中国现代教育产权制度4.docx
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中国现代教育产权制度4
中国现代教育产权制度（四）
何宗海
第四部分：
建立现代教育产权制度的机制和途径
在建立现代教育产权制度的过程中，教育产权明晰和教育资源（资产）的自由流动，将是这一制度改革要着重解决的重大课题。
因此，必须建立行之有效的教育改革保障机制，拓展符合建立现代教育产权制度的现实途径，确保改革进程又好又快的取得预期效果。
一、建立适应市场经济条件下公共教育运行的法治机制，切实保障教育改革有序进行。
（一）教育资产所有人机制。
教育资产所有人机制，是教育资产所有人依法对自己所拥有的教育资产行使权利的过程中，对教育资源进行职能和责权调整与配置的一种责、权、利关系。
教育资产所有人是教育资产的法定所有者，是教育资产的市场主体。
教育资产所有人享受一般市场主体意义上的所有者权益，即：
教育资产所有人是学校（包括其他具有教育培训职能的机构）的举办者。
在学校开办期内，其资产依照相关协议供教育法人办学使用，教育法人不必向教育资产所有人返还资本金；教育资产所有人凭其对学校投入的资本以及依据有关教育法规政策所享受的教育资源，享有分配利润的权利；教育资产所有人有权行使学校的办学管理权（须取得教育法人资格），亦可授权教育法人行使办学管理权；教育资产所有人对所授权委托的教育法人所管理学校的债务和亏损负有无限责任或有限责任，而教育法人对学校的其他债务不发生关系，一般也不承担学校亏损的责任。
教育资产所有权中的处置权是教育资产所有人独有的；协议办学期内，支配权和使用权是教育法人独有的；教育资产所有人与教育法人分享教育资产（包括有形资产、无形资产和政策性教育资源）占有权和收益权，以实现该产权增值保值，实现教育的社会效益和经济效益。
国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽先生认为，建立现代产权制度，在实践中应解决这样四个问题：
一是要确立产权界定制度，谁出资谁所有；二是建立产权配置制度；三是解决产权流动、流转、流通和运营问题；四是产权保护的问题，以立法为起点，把我国的产权及其配套改革推向前进[54]。
国有教育资产占主导地位的教育资产所有人（以往的公办学校），也应明确界定各级教育资产所占比例，以控股者身份确定教育资产所有人的名称和管理层次。
比如，国家控股的，冠以“国立”，省控股的，冠以“省立”，县控股的，冠以“县立”。
尽管都是“公有”的，但产权界限一定要清晰，是哪一级的就是哪一级的，该由谁所有就由谁所有，该由谁主导就由谁主导。
股份合作制教育资产所有人亦应如此。
在公私合作办学中，私人股权占控股地位的，在教育资产的经济性质上应属“私立”。
（二）教育法人机制。
现代产权制度和传统产权制度的根本不同点就在于现代产权制度中的产权关系表现为出资人财产和法人财产的分离，从而导致出资人所有权和法人财产权的分离[55]。
教育产权完整性的基本前提是授予性。
不经过政府行政授予办学主体资格和办学权的教育产权是不完整的或不具效能的。
教育法人是依法经国家认可的教育组织，是教师的执业机构。
现代教育产权制度体制下的教师，是指依法取得教师资格证书，为社会提供教育服务的执业人员。
教育法人应当具备下列条件：
有自己的名称、住所和章程；有规定金额以上的资产；有符合相应规定数额以上的教师。
教育法人依法自主开展教育教学业务，以该教育法人的全部资产对其债务承担责任。
教师可以设立合作或合伙教育法人，以该教育法人的全部资产对其债务承担责任。
教育法人和教师应当依法纳税。
现代教育产权制度条件下的教育资产所有人和教育法人将是两个独立的法律关系主体，即使两者统一为一体的情况下，即教育资产所有人同时是经营着该资产的教育法人，也应如此。
教育资产所有人和教育法人之间是一种委托代理关系。
教育法人化，就是要赋予教育自由运作的权力，使其更容易发挥教育专业特色，强化教育的行业独立性，更好地适应社会和经济发展的需要。
实行教育法人化，将改变原有的公办学校教职工的国家事业单位工作人员身份，减少财政预算支出。
实行教育法人化后，学校不再是国家行政部门的下属机构，而成为独立的市场主体，拥有独立的法人权利。
教育法人不具有政府意义上的行政级别。
依资质可分为高教、中教（高中和初中）、小教和幼教四个类型；依从事教育职业的类型可分为普通教育、职业教育和特殊教育三个类型。
教育法人可自由成立，自由组合。
对教育法人实行国家、省、县三级管理。
教职员的身份由事业编制向自由职业者过渡。
无论公立还是私立学校，教师的聘用均采用公开招聘制和任期制，并放宽对教师兼职、兼业的限制。
原有制度体制下，国家事业编制内的“铁饭碗”使教职工缺乏竞争意识，论资排辈的序列工资体系不利于人才脱颖而出，最终导致学校缺乏活力。
实行教育法人化之后，教职员工不再是国家事业编制内人员（实际享受公务员待遇），将有助于教育事业的有序竞争和提高现代教育管理水平。
（三）公共教育经费管理机制。
这里所说的教育经费，是指既包括国家或政府用于教育事业的费用，也包括私人用于教育事业的费用。
教育经费管理，就是有关教育法人和相关政府机关，遵循法规制度和管理原理，对教育经费进行筹措、分配和使用的过程。
教育经费管理具有筹资、导向和监管三大功能。
我国的教育经费来源，在80年代教育改革前，几乎全部来自政府的预算内财政拨款。
自80年代中期实行地方负责、分级管理的体制后，初等和中等教育的管理权与责任划归到了地方政府，在教育经费的供给和管理上，则采取“谁管谁出钱”的办法，层层下放，省下放到县，县下放到乡，乡下放到村。
这种管理体制极大调动了地方办教育的积极性，地方对教育的投入大大增加，在一定程度上促进了地方教育的发展，同时也减轻了国家在教育上的沉重负担，有一定的积极意义。
但也出现了一些突出的问题是，由于地方经济条件和发展水平的差异，层层下放的政策必然导致贫困地区教育经费严重短缺，教育条件下降甚至难以维持，形成了教育发展的不平衡[56]。
将公共教育经费管理，尤其是义务教育阶段的教育经费管理，纳入社会保障系统，建立公共服务型的教育经费管理机制，是保证我国教育平衡发展、公平发展的重要制度措施。
（四）教育教学管理监督机制。
也就是目前已建立和推行的政府教育督导机制。
教育督导的主要内容是检查和监督地方各级政府及教育行政部门贯彻执行国家教育法律、法规和政策的执行和贯彻落实情况。
教育的公共性所具有的行政性，赋予国家、政府及其教育行政部门依法行使教育管理的权力和职能。
国家必须依法对各种教育活动实施控制、协调、指导和监督。
教育管理历来是各级政府的重要行政职能之一。
那种让“教育独立于现实社会，独立于政治”的企图，显然是既不合情理，又违反常规的一厢情愿，也是违背教育基本属性的主观臆想。
对于教育的产业性来讲，行政管理是一把双刃剑，用好了，会促进和保护教育的快速发展，用不好，会阻碍甚至破坏教育的发展。
用得好与不好，关键取决于国家教育法规和教育政策制定的科学有效性及其开放程度。
现阶段，转变教育行政管理职能和改善教育供给方式，是教育体制改革要重点解决的关键问题和重大课题[57]。
需要进一步明确的是，国家以及地方各级政府对教育教学实施监管的方法、步骤、程序和内容，一定要法制化、体量化、科学化和规范化。
各级政府及其教育行政部门对教育（主要是通过教育法人对学校）的每一项管理措施都应当是有法可依的，明明白白的，理性的。
教育行政管理应以教育法律法规制约和宏观指导为主。
超脱一些，有所舍，有所得，有所为，有所不为；少当教育裁判，少组织教育活动，少进行政治说教，少干涉教学业务。
比如，监督教学质量的事，组织考试的事等等，这些不属于教育行政的事情，完全可以由学校、老师和学生、家长及社会去完成，没必要兴师动众地搞全国统一行动。
以考试为例，其实大家都明白，这是在考学，不是在考官。
要坚决改变以往那种什么都可以管，什么都可以不管、该管的不管，不该管的乱管的无序管理状态。
关键是要明确该管什么，不该管什么；明确鉴别教育行政职能的真实内涵，依法行政，不缺位，不越位。
（五）教育资产评估审核机制。
这里所说的教育资产，仅指直接服务于教育的有形资产和无形资产，不包括政策性教育资源。
教育资产作为经济行为主体，不可避免地要进入市场流通，其交易的结果，最终必然体现为价格。
由于我国的教育资产长期处于不流动状态，资产评估长期处于缺位状态，教育资产转化为产权的过程，也是对资产进行重新评估的过程。
我国目前教育资产的基本状况是，公办学校的资产，绝大部分名义上属于国有，这是教育资产的主体部分，比较容易界定；纯民办学校的资产属于办学者所有（土地使用权除外），也容易界定，界限比较模糊的和情况比较复杂的是由公办学校举办的那些半公半私、不公不私的学校，如独立学院、公办民助、民办公助等混乱状态下形成的资产。
构建教育投资社会经济效益评价体系，评价教育投资的社会经济效益不仅可以增强对教育的经济意义的认识，改变教育是一项单纯的消费与福利事业的错误认识；还可以增强制定教育发展规划的科学性、计划性。
通过对教育投资社会经济效益的计算，可以确定教育投资的各种比例，避免人力、物力的浪费，使教育投资获得最佳的经济效益。
构建区域教育投资评价指标体系和国家级、省级以及县（市）教育投资评价的思路，进行努力程度评价、教育资源配置的合理性评价、教育投资利用效率评价等。
构建学校教育投资评价体系，进行教育投资总量与来源、教育投资的支出结构、教育投资成本与效益、学校人力、物力、财力资源的使用效率等方面评价。
构建个人教育投资评价体系，进行个人教育投资的成本、个人教育投资收益率、个人教育投资回报期等方面的评价[58]。
二、拓展符合建立现代教育产权制度的现实途径，全面推进教育管理体制创新。
（一）从教育产权重组和股份制改革开始，实现教育投资主体的多元化。
教育产权的社会化，是实现市场配置教育资源的基本前提。
以教育产权主体的明晰化促进市场配置教育资源取得根本性进展。
多利益主体的社会，要求多，监督多、竞争也多；需求多，选择多，制约多、导向也多。
两方面的吻合，是教育多元化方向发展的良好动力，也是教育产权多元化制度建立的充分社会基础[59]。
现代教育产权制度中的资产以股权的形式表现出来，构成学校（各类教育培训机构）的资本金，形成教育资产所有人产权。
教育法人受委托对该资产在教育领域行使使用、管理和支配的权利。
现代教育产权从本质上拒绝不同的经济制度对其作出的不同的规定性，但不同的经济制度可以通过建立适应教育事业发展的教育产权制度对教育产权关系、教育产权使用规则、两者的结合方式进行调节，使教育产权、教育产权制度通过适当的改革途径与社会经济制度相适应，以提高教育资源（资产）的运行效率和实现教育资源（资产）在全社会范围内更为有效的配置[60]。
教育产权重组，是指通过对建国以来在计划经济体制下形成的公有教育资源（资产）产权归属不明晰、不确定的情况，根据教育发展的现实需求，依照现代产权经济运行方式，进行改革和改造，建立一种与市场经济接轨的现代教育产权制度。
是在原有单一的被垄断的共有投资者名义上所拥有全部教育产权的前提下，引入新的投资者，使原来的产权格局改变为多个投资者，以多种方式共同拥有的形式。
教育产权的多元化组合，能克服单一的公有体制下存在的多种弊病。
比如，教育投资严重不足与教育资源严重浪费等。
能有效地强化教育资源配置，有力地提高教育资产所有人、教育法人以及教育从业者的积极性和创造性[61]。
多元化教育产权制度的核心，是形成有利于教育从业人员充分发挥聪明才智的机制和环境。
承认并促进教育法人的管理、品牌、专业知识、专利和经验等无形资产转化为股份，对建立现代教育产权制度具有重要意义。
教育产权多元化的实现，将会从根本上解决教育投入的严重不足。
教育产权多元化必须依法有序进行。
（二）建立健全教育产权交易市场。
完善的教育产权交易市场是建立现代教育产权制度的前提。
建立现代教育产权制度的一个重要内容是产权可交易。
产权要能够交易，就需要有交易市场。
应循序渐进地建立健全多层次、多形式的产权交易市场体系。
逐步建立以有形市场和无形市场相结合，多样化的产权出让主体及收购主体、多层次的产权交易品种、多形式的产权交易方式相结合的产权交易市场体系[62]。
教育产权交易市场是指从事与教育产业有关的房产、土地、设施、装备等有形资产和品牌、管理、专利、专业、经验以及资质等无形资产的出售、租赁、买卖、抵押等交易活动的场所或领域。
根据教育行政管理权限和管理层次，可对教育产权交易市场进行层次划分，分为：
国家级市场，省级市场和县级市场；根据办学层次可分为：
高等教育市场和中小学教育市场；根据城乡教育政策的差异，可分为：
城市教育市场和农村教育市场。
在涉及到教育领域内的房地产交易时，应与房地产市场规则对接。
教育产权市场除具有一般要素市场的特征外，还具有不同于一般要素市场的独特的特征，这就涉及到对教育属性的认识和教育政策的制定问题。
这是关系到现代教育产权制度能否真正建立的一个起决定作用的因素。
在这方面，需要更进一步深化认识，解放思想，才能真正走出教育产权“你我不分，你我不清”的制度沼泽。
随着教育产权交易市场的发育成熟，未来，谁拥有了“中国教育”这块黄金品牌，谁就占领了中国教育走向世界的制高点。
（三）保证教育资产所有人的合法权益和教育法人办学自主权。
对于产权的保护，我国已有一整套较为完善的法律法规。
这些法律法规完全适用于教育领域和对教育产权的保护。
保证教育资产所有人的合法权益和教育法人办学自主权的根本前提是政事分开，用严格的法律手段界定政府与教育资产所有人及教育法人之间的责、权、利关系。
以往政府及教育行政部门职能越位、错位、缺位的关键是缺少明确的产权基础。
由于教育产权不明确，造成政府和教育行政部门的角色和定位错误，管了不该管的，该管的却没有管好。
要把转变政府及教育行政部门对教育管理的职能提高到保护教育产权，执行教育产权制度的高度来认识，彻底改变那种把教育行政部门办成政事不分、责权利不清的教育管理集团，把学校办成官气十足的教育衙门的畸形教育局面。
现代教育产权制度下的办学自主权，是教育资产所有人与教育法人之间的权利利益关系，不再是政府及其教育行政部门的事务。
在这种制度下，政府所要做的是，用法规的形式明确界定，什么是办学自主权，怎样维护办学自主权以及学校（教育法人）与教育资产所有人、与学生、与家长之间的关系等等。
当教育资产所有人与教育法人之间、教育法人与学生及其家长之间发生权利纷争或民事纠纷时，教育行政部门可组成类似劳动纠纷仲裁委员会的教育纠纷仲裁委员会，作为调解方来行使行政职能。
逐步理顺教育产权所派生出来的各种责、权、利关系。
汲取现代学校制度中积极合理的成分，促进现代教育产权制度下的办学自主权的生成。
（四）建立现代教育产权制度要与教育产权关系立法、教育人事制度改革等相应的配套制度的建立结合起来。
以教育产权激励效用为契机，建立适应现代教育产权制度的教育从业人员收入分配制度。
现代教育产权制度是教育自身改革发展适应时代需要的创新。
我们对现代教育制度的探索，并不是学校换个称谓，也不是照搬经济股份制的种种模式，而是在吸收经济股份制合理内核的思想上作进一步发展，也就是要把学校办成一个对外能够始终适应与满足社会及个体不断变化的教育需求，对内充满竞争、合作与激励机制的健康的组织，使学校直正进入可持续发展的体系[63]。
有效的教育产权激励机制是教育资源中的人力资源充分发挥作用的关键。
因此，教育从业人员的收入分配体制改革要与教育产权制度的建立相配套。
现代教育产权制度的建立，首先要考虑与教育从业人员收入分配制度相配套，相适应。
其次，教育产权激励是促进教育资源合理配置、优化配置的基础制度。
教育法人及其员工拥有部分股权或分享劳动剩余，会增强他们的主人翁责任感和敬业精神，是人力资本在现代教育产权制度作用下，不断提高劳动效率的重要环节，它反映了现代教育产权制度发展的新特点、新趋势。
再次，结合教育实践，积极探索，寻求合理的教育产权激励的多种有效形式。
借鉴国外、境外做法，以利益相关人理论为基础，建立教育法人治理结构。
重新修订《教育法》和《大学法》等教育法律法规，不断完善保障现代教育产权制度健康发展的法制环境。
（五）充分发挥教育金融制度在市场配置教育资源中的作用。
目前我国教育融资渠道，主要是国家财政转移支付、社会教育机构收取学费融资和受教育者缴纳学费融资等形式。
市场化的教育金融机制尚未形成。
教育金融制度是现代教育制度的有机组成部分。
在建立教育产权制度的过程中，离不开教育金融制度的辅助。
应多渠道的进行教育融资，建立起教育金融制度，使更多的资金通过融资渠道进入教育领域。
资金是教育供求双方的共同需求。
从资金来源上来讲，教育资金可以分为财政型资金和市场化资金。
广义的教育金融是指在传授过程中教育双方的融资行为：
教育供给方为了生产教育产品（服务类）需要资金融通；教育需求方为了消费教育服务也需要融资。
寻找“教育金融”工具，达到一方面解决教育融资问题，另一方面改善现存教育制度的效果。
金融制度安排对教育制度安排具有反向调整作用，一种科学的教育金融制度安排的运行会带动教育制度不断优化。
目前我国有效教育金融制度建设尚属于起步阶段。
教育金融（产品）制度的效率主要表现在财政或金融对教育产业的支持上。
教育金融制度（工具）安排融资效率的低下导致了教育供求两方主体资金融得性差。
更为重要的是，大部分的融资安排对教育制度本身的优化作用微弱。
教育制度和教育融资制度安排存在互相作用、互相优化的可能。
教育金融制度的双重作用不能充分发挥。
一方面，教育金融制度可以起到有效融资的作用；另方面，教育金融制度的实施可以有效弥补现有教育制度的缺陷[64]。
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