电子政务的管理.docx

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电子政务的管理

电子政务的管理

第七组

小组成员及分工

*收集资料

*论文编写

*幻灯片制作

*内容提要

*第一节电子政务的内涵

*第二节电子政务管理体制

*第三节我国电子政务组织管理体系

*第四节构建我国电子政务组织管理体系的设想

*第五节电子政务的管理模式

*第六节电子政务系统的运行管理

*第七节电子政务系统的文档管理

第一节电子政务的内涵

*电子政务：

运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理与服务。

*联合国经济社会理事会将电子政务定义为，政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。

*世界银行则认为电子政府主要关注的是政府机构使用信息技术（比如万维网、互联网和移动计算），赋予政府部门以独特的能力，转变其与公民、企业、政府部门之间的关系。

*这些技术可以服务于不同的目的：

向公民提供更加有效的政府服务、改进政府与企业和产业界的关系、通过利用信息更好地履行公民权，以及增加政府管理效能。

因此而产生的收益可以减少腐败、提供透明度、促进政府服务更加便利化、增加政府收益或减少政府运行成本。

　　电子政务作为电子信息技术与管理的有机结合，成为当代信息化的最重要的领域之一。

*所谓电子政务，就是应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。

*在现代计算机、网络通信等技术支撑下，政府机构日常办公、信息收集与发布、公共管理等事务在数字化、网络化的环境下进行的国家行政管理形式。

它包含多方面的内容，如政府办公自动化、政府部门间的信息共建共享、政府实时信息发布、各级政府间的远程视频会议、公民网上查询政府信息、电子化民意调查和社会经济统计等。

*在政府内部，各级领导可以在网上及时了解、指导和监督各部门的工作，并向各部门做出各项指示。

这将带来办公模式与行政观念上的一次革命。

在政府内部，各部门之间可以通过网络实现信息资源的共建共享联系，既提高办事效率、质量和标准，又节省政府开支、起到反腐倡廉作用。

*政府作为国家管理部门，其本身上网开展电子政务，有助于政府管理的现代化，实现政府办公电子化、自动化、网络化。

通过互联网这种快捷、廉价的通信手段，政府可以让公众迅速了解政府机构的组成、职能和办事章程，以及各项政策法规，增加办事执法的透明度，并自觉接受公众的监督。

*在电子政务中，政府机关的各种数据、文件、档案、社会经济数据都以数字形式存贮于网络服务器中，可通过计算机检索机制快速查询、即用即调。

第二节电子政务管理体制问题

*如何确保电子更好务政？

这是现阶段电子政务建设需要思考的关键问题，而重中之重就是电子政务的管理体制问题。

电子政务管理体制是起步时最早遇到、也是一直以来强调最多的问题¡ª¡ª加强电子政务领导，几乎在任何一个电子政务相关文件中都可以看到，在电子政务大部分文章中也都有提到。

目前国内电子政务管理体制存在四种形式：

一是成立各种形式的领导小组及办公室（临时机构）；

二是成立专职机构，如信息办、信息产业厅（局）、省市信息中心；

三是落实到一个政府部门机构来负责，如科技局、计委；

四是由各级办公厅（室）处室管理。

*这些管理机构的设置都在很大程度上推进了电子政务的发展，但是这并不完全符合现阶段电子政务发展的要求，其中主要的问题就是：

这些机构定位是否合理？

作用职能是否到位？

*产生这些主要问题的原因:

首先是政出多门，多个机构步调不一致。

前两年，地方根据上级有关机构意见，下文通知各市（区）县政府一律停建缓建政务信息化建设项目。

但是同期上级有关部门又要求各地抓紧建设，这使下级政府无所适从。

其次是临时机构规格很高，但主管日常工作的可能就是一个处级机构，临时机构又不是正式行政机构，政府目标考核也不明确，这导致实际协调、推进的效果很不理想。

新设立的很多专职机构由于起步规格不高，实际上都是挂在一个政府部门，对现阶段电子政务全局性工作往往作用不能到位。

办公厅（室）系统的机构往往行政职能不到位，也不能发挥应有的作用。

因此，电子政务管理体制问题到了急需解决的地步，需要以现行中国政府的管理体制为前提，适时建立合理的电子政务管理体制，设置相应的管理机构。

*应该明确以下几个问题:

*认清电子政务本质。

目前对于电子政务的定义很多，但大家比较认可的提法是：

电子政务中的关键是¡°政务¡±，而不是¡°电子¡±，在电子政务中，¡°政务¡±是主体、是内容、是灵魂，而¡°电子¡±是手段，是为革新和改进政务服务的。

在现行体制里，各级、各部门的办公厅（室）是行政的枢纽，电子政务的管理机构应该设置在这里。

但目前存在一些错误的认识，比如：

电子政务工作是电子信息技术和信息产业方面的事，电子政务的推进和管理机构应设在信息产业部门；电子政务建设是花大钱的项目，项目管理应该由计委牵头，管理机构应设在计委；电子政务是技术人员的事，只要有钱、有技术人员，事情就可以办成，而技术人员又不宜进入公务员队伍,因此，就在政府机关内设机构之外设置了诸如各类信息中心、办公自动化技术中心、机关办公决策服务中心、计算机中心等以技术人员为主要成分的事业单位；电子政务是广义电子政务（含党委、人大、政府、政协等），既然协调难度大，应该把整个电子政务工作统一划归到最有权威的党委来管。

这些认识都是片面的，都不适当。

*因时因地确定管理体制。

电子政务管理体制是由电子政务应用发展阶段决定的，而决定电子政务发展阶段的主要因素有：

行政、经济、社会、技术等。

在行政方面，由于我国是从计划经济体制下发展过来的，计划经济体制的烙印还随处可见，如政府各部门之间职能交叉、审批过多、行政流程不合理、政府决策科学性差、对政府行为缺乏监督等等。

在这样的情况下，要迅速实现电子政务要求的\“一站式\”、\“一体化\”服务确实还存在很大困难。

而电子政务是透明的，为公民提供服务是必须的。

我国还处于社会主义初级阶段，在部分地区，为民服务意识还不够，电子政务仅仅作为形象工程。

因此造成的结果是，电子政府步履艰难，很多应用形式与内容不符：

网上处理事务本身应该增加透明度、公平性，但由于现在办事讲关系，在网上的只是形式，实际操作却是在网下。

在社会方面，我国的Internet用户虽然以指数级增长，但是Internet普及率仅在个位数。

这表明我国的电子政务还不可能大范围地为普通市民所接受（仅适应部分地区）。

*电子政务经历三阶段。

通过评估这些相关因素，可以分析出每个地区电子政务所处的阶段。

我国电子政务大致经历了三个阶段：

办公自动化、政务信息化或电子化、电子政务（服务型政府），也可以根据上述因素细分阶段，依据电子政务业务发展阶段决定机构的性质、大小。

*现阶段需要的管理体制。

一级政府的电子政务管理体制包括一个协调小组、一个管理职能机构、咨询机构、各部门的专职机构、参与的企业这些组成部分。

*定位管理机构职能。

电子政务管理机构主要是负责解决、协调电子政务建设中的重大问题，督促检查工作，并建立科学的审议和评估机制。

*其次要协调好电子政务管理机构在垂直方面的关系，从垂直角度来看，传统的条块管理与电子政务提出的\¡°金\¡±字工程统一管理也至少存在着两个矛盾。

在投资上，¡°金¡±字工程是要求统一建设，而财政体系是分灶吃饭，不由一级部门统一分配，各地自己投资建设，这可能造成信息孤岛、资源共享困难等问题，不利于系统的统一推进；在管理上，¡°金¡±字工程要求互联互通、统一管理，而现有的行政管理是分级管理体制，两者相互矛盾，运作起来难度很大。

从横向来看，行政管理有优势，但正在为社会服务的电子政务业务分散在各部门，网络、信息资源整合困难很大，无法很好地为本地居民提供¡°一站式¡±服务。

在现行行政体制下，应该统一规划，分工协作，电子政务的管理机构就是协调的枢纽，目前机构没有到位，协调也无法到位。

解决矛盾的方法是各有侧重，对基础性的项目，如网络，以块为主，本地政府容易协调资源整合；业务类的应用系统以条为主；为社会服务的网站尽量集中。

*三是人员，管理机构、实施机构人员迫切需要两栖人才，既懂政务又懂技术。

目前公务员队伍的素质还不够高，这已经成为制约我国电子政务发展的“瓶颈”。

电子政务很大程度上是应用，人员的情况决定了电子政务推广的进度。

*发展电子政务涉及很多问题，但管理体制是电子政务走向制度化、规范化的重要保证，其中管理机构才是基础。

第三节我国电子政务组织管理体系

*1、管理主体不明确。

我国将电子政务建设纳入国民经济和社会信息化建设之中进行统筹规划，没有设立专业的电子政务管理机构。

在中央政府，虽然成立了电子政务建设协调小组，但这不是一个真正意义上的电子政务管理主体，只是一个指导和协调的临时机构，在电子政务管理方面作用不明显。

在地方政府，虽然有各种各样的电子政务建设和推动机构，但也没有明确哪一个机构来统筹实施电子政务的管理职能，规划由信息化办公室制定，项目由计划部门审核，协调由办公厅牵头，形成了多头管理的局面。

同时，中央的电子政务管理机构与地方政府电子政务管理机构没有形成垂直的上下级关系，从而削弱了中央对地方的约束力、协调力和指导力。

*2、职能设定不完善。

我国电子政务管理职能的设定存在比较明显的缺陷，突出表现在以实施电子政务工程为主体的建设性职能很强，而以统筹规划、指导协调、计划审核、监督评价为主体的管理性职能很弱。

职能是机构存在的前提，电子政务管理职能不明确直接影响机构、编制、人员的落实。

在我国绝大多数的政府机关中，电子政务建设尚处于没有机构、没有编制、没有专业技术人员的“三无”状态之中，长此以往，将不利于我国电子政务事业的发展。

*3、管理授权不到位。

我国各级政府都成立了相应的机构从事电子政务的规划、协调和组织实施工作，但开展电子政务管理工作还缺乏必要的行政授权和立法支持，致使这些部门缺少管理的权力和权威，对其制定的规划和标准，难以推行，各部门的电子政务建设还是各行其是，跨部门的系统整合和资源共享举步为艰，电子政务尚存在“管”而不“理”的问题。

*4、约束激励机制不健全。

我国电子政务建设尚未建立有效的约束和激

励机制，存在约束不力，激励不足的现象，核心问题在于没有建立监督体系和绩效评估体系。

因此，既没有对不顾成本的借电子政务之名，树个人政绩之实的“政绩工程”进行监察，也没有对不按统一要求，忽视标准，垄断信息或在电子政务建设上无作为的部门进行督促，同时，缺乏对广大的电子政务工作者积极的考核评价，极易挫伤电子政务推进者和实践者的积极性。

第四节构建我国电子政务组织管理体系的设想

*构建我国电子政务组织管理体系必需从国情出发，综合考虑行政体制现状和电子政务建设的实际，按照电子政务建设的规律，着重解决电子政务的决策、规划、资金管理、基础项目建设、跨部门协调等核心问题，在管理职能、组织机构、运行机制上进行科学的设计，将电子政务纳入规范化管理之中，保障电子政务建设健康的发展。

*

（一）管理职能的设计

*电子政务管理职能的设计要满足政府对电子政务管理的要求，在管理的性质、内容和过程上给出明确的界定，形成一个完整的互相联系、互相渗透的职能体系。

*1、规划职能。

电子政务组织管理机构应担负研究和制定电子政务发展战略，制定电子政务建设总体规划和阶段性目标，制定并推行电子政务建设标准。

*2、协调职能。

电子政务管理机构应担负组织协调总体规划、公共标准、公共平台与个性化业务系统的关系;协调跨行业、跨部门电子政务系统的建设;协调各政府部门信息资源建设与信息公开、信息共享的关系;协调机构改革、职能转变与电子政务建设配套进行的关系。

*3、计划职能。

电子政务管理机构应在总体规划的框架下制定阶段性的实施计划，统筹管理各政府部门的电子政务建设，既要保证重点工程，又要兼顾平衡，充分利用有限行政资源，实现电子政务的预定目标。

*4、建设职能。

电子政务管理机构应当承担全局性、基础性电子、公共性政务工程的建设、管理和维护工作，为各级政府机关电子政务应用系统的建设奠定良好的基础。

这些基础工程包括电子政务专网平台、国家政务PKI/CA系统、政府门户网站、国家政务综合资源库等。

*5、立法与执法职能。

电子政务的发展需要有一个良好的法制环境，电子政务的监管也因纳入依法行政的范畴。

国家级电子政务管理机构应根据管理的需要适时颁布加强电子政务管理的行政法规，并承担组织研究、草拟有关电子政务的法律，依法向全国人大提请审议，推动电子政务法律体系的建设。

地方各级电子政务管理机构负责依法履行对电子政务活动的监管职能。

*6、监督与评价职能。

电子政务管理机构应具有对电子政务建设监督的权利，建立监督体系和长效工作机制，实施对电子政务建设工作的监督与检查。

电子政务组织管理机构负责研究和建立电子政务绩效评价体系，客观公正的评价电子政务建设的成效，推动电子政务的发展。

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*

（二）管理机构的设计

*电子政务管理机构的设计是组织管理体系建设的重要环节，必须以管理职能作为基础和依据，根据系统论原理，从决策系统¡ª¡ª执行系统¡ª¡ª监督反馈系统¡ª¡ª咨询系统设置来考虑分工，明确机构的任务和职责范围，确保管理职能的正常履行。

*一是强有力的领导机构。

领导机构是电子政务管理的决策部门，应具备足够的权力指挥、协调各政府部门开展电子政务工作，因此领导机构的首脑应为政府的最高领导人。

领导机构还应是一个综合性议事机构，将掌控人、财、物等基础资源的政府部门纳入领导体系，提高电子政务建设资源配置的效率。

*二是高效的管理机构。

电子政务管理机构是具体管理职能的承担部门，对电子政务领导机构直接负责。

政府应通过合法的途径将电子政务建设的管理职能授予该机构，并保持机构的稳定性。

在宏观上，电子政务管理机构通过综合性的领导机构来号令和协调不同政府部门的电子政务建设，在微观上，通过建立有效的电子政务项目审核、资金管理、监督评价等工作机制来强化电子政务管理机构的监管权力，使电子政务管理机构能够坚决执行领导机构的决策，承担起管理和推进电子政务建设的重任。

*三是强大的技术支持机构。

对于一级政府的电子政务建设，涉及到许多基础性的建设项目，这些项目的建设和管理，从安全性角度考虑都不应完全由企业来承担，政府应有足够的技术力量支持这些项目的规划、建设和管理。

因此，有必要在电子政务管理机构下设立一个技术部门来承担此项工作。

由于该机构主要是为政府部门服务，为了保持机构、人员的稳定性，可以参照事业单位进行管理。

*四是完善的执行机构。

*电子政务的执行机构应渗透到政府的每一个组成部门中，在业务上服从电子政务领导机构的领导，接受电子政务管理机构的管理。

各政府组成部门可根据本单位的业务需求来决定电子政务工作机构的规模，但原则上要求各单位的一把手亲自主管本单位的电子政务建设，并将对电子政务建设的绩效列入对主要领导的考核目标中，激励各级领导重视电子政务建设，增强电子政务建设的执行力。

*根据我国现有的行政体制和电子政务建设的发展现状，成立独立的专业化的电子政务管理机构的条件尚未成熟，可以采取循续渐进的方式，在原有组织框架下进行改革，着重解决领导方式、机构设置和职能授权等问题。

在具体形式上可以考虑将电子政务协调小组改为电子政务推进领导小组，直接由国务院总理负责，将¡°协调¡±改为¡°推进¡±，重在突出政府在电子政务建设中的决心和主动性。

电子政务推进工作领导小组成员由政府办公厅、发展与改革委员会、编制（人事）部门、财政部门、信息产业部门、审计部门、监察部门等单位的主要领导构成，提高对电子政务的决策效能和监管效力。

电子政务推进工作小组下设电子政务推进办公室，作为电子政务的专业管理机构，设于政府办公厅内，由政府办公厅一把手直接负责，承担电子政务管理的具体职能。

设立电子政务技术服务中心，作为技术支持机构，承担电子政务的研究工作及全局性、基础性、公共性电子政务系统的建设、运行及管理维护工作，并由电子政务推进办公室直接领导。

国务院各组成部门成立相应的电子政务领导和工作部门，延伸电子政务的执行机构，在业务上接受政府电子政务推进工作领导小组的领导。

各地方政府则参照国务院设立相应的机构，形成全国一盘棋，保证电子政务管理的执行力。

*（三）运行机制的设计

*良好的运行机制是电子政务管理规范化的保证，在运行机制的设计上，应着重于制度的健全和办事程序的规范，让电子政务管理工作在电子政务建设中发挥积极的作用。

电子政务管理机构实现其管理职能的核心运行机制有:

*1、规划预算机制

*电子政务管理机构根据经济、社会及信息技术的发展现状，在充分调研论证的基础上，提出电子政务建设的短期、中期和远景规划，并依据规划制定年度电子政务建设的资金预算，提交电子政务领导机构进行审定，重大的规划和预算提交同级人大审议，进一步确定规划的合法性地位，保证规划的严肃性、权威性和延续性。

*2、项目管理机制

*项目管理机制可以规范电子政务建设项目的申报程序，保障有限的财力对电子政务项目合理的投放。

在制度的设计上，电子政务管理机构负责对各政府组成部门提出的电子政务建设项目进行审核，并依据电子政务建设的总体规划，根据工作的重要性和需求的紧迫度，合理安排项目。

并将计划建设的项目所需资金列入年度电子政务建设总预算中。

对于全局性基础性电子政务建设项目则由电子政务管理机构组织专业队伍进行可行性分析，在充分论证的基础上立项，报电子政务领导机构审批，列入规划，经同级人大审议后实施。

*3、业务协调机制

*业务协调机制采取一种集中式协调，它与电子政务集中式管理相对应，它将电子政务建设中的协调工作转化为一种有目的的行政组织行为，必然极大地提高协调的效率。

在具体的协调工作中，建立灵活高效的协调机制将传统的被动式协调转为主动式协调，即当环境变化触发协调需求时，电子政务管理机构能够迅速的启动协调系统，开展协调工作，并根据协调的复杂性和难易程度，合理组织、调配协调力量，必要时还要成立相关业务部门组成的协调工作组，在电子政务管理机构的统一领导下，有序地开展业务协调工作。

*4、监督评价机制

*电子政务管理机构作为监督的主体，根据工作需要，协同监察、审计、公安等部门依法对各政府组成部门开展监督检查工作。

将监督与考核相结合，通过建立量化目标考核体系，监督各政府组成部门在执行电子政务建设任务、规划、标准等方面是否达到预定的目标，并将考核目标列入部门主要领导的政绩考核中，规范电子政务建设工作。

电子政务管理机构应组织有关政府部门、科研机构研究建立科学的电子政务绩效评价体系，在社会公众的评价体系中，应以行政效率和群众的满意度作为评价重点，在政府内部评价体系中，则以电子政务系统的应用水平作为评价的重点，两者相结合建立等级评价制，通过级别的晋升来实现对电子政务建设的激励。

*关于建立何种电子政务组织管理体系，更有利于推动电子政务的建设，目前国际上尚未有一个成熟的模式，但建立紧密型的组织管理系统，采取至上而下的推动策略，是发达国家电子政务建设取得良好效益的成功经验。

我国正处于电子政务建设的快速发展期和基础建设期，应积极吸纳和借鉴领先者的经验，以电子政务组织管理体系建设为基础，加强对电子政务工作的管理，以合理的成本实现预定的目标，达到预期的效益，推进电子政务建设可持续发展。

第五节电子政务的管理模式

*电子政务的管理模式应是以计算机网络技术为基础,以共享、交流、协作为核心,以政务的信息流、工作流相对集成为基本结构的政务管理式。

它由一个信息资源中心与三个管理模块构成,即以门类齐全的政府办公业务综合信息资源中心为政务平台,连接政府部门办公业务综合管理模块,各级政府办公业务管理模块,面向社会和公众的综合服务模块。

*这三个管理模块分别与政府办公业务综合信息资源中心相连,又彼此相连,使政务信息通过网络形成三个循环:

在各自模块中循环;与政府办公业务综合信息中心构成循环;三个模块之间的循环;从而构成了政务管理的总框架。

在这个总框架下,每个管理模块又具有独立管理的功能。

*政府部门办公业务综合管理模块,是在政府办公业务综合信息资源中心的支持下开展网上办公,将政务管理的流程信息化、电子化、网络化、标准化,向政府办公业务综合信息资源中心提供有效可靠的数据和信息,并通过政务信息的共享、交流、协作,使电子政务的管理活动成为电子政务的增值过程。

*各级政府办公业务管理模块,是在政府办公业务综合信息资源中心的支持下,将各级政府间的工作关系,转换为各级政府与政府办公业务综合信息资源中心的交互式的工作关系,实现以工作流为中心的政务信息资源的动态配置,以政务活动为中心的工作流的动态组合,完成政务过程的优化与重构。

*面向社会和公众的综合服务模块,是在政府办公业务信息资源中心的支持下,将政府与社会、公众联系到一起,为社会团体和公众提供全程服务,同时也将社会资源通过共享变为政府资源的一部分,使两者融合为无缝的高度应用集成状态,实现政府在政治、经济、社会、生活等领域的管理服务职能。

*因而电子政务管理的模式应能在三个模块的协同工作下,实现政府决策信息的发布与存取,支持决策活动;实现辅助决策信息的发布与存取,支持辅助决策活动;实现办公业务信息交流和交互式处理,支持政务执行活动,以完成政务活动的全过程。

*电子政务管理模式是随社会发展、政府功能的转变而持续发展的和动态的。

在现阶段,对电子政务管理模式的构建也只能以功能为基础。

*首先,电子政务管理模式应是对政府管理服务职能的强化。

电子政务管理模式提供了政府部门间、各级政府间、政府与社会和公众间的三个沟通网络,使社会、公众成为政务工作的基本元素,组成政务管理的整体。

在这个整体中,政府的施政意图,方针政策可直接传递,社会的动态,公众的意见也可及时反馈。

社会和公众可检验政府的管理服务质量,也可参与监督政务活动。

*其次,电子政务模式应是对政府自身运作能力的强化。

电子政务管理模式跨越政府部门界限,形成政府各部门的有机整体,以消除不协调因素,对政务运作程序进行优化、重组,促使政府组织和职能整合、信息整合、办公业务整合、政府服务整合,使政务活动的注意力从工作环节转向政务的结果上。

*再次,电子政务管理模式应是对知识管理能力的强化。

电子政务管理模式要求政务活动的参与者充分利用政府各类智力资源,避免政府内部有价值的信息资源埋没于个人和部门内部,要求通过共享、交流、协作,最大限度地发挥参与者的创造性,使政务活动成为智力管理的活动。

*二电子政务的管理模式与传统政务的管理模式的主要区别

*

（1）传统的政务管理模式呈现的是金字塔式的层级模式,命令从最高一层直通到最底层,这种模式削弱了下级的创造力和活力。

电子政务的管理的模式是扁平化的网络结构,是集中式管理和分散控制相结合的管理,即每一个工作部门有相对的独立性,也有一定程度的决策权。

可以通过¡°分散智慧¡±的方式将信息与工具同时分散至整个组织中,让辅助决策层能够自行收集信息,并随工作的深度、广度的增加,增强辅助决策的能力。

*

（2）传统的管理模式是粗放式的,突出的问题是中间环节多,管理成本高,效率低。

电子政务的管理模式是一种精细式的管理,它通过先进的网络技术来解放管理能力,在降低成本的同时提高管理效率

*电子政务管理模式具有以下的特征:

*1.技术支撑网络技术是电子政务管理模式的核心