浅谈我国人民代表大会体制机制与基层政府体制改革.docx
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浅谈我国人民代表大会体制机制与基层政府体制改革
浅议我国人民代表大会体制机制与基层政府体制改革
摘要：
人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度，一个国家实行什么样的政治制度，是由这个国家的国情决定的，必须符合该国的经济、社会和文化条件，是一定社会历史发展的必然结果。
新形势下，人民代表大会和我国的政府体制面临许多新的越来越大的挑战，只有对其进行改革与完善，人民代表大会制度的优越性才能更好的发挥出来，才能很好地坚持和完善人民代表大会制度。
关键词：
人民代表大会；政府体制；政府职能
1、我国各级人民代表大会和政府体制的优势与不足
（1）我国人民代表大会制度的优势
人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度，它直接体现我国人民民主专政的国家性质，是建立我国其他国家管理制度的基础。
1、人大是代表和反映民意的主渠道。
人大代表是反映民意的主渠道，人大代表来自人民，植根人民，具有广泛的代表性和先进性，肩负着人民的嘱托，代表人民行使国家权力。
通过各种会议审议发言和议案、建议等方式，如实反映社情民意，准确表达群众意愿，使党和政府真正了解群众所思、所想、所盼，掌握群众的实际诉求，为科学决策奠定基础。
2、人大是实现社会主义民主和保障公民权利的主要途径。
人民不仅有权选择自己的代表，随时向代表反映自己的要求和意见，而且对代表有权监督，有权依法撤换或罢免那些不称职的代表。
3、人大是政府权威合法化的源泉。
在代议制的权利产生机制下，人民选举产生议会，议会产生政府，政府对议会负责。
政府权威由议会授权为依托。
4、人大是实现国家整合的有效组织形式。
依照宪法和法律规定，在各级人民代表大会中，都有适当名额的少数民族代表；在少数民族聚集地区实行民族区域自治，设立自治机关，使少数民族能管理本地区、本民族的内部事务。
其广泛的代表性和包容性，能有效代表各地域、阶层、职业、民族人民的利益和要求，实现多民族国家的整合化。
5、人大是维护社会稳定的重要机制。
人民代表大会沟通政府与社会，反映利益诉求，制定有效公共政策。
使政府有所约束，公民有所遵守，社会有所规范，国家有所秩序，保证了社会持续稳定和健康发展。
（2）我国各级人民代表大会面临的问题与挑战
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，虽然存在诸多优越性，但随着我国政治体制改革的全面展开，其在一些方面仍然存在问题与不足。
1、民主方面仍有待提高
（1）决策缺乏民主
人民代表大会制度是我国实现社会主义民主的基本形式，是我国极具优越性的根本政治制度，那么我们就理所当然地必须坚持。
然后，各种主客观原因却使各级人民代表大会及其常务委员会往往权力不实、威信不高，宪法和法律规定的国家权力机关，往往在实际的政治生活中演化为“二线机关”。
各级人大及其常委会在行使职权、开展工作过程中，必然会与其他机关、组织、团体发生各种关系，而且我国宪法、法律对此也有规定。
但由于各种原因，以往各级人大及其常委会与同级其他机关、组织的关系并不十分通畅，因而妨碍了各级人大及其常委
会有效地行使职权，因此极有必要予以理顺。
高放先生指出：
政治体制改革“根本问题是党政分开，以权制权的政治民主化。
首先要发展党内民主和发展人民民主，改善人民代表大会制度。
在这几个大的问题方面，目前还没有提出具体方案。
如果一味地只搞些枝节的改革，时间长了，会影响大局。
大的问题不动，小的方面的改革也难以从根本上解决。
”
（2）选举缺乏民主
人大代表是人民代表大会的细胞，人大代表的素质如何，直接影响到各级人民代表大会行使职权的能力。
其一人大代表的选举没有独立的选举机构保障和组织。
各级党政机关往往是根据政治需要而不是人大本身的需要来实施人大代表的选举。
其二我国人大代表直接选举的层次很低。
目前直接选举的层次只达到县级，间接选举层次过多，不利于代表和选民之间的联系和沟通，模糊了代表的责任感。
其三代表是人民选举出来管理国家事务的一种严肃而崇高的职务，本应该选举那些最具有社会活动能力、热心为民办事的人来担任。
但目前，由于过分强调代表的代表性和广泛性，硬性规定代表的结构比例，使得选举的民主性大打折扣。
在这样的选举中产生的人大代表，往往缺乏权威性和责任感，在群众中的威信不高。
而列宁指出：
“只有普遍的、直接的、平等的选举才可以说是民主的选举。
”
2、法制方面仍然不健全
1999年宪法修改将“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略写进了宪法，这就为进一步深化我国人民代表大会制度提供了明确的法律依据。
也就是说，人民代表大会制度在充分体现人民意志，反映社会主义民主政治的特点的同时，也需要建立一套行之有效的法律制度和工作程序，以保证人民代表大会制度中的各项具体制度能够得到健全和有效地加以运行。
具体说，我国人民代表大会制度在以往的实践中，本质作用发挥得比较显著，但在办事方式、工作程序、制度设计等方面还需要进一步加以健全和完善。
突出的问题就是人大工作的法律程序制度的建设。
就目前我国人民代表大会制度的制度要求来看，在人大工作程序方面，还存在着许多问题需要加以研究和解决。
（1）人大代表产生的机制不健全
目前我国的直接选举仍处于摸索试验阶段，运作机制还不完善。
我国宪法、法律规定，县、乡两级的人民代表大会代表由选民直接选举产生，选民十人以上联名可以推荐代表候选人。
但在许多地方的实际操作中，县、乡两级人大代表的产生，基本上是先由“上面”圈定人员，再由选民进行差额选举，由于没有给选民创造必要的条件，真正由选民联名推选的人大代表极少，致使不少选民对自己所选的代表人不认识、面没见过，更无从谈起对人大代表的监督；代表对选民负责的积极性也受到影响，不能主动地去体察民情，了解民意，为民服务。
（2）人大代表发挥作用的机制不健全
人大代表发挥作用的主要方式是代表大会，但目前的实际情况是，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会会期短，议题及议案多，工作量大，加上绝大多数是兼职代表，不少是各行业的业务骨干和地方、部门的领导，不能将主要精力投入到执行代表职务上来；闭会期间的人大代表活动也面临同样的问题，以致人大代表的工作与活动成了代表们的副业。
再者，人大代表与其所在单位或地区在工作和经费等方面的联系，使他们受制于其所在单位，不能充分发挥选民代言人的作用。
（3）权力监督机制不健全
在人大代表当中有相当数量是兼任党政机关的职务。
宪法规定人大对政府进行监督，但政府官员本身又是人大代表，这样的人大很难监督政府。
人大代表兼任其他国家机关的职务很大程度上造成人大代表根本没有足够的时间和精力去履行人大代表的职能。
有研究者提出，兼职代表制的困难首先是信息不足，缺乏足够的时间和能力去履行代表的职责，而且这种制度性结构本身妨碍了代表素质的提高，这个问题同样应该引起我们的重视。
（3）我国政府体制的优势
1、有利于代表最广大人民的根本利益、整体利益和长远利益。
能更好地从整体、全局、长远的角度出发，站在广大人民群众的立场上，摆脱少数利益集团左右，制定出切合实际的方针政策。
这是我们这个体制的根本优势。
2、是有利于协调各方利益，维护政治稳定和社会安定。
因为中国共产党没有自己的特殊利益，始终坚持立党为公、执政为民，这样就可以站在更高的层面上来处理各方的利益关系，化解人民内部矛盾，综合协调局部利益与整体利益、个别利益和根本利益、眼前利益与长远利益的关系，统筹兼顾各方利益，尽可能达到平衡。
3、有利于保持政策的连续性、稳定性，顺利推进现代化建设。
这一体制使国家政权高度稳定，党制定的方针政策以及国家制定的中长期规划可以很好地连续贯彻和执行，避免朝令夕改，保持国家长期稳定发展。
四是有利于发挥制度优势，集中力量办大事。
这一体制有利于协调各方，能够尽可能地集中一切资源、力量和智慧，用于建设和发展，尽可能地减少纷争和内耗，使生产要素和社会资源发挥最大化的效能。
总之，我们这个政治体制起到了权力保障和集中力量的双重功效，是推进中国经济社会高速和高效发展的根本制度因素。
这一体制有如此明显的优势，主要原因是我们党的领导能够形成强大的统一意志和组织力量，把我国的一切组织资源/权力资源以及一切政治社会资源，把国家的一切积极因素和各种力量，吧蕴含在人民群众中的无穷的创造力、创业积极性和致富热情，都组织起来，调动起来，一心一意扑到以经济建设为中心的现代化建设上来。
（4）我国政府体制的不足
1、行政首长负责制下腐败现象横生
政府管理中的集体负责不符合行政管理的一般规律，在实践中必然表现为无人负责，产生人浮于事、官僚主义。
82宪法规定，“国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。
”“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。
”我国的行政首长负责制是建立在民主集中制的基础上的。
第一个前提是民主，是民主之下的个人负责制；第二个前提是集中，是党委集体领导下，在政治上、组织上和思想上的统一，行政首长是党委会中的一员。
行政负责制实行几年的实践表明,它对于克服职权分离、相互推诿、工作效率低下等弊端是卓有成效的。
但是由于改革中一些配套措施不完善,特别是基层干部素质问题以及多年来思想政治工作不力,致使这种体制在实行过程中,不同层次、不同程度地在某些地区出现了一些偏差。
2、地方政府机构过于庞大
（1）中国地方政府不仅行政机关机构多，而且还有其他众多的政治机构。
比如每个地方都有包括党委、人大、政协、纪委、工会、妇联、共青团、武装部等多套班子和多套人马，政府组成人员相对较多。
相比而言，西方发达国家有些城市只有市长一人，很少有副职，更不用说有七八个以上的副职，其所对应的办事机构和职能机构也精简得多。
（2）中国地方政府还存在着部门内设机构膨胀，内部层级过多，以及大量设置非常设机构等问题。
在内设机构方面，省级以下政府一般设立两个层级，在省职能部门称为处，在地市级以下部门称为科。
也有一些省级政府职能部门内设三级，即在处之设立科。
还有一些职能部门变相设立高规格内设机构，如省厅之下设立副厅级机构，增加行政层级和机构编制。
至于各种各样的临时机构，总是寻找理由和时机转为正式机构，成为机构设置一个灰色领域。
3、中国地方政府的行政成本过高，也受社会舆论的质疑。
中国是一个发展中国家，经济和社会发展的各个方面都需要财支支持。
对财力的巨大需求和这种财力的相对不足，是落后国家发展中突出的内在矛盾。
对于中国那些相对贫穷的地方来说，这个矛盾更为尖锐。
然而，困扰中国地方政府的一个重要问题就是行政经费过高，财政不堪重负。
资料显示，中国目前有3600万财政供养人员，绝大部分属于地方政府及其事业单位，约占到总数的70%。
中国财政供养人员与总人口之比，全国平均水平已达到1：
28。
而且经济越落后的地区，这个比例越高。
许多地方政府的财政收入的70%用于相关人员的工资费用，还有少数地方政府要靠借贷来发放公务人员的工资。
一些地方政府财政被形容为“吃饭财政”，甚至是“要饭财政”。
这就使它们没有更多的财力投入到发展地方经济上，乃至无力提供必要的公共服务和社会保障。
中国一些落后地方至今九年制义务教育还没有普及，教师工资不能正常发放，就是地方财政状况恶化的突出表现。
4、中国地方政府缺乏法制。
现代政府管理是一种法制管理。
依法行政指任何行政行为都不是政府机关和公职人员的随意行为，而是一种组织行为和规范行为。
中国在地方政府机构的设置上，虽然各级先后出台了一些规定，乃至法律、法规，但是在实践之中，地方政府机构长时期处于精简与膨胀的恶性循环之中。
新中国经历了次数众多的机构改革，但几乎每一次改革都不同程度地反弹，一些机构改革所针对的弊端，都先后复发，就是缺乏完备而有效的行政组织法律规范。
2、对于完善我国人民代表大会体制机制和基层政府体制改革的几点意见
（1）完善人民代表大会体制机制的对策
1、必须正确领会“党的领导”和“依法治国”的内涵，确立人民代表大会在我国民主法制建设中的主导地位。
我们对“党的领导”要有正确的认识，必须深刻领会邓小平提出的党“是思想上、政治上、组织上的领导”的科学内涵。
要以“三个代表”为指导，从思想上、政治上、组织上进一步加强党的建设，使党始终站在时代的前列，始终保持先进性。
同时，我们也要积极探索在新形势下如何加强和改善党的领导，既要使党以自身的先进性坚强地领导中国的社会主义现代化建设沿着正确的方向和道路前进，又要避免把党的主要精力沉溺于具体事务中。
在新的形势下，如何实现党的思想、政治、组织上的领导，把党的各项政治意图贯彻到依法治国的进程中去，党通过人民代表大会来实现自己的政治意图，就是一种切实可行的办法。
党可以通过党员人大代表作用的发挥和人大职权的行使，将党的政治意图上升为国家的意志，实现党的思想、政治、组织上的领导。
而具体的微观事务，则可通过广大党员、干部的先锋模范带头作用，来引导人民群众，调动人民群众的积极性。
这样做，既有利于党政分开，又有利于提高党和人大的威信，推动依法治国方略的顺利实施。
2、加快推进直接民主的进程，完善人大代表产生和履行职责的机制，加强对人大履职情况的宣传。
在县、乡两级人大代表直选中，试行差额选举的竞选制，让选民认识候选人、了解候选人，通过比较，选出自己的代言人。
这样，有利于增强人大代表的责任感和使命感，有利于选民对代表的监督，从而使人大代表更积极地对人民群众负责，为人民群众服务。
人大代表要通过广泛地联系人民群众，听取群众的呼声，把群众所关心的热点问题提炼成为议题、议案，通过人民代表大会开会和闭会期间的活动反映给有关部门解决。
也可以通过对关系人民群众切身利益问题的重点监督，保障人民群众的切身利益。
有一点需要特别指出的，就是新闻媒体要广泛宣传报道人大代表为选民所做的一切，使人民群众认识到当家作主的真正实质和实现形式，以增强人大代表的影响力，提高人大代表的威信。
3、调整人民代表大会与常委会的功能
（1）进一步扩大常委会立法权。
为了让代表大会更好地进行选举权，听取审议有关工作报告，有更多时间审查预算等，建议取消代表大会的立法议程，把立法权全面交由常委会行使。
这样更有利于提高法律质量，因为常委会更有能力对法律进行审议，常委会组成人员由专职人士和各方面的专家组成，有较充分的时间对法案进行审议，应该让全国人大常委会成为一个名符其实的完全的立法机关。
代表大会主要行使组织产生国家机关的权力。
（2）为了使全国人大常委会成为一个完全的代表民意的立法机关，需要对全国人大常委会做出相应的改革，主要是要扩大全国人大常委会的代表性，增加常委会组成人员名额，从而使立法机关较广泛地代表民意。
（3）是实行常委会的专职化。
要使常委会成为真正有能力的立法机关，必须实行专职化。
由于人大常委会是经常性地行使国家权力的机关，因此，实现其委员的专职化，是提高各级人大及其常委会行使职权能力的必要条件。
（2）完善基层政府体制改革的意见
1、加强对行政首长的制度约束
（1）加强党对首长负责制的领导,强化人民代表大会或代表机构的地位。
在改变过去党政不分、党政交迭、权力过分集中的现象的同时，必须加强党对整个国家事务的领导，保证在政治、经济、文化等各个领域提出重大方针和决策，向各级人大推荐行政首长和国家机关干部。
通过多种形式和途径定期培训各级各类首长,使其提高贯彻执行党在社会主义初级阶段基本路线的自觉性，增强政策水平、政策意识和社会主义法制观念，依据政策和法规从事各项管理活动。
同时要切实强化人民代表大会或代表机构的权力机关地位。
在我国，人民群众是国家和社会的主人，他们有权参与政治、经济、文化和社会事务的管理，而这种管理更多的是通过间接民主实现的。
而各级各类首长作为人民代表机构派生的权力执行，必须向代表机构汇报工作并向它负责，而不能丝毫有损于人民代表大会和代表机构的地位和职权，更不能取而代之。
（2）充分发挥各种监督机构的作用。
在我国现行的政治制度下，长除应向党的领导和人民代表大会负责以外，还要接受各执法监察部门的监督。
纪检、监察、审计、工商、税收、银行等部门都应依法对首长权力进行制约，以保证党和国家路线、方针、政策在不同层次和部门的贯彻执行。
（3）严格限定权力的使用范围。
为了防止权力的被滥用，必须首先对领导者的权力使用范围做出明确的规定，即明确行政首长的职权范围。
重大问题一定要由集体讨论和决定。
主要是通过划清重大问题和非重大问题的界限，建立明确的议事规则，防止领导者个人决定重大问题和推卸责任的现象。
同时要确定合理的任期目标和建立科学的评估制度。
在民主基础上通过一定的法律形式将长期目标和任期目标通过定量化指标确定下来，以任期目标形成具体的目标制约机制。
根据任期目标，经常对首长工作进行全面科学的评估督导,，协助首长及时纠正偏差失误。
对思想水平、业务能力等自身素质差、不能完成任期目标者及时进行适当调整。
（4）实行依法治权。
九届人大二次会议把十五大报告提出的“依法治国,建设社会主义法治国家”载入我国宪法，表明党的领导方式和治国方略的重大转变。
毫无疑义,法治是相对于人治而言的，社会主义法治的本质是“民治”，这是人民主权的体现。
依法治权，就是用法律规范权力运用的范围、限度、方式和程序等，设定滥用权力或规避责任（不作为）的法律责任，以及追究责任的制裁方式。
这是具有国家强制性和普遍约束力的制约。
它要求行政首长运用权力的行为必须遵循法定权限的原则，即只限于法律明确授权的范围，否则就是违法。
在实施依法治国方略过程中，国家公职人员，尤其是各级行政首长，要摈弃人治的观念，树立法治的观念，树立权力服从法律的观念，在法律范围内正确运用权力，运用法律手段管理国家和社会事务，提高依法行政水平。
2、规范性分权是中国发展和改革战略的现实选择。
目前，无论在生产和销售、分配和消费方面，还是从基本建设、特区建设、对外合作方面，现有的制度安排不仅不能适用于各个地方，而且因地方不能全面有效地参与全国性决策，因而很难形成一种既规范又具约束力的新的制度安排和全面的制度创新。
进一步全面规范性地向地方分权──从经济分权到政治分权，使得每一个地方都拥有足够的权力、也负有相应的责任和风险，去解决它本地区的经济、社会和政治问题、解决发展和改革进程中的问题。
而所有分权都应是在平等、协商的基础上，在法律制度的框架中，由立法形式加以规范。
只有这样，中国才有可能出现一个多元竞争的创立新制度的局面，这才是一种现实的战略选择。
也才有可能避免权力过份集中于中央、风险也集中于中央的情况。
3、推进政府职能转变。
将政府与市场、社会之间的职能重新调整、配置和组合，其总体思路是把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把不应由政府行使的职能逐步转移给市场、社会。
形象地说，政府的基本职能是当好“掌舵者”和“监管者”，其他职能大都应“外移”给市场、社会。
（1）实行公共物品提供主体多元化。
由政府独家提供公共物品和服务的传统模式已经不能满足公共事务和社会发展的需要。
可以借鉴国际经验，在加强宏观调控和监管的前提下，将竞争机制引入公共服务领域，在一定范围内允许和鼓励私营部门提供公共服务。
例如，在电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础产业的一些环节就可以实行引入竞争机制的改革。
实行公共物品提供主体多元化，形成公共物品供给的竞争机制，有利于提高公共物品供给效率，更好地实现社会效益和经济效益的统一。
（2）培育社会组织。
政府难以独自承担纷繁复杂的社会事务，其中的大量事务也不适合直接由政府处理，需要由社会组织来补位。
社会组织可以在政府部门与千千万万的居民和经济社会主体之间发挥桥梁纽带和组织协调作用。
近年来，社会组织在消除贫困、农村发展、文化教育、卫生保健、妇女儿童保护、扶持中小企业发展、赈济救灾、生态环境保护以及人道主义救援等方面的作用日益突出。
特别是在新的社会保障体系构建上，社会组织可以整合分散于民间的社会资源，向低收入阶层提供质优价廉的公共服务，减轻政府办社会的负担。
引导和培育社会组织健康发展，是政府职能转变的重要条件。
（3）提高社区自治能力。
为使社区顺利承接政府外移的部分职能，需要进一步提高社区自治能力。
扩大民主、实行居民自治是社区建设的基本原则。
政府应把一些社会管理与服务职能交给相应的社区组织去行使，变全能管理为权能管理。
同时，政府并不是撒手不管，而应发挥好宏观协调和监控作用，制定政策法规，规范社区行为，引导社区发展方向；为社区发展提供资金支持，提高资金使用效率；协调社区之间、社区与社会之间的利益关系；推进社区管理体制改革，加强社区党组织建设等，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。
综上所述,人民代表大会体制机制的完善与基层政府体制改革是一项复杂的社会系统工程,涉及到方方面面的利益和关系的调整,不可能一蹴而就。
这种转变将伴随着我国改革发展的全过程,要持之以恒地改革和尝试。
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