政治与行政二分法在整个西方的确立和发展脉络.docx
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政治与行政二分法在整个西方的确立和发展脉络
政治与行政二分法在整个西方的确立和发展脉络
在西方行政学说史上政治与行政二分法占有举足轻重的历史地位，政行二分理论确立以后在西方行政学说史上引起了很大的争议，褒贬不一，西方思想家对其发展和批判也不尽相同。
一、政治与行政二分理论的确立
在政治与行政二分理论确立过程中贡献最大的思想家就是威尔逊和古德诺，也是提到政行二分理论最先让后人想到的，而对政行二分理论的发展和批判也主要是针对这两位思想家而言的。
其实关于政治与行政分离的观点的萌芽早在德国学者斯坦因那里就得到了体现。
斯坦因对宪政与行政的关系进行了解说，他认为宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动；国家的宪政不能包有行政，其最大机能是予以行政权力并加以限制。
而最早对政治与行政加以区分的政治学家应当是J•K•布隆赤里。
他将国家的活动分为两种，一种是政治活动，另一种则是行政活动，并且对二者做了进一步区别。
作为行政学的创始人、美国学者伍德罗•威尔逊于1887年在《政治科学季刊》上发表了被誉为公共行政管理学开山之作的《行政学研究》。
他在文章中明确指出，政治与行政是两个不同的领域。
他对两个领域不同和两个领域的联系进行了说明，他认为“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题”。
在他看来行政是政府的执行和操作行为，而政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。
威尔逊把政治与行政区分开来，这就是著名的政治与行政二分理论的雏形。
而对政治与行政的关系进行了更加系统而全面的阐释的思想家是古德诺，可以说他继承和发展了威尔逊的思想。
他于1900年出版了《政治与行政》一书。
在该书中，他将政府的功能分为两种，一种是国家意识的表达，另一种是国家意识的执行。
国家意识的表达就是政治问题，而国家意识的执行就是行政问题。
并且古德诺对政治与行政两者关系进行了系统的阐述，自此政治与行政二分理论得到了确立。
在政治与行政二分理论确立的过程中，做出贡献的是美国学者威尔逊和古德诺。
他们扬弃了传统的三分法，明确地将政治和行政区分开来，从而为行政学从政治学中分离出来，形成一个独立的学科创造了条件。
二、政治与行政二分理论的发展
在威尔逊、古德诺开创了行政学这一新的研究领域之后，行政管理理论便得到了蓬勃发展。
（一）、以美国学者泰勒为代表的科学管理理论。
该理论对行政学的形成和发展有着重大影响。
尽管泰勒所开创的科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是他的理论也为政府的行政管理改革提供了线索和方法，特别是在科学管理运动兴起后，他的科学管理理论越显得重要起来。
（二）以德国学者韦伯为代表的官僚模型学派。
韦伯提出了行政管理的5项职能，即计划、组织、指挥、切调、控制。
同时也揭示了行政组织中的许多特征。
他将行政管理与效率结合在一起，指出行政管理是最大限度地追求效率，这也是他对行政管理最大了一个贡献所在。
他的官僚模型理论为组织的经验研究和理论探讨奠定了基础。
（三）以法约尔为代表的行政管理学派。
法约尔总结了工业管理和一般管理的特点，提出了行政管理的5项职能，即计划、组织、指挥、切调、控制。
并且根据行政管理实践提出了14项原则。
法约尔的观点对美国学者古立克思想的发展有很大影响。
古立克和英国学者厄威克在1937年出版了《行政科学论文集》。
该书的出版被视为美国行政学发展到一个高水平的标志。
（四）行政科学的最终形成
美国行政学家怀特出版了《行政学导论》一书，被公认为第一本行政学教科书，这一著作使行政管理最终成为一个单独的研究领域，并标志着行政科学的最终形成。
因为怀特的重大贡献，所以被誉为行政科学的奠基人。
三、对政治与行政二分理论的批判
每一个科学理论的产生都是在发展和批判中前进的，政行二分理论同样也是如此。
只有这样才能更好发展。
（一）古利克对政治与行政二分理论的批判。
古利克在西方行政学说史上被认为是对行政科学发展作出巨大贡献的思想家，但是他却于同时期的思想家并不同，它是不赞同政治与行政两个领域更够分离的观点，他认为政行二分的观点是不现实的、不可能的并且也是不合需要的，相反，他认为应该建立和发展一个允许利用行政人员特长，包括在公共政策问题上的专业特长系统。
（二）西蒙对政治与行政二分理论的批判。
20世纪30年代后期，行政学家逐渐放弃了对政治与行政严格区分的主张。
“西蒙也认为从决策与执行的观点来区分政治与行政并不妥当，因为行政也必须作出决策"西蒙认为决策问题应该交给谁，这是取决事实问题和价值问题。
可见他显然认为简单地将政府分为政治和行政的模式是不适当的。
（三）沃尔多对政治与行政二分理论的批判。
沃尔多认为政治与行政二分的观点无论作为一种对现实的描述还是作为一种对行政行为的规定都是不恰当的。
同时他也反驳了西蒙德事实与价值的二分法，但是他并不否定政治与行政二分理论所包含的真理，他指出政治与行政二分法不仅过去而且现在仍然有助于促进政治改革和改进管理工作。
（四）新公共行政学对政治与行政二分理论的批判
新公共行政学认为，政治与行政的分离只是一种无法实现的理论假设，因为任何行政行为都会对政治系统产生相应的影响，并影响到政治系统的政策制定。
新公共行政学对建立在政治与行政二分法基础上的公共行政学科的发展状况极其不满。
认为政治与行政二分理只是理论上的虚构，在现实中是不可能存在。
政治与行政二分理论的价值不仅在于为当时政府的行政管理活动提供了理论依据，也极大地促进了行政学与政治学的分离，使行政学作为一门独立的科学很快发展起来。
当然政治与行政二分理论存在缺点，但是它的价值也是不能否定的。
摘要：
古德诺在对威尔逊提出的“政治与行政”二分法作进一步阐述和发挥后强调指出：
政治是民意的表现，亦是政策的决定，行政是民意的执行，亦是政策的执行。
并且以更为广阔的视野对行政有效开展所涉及的外部环境进行有效探索，并尝试去寻找政治与行政趋同协调的内核及其合理的路径选择，即在政治与行政关系处理上，一方面要强调政治对行政的适度控制，另一方面也强调行政的适度集权化。
而对于行政所运行的外部环境，则主要考虑的是政党和政府管理体制对政治与行政协调关系的影响。
关键词：
政治与行政二分法协调路径
一．引言
自现代行政学鼻祖威尔逊在那篇被誉为行政学开山之作的《行政学研究》一文中指出：
“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’。
因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政则是技术性职员的事情。
”[1]威尔逊的这种政治-行政二分法一度成为人们争执的焦点并造成一种严重的误解，即一种政府功能只存在于一种政府机构之中。
而真正严格意义上做到第一次澄清和完善这种“二分法”的是Frank.J.古德诺，正如他在具有划时代意义的名著《政治与行政》一书中撰文表明：
“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。
因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。
然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
”[2]
古德诺在《政治与行政》这本篇幅不大的行政法学经典著作中，扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，而对先前威尔逊提出的“政治与行政”二分法做了进一步的阐述和发挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的决定，行政是民意的执行，亦是政策的执行。
这种对政治有行政关系的经典阐述为行政学和行政法学的独立研究奠定了理论基础。
同时他通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系，行政与立法、司法的相互关系，中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大基础理论问题的考察和分析比较系统的阐述了他的行政法学思想。
正是《政治与行政》这本蜚声世界的行政法学经典著作奠定了古德诺在行政法学研究上的不朽地位，并且对后来行政法学的研究产生了极其深远的影响。
二．政治与行政两分论
古德诺生长的时代，有关政治与行政二分法在当时实际已经不是什么新鲜的提法，德国的斯坦因、布隆赤里，法国的狄克洛克早就对行政与政治的区别作过阐述。
德国的斯坦因曾指出，宪政是主体有组织的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。
“国家的宪政不能包有行政。
此恰犹意志的本身，不能就是行为或劳动一样。
此宪政的最大技能，是对行政予以权利和设定”。
因此“宪政若由其固有的概念而言，如无行政的行动，则此宪政的权力就缺而不备”[3]。
而在古德诺之前素有“行政学之父”的美国威尔逊更是在吸收他国有关研究行政的理论思想基础上明确提出建立作为一门独立学科的行政学，并提出：
“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。
”[4]
威尔逊的论文奠定了行政学的最初基础，但其研究并未深入，古德诺的工作弥补了这方面的不足。
古德诺将在威尔逊那里还是含混不清的政治行政两分论进行了清晰、完整的论述，并且深入地探讨了两种功能行使的若干问题，进一步明确了行政学的研究对象，对行政学科的建立起到了重要的作用。
古德诺在这本书的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，他把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。
[5]这一表述成为有关行政定义的经典表述之一。
古德诺在政治与行政二分法问题上的重要贡献，主要并不是在于他率先提出了政治与行政二分法，而是在于他对政治与行政划分所做的进一步阐释，特别是在理论上以两权分立而不是三权分立对政府机构进行了整合，确立了新的权力分立、制衡原则。
古德诺用另一套话语解释了权力的划分和运行，从某种程度上说，甚至是对1787年宪法的一个否定。
从而为其后来所提出的一些具有独特性的行政思想奠定了基础。
无论从哪方面讲，古德诺的划分都是大胆而富有创造性的。
这一划分明显的特色是行政机构权力的扩张：
它不但固守了行政权力的阵地，而且取得了“表达意志”的权力，行政机关甚至获得了除立宪、修宪以外的所有领域内的立法职能。
政治与行政的分开从学科发展的角度为行政学的发展带来了繁荣。
然而，这两者并不是截然分开的。
权力分立使美国政府愈来愈丧失效率，职责不明、互相牵扯使政府的行政管理陷入困境。
出于对这一教训的考虑，政治与行政之间必须实现某种形式的协调。
可见，古德诺之所以提出应将政治与行政分开，其目的只不过是为了引出下面的论点：
即政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样，来的一清二楚。
他在该书第一章就指出：
“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。
这就是说，被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权和立法权。
另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。
也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。
”即便就“行政”这一功能而言，他也认为：
“从理论探讨和实践便利的角度来说，行政不应再只被当作执行机构的一种功能。
相反，人们已经看到，行政是执行国家意志的功能。
在某些方面，它在范围上可能比由成文法规定的执行性机构的功能要大一些，在另一些方面则可能要小一些。
”[6]事实上，古德诺对政治与行政所作的划分是要实现政治与行政在功能行使的协同。
在古德诺看来，“把每一秒功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。
这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能”。
我们可以看出，古德诺的贡献，不是提出“政治与行政二分法”，而是在于他通过对政治与行政关系的进一步阐释，澄清了由这种“二分法”容易造成的误解——以为一种政府功能只存在于一种政府机构中。
很明显，古德诺《政治与行政》的真正旨趣不是解释政治与行政怎么“分离”，而是它们之间如何“协调”，即“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。
因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。
然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
”
对古德诺的“政治与行政二分”的再认识
---兼谈对我国“政党分开”的影响
内容摘要：
古德诺对威尔逊的“政治与行政二分”作了系统的阐述，但由于忽视了政治与行政的协调，引起各学派对“政治与行政二分”的批评。
本文对古德诺的《政治与行政》进行重新认识，还原古德诺真正的“政治与行政二分”，并将“政治与行政二分”与我国实际相结合，运用模型，试图找出中国化的“政治与行政二分”原则。
关键词：
“政治与行政二分”,党政分开,中国化,模型构建,
一、“政治与行政二分”的思想渊源
最早提出对“行政与政治二分”的可以追溯到德国学者布隆赤里，他认为：
“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面’的活动。
因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。
‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治。
”
布隆赤里认为政治与行政是政府里的两种不同的功能，它们之间有着严格的区分。
威尔逊受布隆赤里的启发，根据美国国内政治发展现状，提出了政治与行政二分，并建立一门相对独立于政治学之外的行政学。
在《行政学研究》中，威尔逊认为行政与政治不同，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题。
虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。
”“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。
”“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。
政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。
显然，威尔逊认为行政与政治是有分别的，行政不等于政治。
“政治与行政二分”理论的提出使得行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。
二、古德诺的政治与行政二分理论
对政治与行政二分原则进行比较系统阐发的当属古德诺，古德诺对政治与行政的不同进行了系统的区分。
他认为，所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。
它是由立法机关掌握制订法律和政策以表达国家意志的权力。
所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。
政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，这是对政治中立法、行政、司法的三分的抛弃，主张国家意志的表达与国家意志的执行分开，即政治与行政二分。
古德诺提出了国家的功能分为政治与行政，不论人们对国家的主要功能有什么争论，但有一点是可以肯定的，任何国家都有两种功能，一是存在于表达国家意志所需要的活动之中，二是存在于这一国家意志的执行所需的活动之中，即“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政。
”[1]
在政治与行政的关系问题上，古德诺认为，政治与行政是对立统一的。
首先，从功能上看，政治与行政的关系是国家意志的表达与执行之间的关系，或政策的制定与执行之间的关系；从结构上看，是立法机关与行政机关的关系。
政治与行政功能要发挥作用必须通过结构上的作用外显出来。
虽然不同的行政体制中，这两种功能区分度存在一定的差异，但区分是无法避免的。
“政府的民治程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别也就越小。
因为所有的君主制政府都倾向于把政府的各种权力集中在同一个权力机关中。
同时，即使在君主制政府中，分工的需要又使在这两种功能之间做出区分成为不可避免的。
”[2]但古德诺认为政治与行政并不是完全分开的，政治要对行政保持适度的控制，保持两者的协调。
“然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致……为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。
要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。
”[3]显然，“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。
”[4]所以，政治必须对行政保持控制，其控制的合理界限是保证国家意志能够执行和保证政府的民治性和行政的高效。
三、对政治与行政二分的批判和评价
（一）各派对政治与行政二分法的批判
相当多的学者对政治和行政二分提出了质疑和批评，以西蒙为代表的行为主义学派从事实和价值划分的角度来对其进行批评，他认为，从政府的实际运作来看，政治与行政不可分。
因为在行政中包含着某些决策行为的活动，在政治与行政中包含着事实与价值两种因素，在行政系统中，行政人员在政策执行中有一定的自由裁量权，使得行政具有很大的弹性，因此，行政会涉及并进入到政治领域。
“明诺布鲁克宣言”被看作是新公共行政学诞生的标志，宣称行政与政策的制定截然分开几乎不可能。
公共政策学派从政策制定的角度对政治与行政二分也展开了批评，认为政治与行政二分忽视了政府对公共政策的实际影响力，政策制定与执行严格区分不现实。
一方面政府在政策制定中占有很大的主动性，政府运作的过程也是政策与评估的过程；另一方面，政策的制定必须经过一系列的信息搜集、咨询、监督和信息反馈等行政环节。
因此，诺顿·朗认为官僚处在政府并且是在主要政策之中，这表明在日常生活中官僚很可能成为我们政策形成的主要来源。
[5]新公共管理学派对政治与行政二分作了进一步的批判，认为公共部门行政不是孤立的，在制度和政治的相互作用下，与公众、政治领袖及公务员之间，有着密切的关系。
以上所有的流派对政治与行政二分的批判无外乎是在政府实际的运作过程中，行政不仅拥有较大的自由裁量权，而且日益参与到政策制定的过程中去，但所有对政治与行政二分的批评并没有把其批倒，反过来确使得“政治与行政二分”得到了一定的发展。
古德诺在《政治与行政》一书中叙述，政治与行政之间的分离和协调是整本书的思想核心，政治与行政二分的目的是实现民主与效率，是为消除政党分肥制带来的人浮于事、贪污腐化，另外文官制度的改革也为政治与行政二分提供了可能性。
我们不能片面的只认为政治与行政二分，而忽视政治与行政之间的协调，割裂其联系的批评，批评就无效力。
（二）对政治与行政二分法的评价
政治与行政二分的提出是为了解决西方国家政党分肥制带来的弊端以及频繁的政权更迭造成的政策和管理的不连续，浪费社会资源使得社会动荡，行政效率底下等的一系列的问题。
但是，只谈政治与行政二分，而不看其产生的背景，批判就没有意义。
众所周知，政治与行政二分产生于西方社会，是按照西方模式诞生出来的，具有很强的工具性和目的性，是被迫之中的选择，应当肯定其对当时和后来具有的深远影响。
古德诺扬弃了传统的三权分立的思想，对威尔逊的政治与行政二分作了系统的阐述和发挥，将国家职能分为政治功能和行政功能，这渗透了西方社会传统和工业时代的价值诉求---民主与效率。
政治表现民主，行政讲求效率，这一价值理念仍然是当今大多数国家追求的目标。
正是由于政治与行政各有领域，在多党政治制度下有利于社会的稳定，政策的连续；公务员制度的建立使得行政人员具备了很强的专业技术操作能力，这也要求任何执政的政党不得不提高自己的执政素养。
政治与行政的二分也为公共行政学的产生提供了理论基础，使行政学从政治学中分离出来并成为一门相对独立的学科，为韦伯的官僚制理论的产生提供了理论支撑。
但是政治与行政二分是以竞争性政党制为前提的，只有在特定的政治条件下，谈论政治与行政二分才有意义。
当然不能只孤立的看待政治与行政二分，而忽视政治与行政二分中关于政治与行政的协调，会造成一定的消极影响。
因此，理论应用于实践之中有待进一步检验，这要求我们结合本国国情，使得政治与行政二分本国化，切勿盲目照搬。
四、我国的“党政分开”与“政治与行政二分”
（一）我国的“党政分开”与“政治与行政二分”
从我国宪法来看，人民代表大会制度是我国的政体，并是我国最高权力机关，由其产生“一府两院”，其基本特征体现了政治与行政的分离。
从宪法中“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民通过“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”行使国家权力，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，各级人民代表大会决定相应级别的重大决策事宜、包括选举国家机关的领导人这些基本规定看，在管理职能落实到实际操作的运行机制中，依照“依法治国”理念的指导，这与韦伯强调行政机构以法理权威为基础，一切遵照非人格化办事是同一个意思，体现了政治与行政的功能分离。
李习彬认为：
“政治与行政二分”描述了社会总体治理中存在着两个系统:
一个是由公民直接或通过其代表进行民主决策并向政府授权的政治系统，一个是执行上述民主决策的上级指挥下级、自上而下授权的行政系统；公民既是政治系统向政府授权的始端（权力之源），同时又是行政管理与服务的最终对象（行政系统的末端），两个系统首尾相接，形成闭合的权力系统；以“政治与行政二分”的整体框架为基础，执政党和国家公共权力机构都由明确划分、独立运作的两个系统——政治系统与行政系统组成，都实行民主集中制——政治系统以民主制为基础，行政系统以集中制为基础，这种双重“政治与行政二分”、双重民主集中制架构，是社会主义国家有可能建设成比西方资本主义国家更高政治文明的体制基础。
[6]
政治与行政二分即强调功能性的分离，又强调结构性的分离，功能的发挥必须依靠结构的作用外显，而我国党政分开更强调的是政治与行政的功能性的分离，是一个政治职能的分化。
我国的党政问题实际上就是党与政府的关系问题。
我国实行的是一党领导下的多党合作制，而非西方的竞争性多党制，这一政治上的特征决定了我国政治与其他领域的关系，也说明了政治在无形之中控制着行政，从而使政策能够顺利贯彻下去，在一定程度上保持了中央对地方的控制。
在我国谈政治与行政二分并不是要抛弃党的领导，相反，我们要坚持在党的领导的前提下进行政治与行政二分，保持行政的相对独立。
行政机关的这种相对独立自主性一方面要求我们要处理好行政机关与其环境特别是执政党的关系，另一方面也要处理好行政机关与立法及司法机关的关系。
通过行政机关的相对独立自主，有利于改变其从属与依附地位，充分发挥其潜能。
[7]
（二）我国政治与行政二分的模型构建
1.研究我国的“政党分开”，必须结合我国实际。
我国目前一直提倡的“政党分开”，是为了提高我国行政系统运行中的行政效率，防止政治对行政的过分干扰。
无论是竞争性政党制抑或是一党领导下的多党合作制，都存在巩固和维护政权的必要性问题，以此增加自己的政治资源。
政治与行政二分为我们提供了新的视野，因此，必须对政治与行政二分进行扬弃，使之本土化。
2.我国政治与行政二分的模型构建
党
行政
政治
（图1：
我国“政治与行政二分”模型）
1）党：
我国的基本政治制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持党的领导，这一政治制度决定了党的地位。
党对国家和社会生活实行政治领导、思想领导和组织领导。
2）政治：
在政治系统中的人员，参与到国家意志的表达和政策的制定之中，但这些人员并非都在行政系统之中，有些独立于行政系统之外。
3）行政：
执行国家意志的表达而制定的法律和政策，也包括行政系统内部制定的各项法规。
4）政治与行政的交集：
表示身兼数职，除了党委系统外，还有行政领导，参与到国家意志的表达和政策的制定之中，即行政人员不可避免的会影响政治，表明行政会介入到政治。
从中国的现实情况来看，党政分开也只有作为功能性的分开才是现实的和合理的。
[8]政治与行政二分只能相对独立，因为政治与行政相互交错，政治达到了对行政的控制和行政的一定集权，保证了政策的顺利实施和中央对地方的控制。
对处于发展中
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