权力严重侵害时就缺乏完善的司法救济渠道，即便起诉到法院，在严格遵循大陆法系传统的我国司法界，也大都会因没有明确的法律依据最终不了了之。
因此，笔者建议在合适的时候对现行刑法增设专门的条款，以打击严重侵害受教育权的犯罪行为，保护公民受教育权的实现。
[15]
在穷尽前述法律救济的前提下，倘若受到侵犯的基本权利依然不能有效的获得救济，则直接适用宪法中的基本权利条款当在情理之中。
[16]众所周知，对于基本权利的保障大致可分为绝对保障和相对保障两种模式，我国基本上可以归结为后者。
在普通法律不能对基本权利提供有效救济的情况下，为了使被侵犯的基本权利有司法救济渠道，必须通过宪法诉讼或违宪审查机制来救济。
宪法诉讼是实现保护基本权利的“最后和最高”的救济方式，缺少宪法制度上的人权保护注定是不完整的。
在西方国家，作为社会权一种的受教育权走过了“方针条款论”、“宪法委托论”、“制度保障论”和“公法权利论”的阶段，我国受教育权在借鉴先进经验的基础上，理应赋予受教育权的具体性权利的性质。
近年来的几个案例[17]则明显昭示着我国受教育权的保障正朝着“公法权利”的方向发展。
当然，在此过程中尤其需要注意力度，在受理案件的条件上应该严格限制，以防操之过急。
五、延伸层面：
受教育权的国际法保护
在欧洲，现代意义上的世俗国家出现之前，教育主要是父母和教会来操作、进行的。
后来，教育才被纳入公共事业。
到19世纪，有关于国家的教育义务和责任被纳入到国内权利法案。
二战之后通过的世界性或区域性的人权公约也大都对其予以肯定。
前文已经指出，受教育权在二战后为多数国际人权公约所青睐，由此使得受教育权的国家保护义务从单纯的国内法层面扩展、延伸到了国际法层面，成为受国际人权法保护的一项重要权利。
受教育权的国家保护体系也就相应地呈现为国内法与国际法的双重保护。
由于民族国家在时下依然是保护人权的主要政治实体，故任何一个缔约国都必须承认和接受按照国际社会普遍承认的方式来履行保护人权的职责，否则就无法在国际人权关系中立足。
[18]
一些人权要求国家的积极作为，即国家有义务以其当前可供利用的资源，采取一切可能的措施才能达成这些权利的实现和享有，这就为国家设立了保障和促进这些人权的义务。
与绝大部分的经济、社会和文化权利相对应的义务都属于此类，如根据《消除对妇女一切形式歧视公约》第16条第1款的规定，缔约国有义务“采取一切适当措施，消除在有关婚姻和家庭关系的一切事务上对妇女的歧视”，这也即是为国家设立了保障和促进的积极义务。
[19]受教育权即属于此类权利，根据国际法，受教育权是相对于国家而言的，因此就要求国家提供足够的教育条件和设施，以保护受教育权的完整实现。
世界民族国家在批准加入国际人权公约后，应该承担什么样的义务或职责呢？
联合国防止歧视与保护少数人小组委员会前主席埃德先生的观点可以说很具有代表性。
他认为，国家义务主要分为四个层次：
一是国家有尊重个人依据公约规定所享有的各项权利和自由的义务；
二是国家有义务保护个人依据国际人权文件所享有的各项自由和权利；
三是国家有义务为个人享有国际人权所规定的自由和权利提供各种机会；
四是国家有义务为个人享有国际人权文件所享有的各种自由和权利提供直接的保障。
[20]在国际人权法上，国家不仅要承担保证受教育者依法接受现存的各类受教育权利的义务，还应承担按照其接受的国际人权法的要求建立适应个人全面发展所需的完善教育体系和教育制度的义务。
因此，国内法中保护受教育者接受完整的教育——即受教育权的结构的完整性，已是国际人权法中受教育权内容的自有之义。
但是，对于已经接受《世界人权宣言》和其他有关受教育权的国际宣言和行动纲领——特别是批准或加入保护受教育权的国际公约的国家而言，其承担义务的范围还必须扩大到保障国内受教育权体系的完整性，即按照国际人权公约的规定，积极广泛地创造国内条件开办各类教育，以满足公民的受教育之需。
[21]联合国经济、社会和文化权利委员会的关于受教育权的第13号一般性意见确认了缔约国的最低限度的核心义务是“至少确认《公约》阐明的各项权利的落实，包括基础教育的落实达到最低限度的基本水平”。
这项核心义务的内容是：
保障在不歧视的基础上进入公立教育机构学习的权利，确保教育与第13条第1款规定的目标相一致；
依照第13条第2款（甲）项的规定，为人人提供初等教育；
通过并执行一项国家教育战略，该战略包括提供基础、中等和高等教育；
确保在不受国家或第三方干涉的前提下自由选择教育机构，但此类机构必须符合“最低限度教育标准”。
我国政府于1997年签署了《经济、社会和文化权利国际公约》（以下简称《公约》），全国人大常委会于2001年批准。
2001年6月27日，《公约》正式对我国生效。
签署《公约》意味着保障公民享有平等的受教育权不仅是国家的国内法义务，而且成为国际法上的一项国家义务。
与公民权利和政治权利相比，经济、社会和文化权利需要强有力的国家干预，需要大量投资，国家因而承担的是积极的义务，即确认和提高的义务。
《公约》是否能够实施好，最终取决于各国政府为履行其国际法律义务所采取的措施。
《公约》第二条规定：
“缔约国应用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”。
经社文委员会在其一般意见中指出：
“除了立法之外，可被认为是适当的措施中还包括，为根据国家法律制度属于司法范围的权利提供司法补救办法。
”《公约》规定的大多数权利要真正实现，在许多情况下必须进行立法。
在缔约国现行法律不符合公约的规定时，缔约国有修订国内法律使之与《公约》相符的义务。
由于《公约》没有国际上的个人申诉程序，国家的司法补救办法对其中某些权利的实施便愈发重要。
最高人民法院在其提交给全国人大常委会的工作报告中也承诺，各级人民法院审判案件要按照我国法律和我国缔结或参加的国际条约，履行我国承担的国际义务。
[22]实际上，上述“一切适当方法”应该还包括行政的方法这一重要方面。
注释:
[1]参见苏林琴：
《作为人权的受教育权研究》，载劳凯声主编：
《教育法制评论》第三辑，教育科学出版社2004年版。
[2][荷]亨利·
范·
马尔赛文、格尔·
德·
唐：
《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第159—161页。
[3]有关受教育权变迁的历史，请参阅周志宏：
《学习权序论》，载《当代公法新论——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》（上册），元照出版公司2002年版，第189—197页。
[4]有关受教育权国家保护义务的前提性的高阶命题——基本权利的国家保护义务——的论说，有兴趣的读者请参阅拙文《基本权利的国家保护义务——以德、中两国为比较》，《当代法学》2007年第4期。
在逻辑上，后者是先于受教育权的国家保护义务这个命题的。
[5]这也即所谓的“宪法委托”，是指宪法在其条文内，仅为原则性规定，而委托其他国家机关（尤其是立法者）之特定的、细节性的行为来予以贯彻。
参见陈新民：
《德国公法学基础理论》上册，山东人民出版社2001年版，第148页。
[6]参见秦奥蕾、张禹：
《论受教育权的宪法效力——以基本权利的实现为视角》，载劳凯声主编：
[7]秦前红、叶海波：
《论立法在人权保障中的地位——基于法律保留的视角》，载《法学评论》2006年第2期。
[8]参见郑贤君：
《论公民受教育权的宪法属性》，载劳凯声主编：
《教育法制评论》第二辑，教育科学出版社2003年版。
[9]徐振东：
《对基本权利的侵害与救济》，载《法律科学》2004年第1期。
[10]参见[日]大须贺明：
《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第72—75页；
陈新民：
《德国公法学基础理论》上册，山东人民出版社2001年版，第145—146页。
[11]参见苗连营：
《公民受教育权实现中的国家责任》，载《华东政法学院学报》2006年第2期。
[12]详请参阅杨成铭：
《受教育权的促进和保护》，中国法制出版社2004年版，第191—230页；
吴遵民、黄欣：
《新编教育法教程》，华东师范大学出版社2004年
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