我国食品安全问题与法律体系的完善.doc
《我国食品安全问题与法律体系的完善.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国食品安全问题与法律体系的完善.doc（11页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
内容摘要：
近年来，随着我国经济的高速发展，人们生活水平不断提高，食品安全问题日趋成为人们的焦点，并发展成为一个世界性的问题。
食品安全涉及多部门、多层面、多环节，是一个复杂的系统工程。
我国目前的食品安全法律体系有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要，作为食品安全法律体系的核心，《食品卫生法》对体系内其他法律规范、规范性文件的指导作用也有所降低，因此加强和完善我国食品安全法律体系，显得尤为重要和迫切。
2008年4月20日全国人大常委会办公厅向社会全文公布《食品安全法》草案并广泛征求意见。
本文在对我国食品安全问题的现状和食品安全法律体系进行分析的基础上，阐述了食品安全问题的成因及根由，提出我国在食品安全方面存在的不足之处，并对我国食品安全法律体系的制度和内容提出了一些具体的立法建议。
关键词：
食品安全监管食品安全法律体系食品安全法
目录
一、我国食品安全问题的现状及现行食品安全法律体系的内容 5
（一）我国食品安全问题的现状 5
1、农产品、禽类产品的安全状况令人堪忧 5
2、制造食品的过程中使用劣质原料，添加有毒物质的情况屡屡发生 5
3、病原微生物控制不当 6
4、生物技术产品的出现 6
（二）我国食品安全现行法律体系内容 6
二、我国食品安全问题的成因 7
（一）法律体系缺少系统性和完整性 7
（二）法律结构层次不清 7
（三）有关法律专业性不强，条款较笼统，多年不修订，操作性不强 8
（四）法律中的罚则较轻，威慑力不够 8
三、发展和完善我国食品安全法律体系的建议 9
（一）完善我国食品安全立法必须重新构建法律体系 9
（二）关于《食品安全法》草案的意见 10
1、制度更科学 10
2、处罚更严厉 10
3、责任更明晰 10
（三）完善《食品安全法》的建议 11
1、高标准建立制度 11
2、遏制权力不作为 11
3、诉求渠道待拓宽 11
4、处罚力度要强化 11
参考文献 12
我国食品安全问题与法律体系的完善
从1996年英国爆发的疯牛病到1997年香港禽流感以及2001年欧洲爆发口蹄疫以及苏丹红等事件，食品安全已成为目前公共健康面临的最主要问题之一。
重视食品安全已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。
我们在看到世界性的食品安全存在问题的同时，应清楚的意识到我国食品安全的法律体系上存在诸多弊端和不足，也应引起各级有关政府部门的高度重视。
从国内的食品安全立法和行政监管的发展动态上看，我国食品安全工作已迈入了综合监管与具体监管相结合的新阶段，这表明了我国政府与时俱进、切实抓好食品安全工作的决心。
我国目前的食品安全监管较发达国家而言，起步较缓、问题较多，造成我国食品安全问题屡禁不绝的重要原因还是在于我国食品安全保障体系不够完善。
笔者认为，在今后较长的一段时间里，我国应当把在整体上完善我国食品安全的保障体系作为食品安全工作重点和战略目标来实现。
一、我国食品安全问题的现状及现行食品安全法律体系的内容
全国人大常委会办公厅于2008年4月20日向社会全文公布食品安全法草案。
新法的着力点在于，首先是强化预防，对食品的生产、加工、包装、运输、储藏和销售等各个环节，以及和食品生产经营过程相关的事项都建规立制；其次是强化生产经营者作为保证食品安全第一责任人的责任，特别是对违法行为加大处罚力度。
而建立畅通、便利的消费者权益救济渠道，特别是确立惩罚性赔偿制度；草案还规定，国家建立食品召回制度，但在监管体制上还没有人们期待的突破之处。
（一）我国食品安全问题的现状
依据全国消费者协会投诉热点分析，2007年全国消协系统共受理食品方面投诉76435件，其中涉及食品安全的有2364件，比2006年增长28.9%。
主要问题表现在：
1、农产品、禽类产品的安全状况令人堪忧
尽管我国已经于2006年11月1日起正式实施，但目前农产品仍旧存在着诸多问题，具体表现在：
（1）化肥、农药等对人体有害物质残留于农产品中。
（2）抗生素、激素和其他有害物质残留于禽、畜、水产品体内。
在一些地方在种植中滥用激素类农药以保收成，在养殖中乱用激素和其他药物以增加产量却使农畜产品却受到污染。
（3）重金属污染，即在农禽产品中含有超标超量的对人体健康有严重危害的重金属物质。
2、制造食品的过程中使用劣质原料，添加有毒物质的情况屡屡发生
（1）加工食品使用劣质原料给食品安全造成极大隐患。
如：
用病死畜禽加工熟肉制品；用“地沟油”加工油炸食品等。
（2）超量使用食品添加剂。
国家有关部门认定了可供食品加工用的添加剂品种及其用量和在产品中的残留限量，超量使用可能对人体造成危害。
经质量技术监督部门检测，曾有在面粉中超限量添加增白剂“过氧化苯甲酰”；在腌菜中超标量多倍使用苯甲酸；在饮料中成倍超标使用的化学合成甜味剂等等。
（3）滥用非食品加工用化学添加物在食品加工制造过程中，非法使用和添加超出食品法规允许适用范围的化学物质（其中绝大部分对人体身体有害）。
例如：
为使馒头、包子增白使用二氧化硫；为使大米、饼干增亮用矿物油；用甲醛浸泡海产品使之增韧、增亮，延长保存期；为改善米粉、腐竹口感使用“吊白块”（一种化工原料，学名甲醛次硫酸氢钠）等等①《食品卫生法》仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜肉等45种食品中规定了允许的残留量，总含291个指标；而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。
。
3、病原微生物控制不当
食品的原料和加工程度决定了它具备一定的微生物生长条件，食品加工制造过程和包装储运过程中稍有不慎就会发生微生物的大量繁殖。
如一些奶制品生产加工及包装条件简陋，屡屡造成食品变质；又如我国发生的集体食物中毒有很大部分是由微生物引起。
在我国，易造成食物中毒的病原微生物主要有：
致病性大肠杆菌、金黄色葡萄球菌、沙门氏菌等。
病原微生物引起的食物中毒事件每年都有发生，尤其在气温较高的夏、秋季更容易发生。
4、生物技术产品的出现
转基因食品的潜在危险，同样带来了安全性问题。
如今，转基因食品早已摆上了人们的餐桌，比如人们大量食用的番茄、甜椒，大豆粉、大豆油等大豆制品。
尽管目前还没有足够证据证明转基因食品对人类有害，但有关转基因食品安全性问题已引起人们的密切关注。
目前人们所担忧的是转基因食品对人体健康的危害，转基因产品是否对人体无毒、无副作用，转基因产品与非转基因产品是否“实质等同”无显著差异。
从国内外对转基因生物的研究来看，转基因食品具有以下几个方面的潜在危险：
可能损害人类的免疫系统（标记基因）；可能产生过敏综合症；可能对人类有毒性；对环境和生态系统有害；对人类和人体存在未知的危害。
（二）我国食品安全现行法律体系内容
食品安全法律体系是指有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系，食品安全法律体系规范和保障食品安全体系。
纵观我国食品安全的法律现状，由《食品卫生法》为主导，等数部单行的有关食品安全的法律以及行政法规和部门规章规定构成的集合法群形态，构成我国食品安全法律体系的框架。
法律包括：
《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》和《中华人民共和国动物防疫法》等。
行政法规包括：
《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》《中华人民共和国认证认可条例》、《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》、《中华人民共和国兽药管理条例》、《中华人民共和国农药管理条例》、《中华人民共和国出口货物原产地规则》、《中华人民共和国标准化法实施条例》、《无照经营查处取缔办法》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》和《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》等。
部门规章包括：
《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》、《食品卫生许可证管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《进出境肉类产品检验检疫管理办法》、《进出境水产品检验检疫管理办法》、《流通领域食品安全管理办法》、《农产品产地安全管理办法》、《农产品包装和标识管理办法》和《出口食品生产企业卫生注册登记管理规定》等。
二、我国食品安全问题的成因
我国近年发生的食品安全事故，主要是由于生产经营企业有法不依和职能部门监管不力所致，但这些原因无法掩盖现行食品安全法律体系存在的种种问题：
（一）法律体系缺少系统性和完整性
我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规数量多达几十部，法律法规虽然数量较多，但因分段立法，条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄，作为食品安全核心保障的《食品卫生法》未能体现从农田到餐桌的全程管理，留下执法空隙和隐患。
与分段立法相对应的是目前的分段管理模式，农业部对农产品种植、养殖阶段实施管理；质检部门负责食品生产、加工环节的监管，包括卫生监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；环保局参与产地环境和加工流通企业污染物排放的监测与控制。
因执法主体不同，适用的法律不同，定性不准确、导致处理不得当的现象比比皆是。
（二）法律结构层次不清
一个科学、高效的体系应当由核心规范和配套规范构成，但食品安全法律的问题恰恰在于未能形成法律的核心，法律冲突尤其表现在《产品质量法》和《食品卫生法》之间。
食品与产品的概念是种属关系，《产品质量法》是调整普通产品的法律规范，当属一般法；《食品卫生法》是调整食品卫生的专门法律，当属特别法，应当优先适用，如药品管理法之于产品质量法。
但我国的现状却是《产品质量法》在法律适用上不断延伸，一步一步地介入食品安全的具体监管。
作为唯一一部调整食品生产经营的专业法，应当理所当然地成为食品法律体系的核心，遗憾的是《食品卫生法》在实施过程中被不断地弱化，适用空间不断压缩，无法对体系内的其他法律规范发挥指导作用。
两部并行的法律各自形成其配套规范和标准，从行政许可、行政处罚和标准体系，都在不断角力，一般法与特别法的层次完全打破。
（三）有关法律专业性不强，条款较笼统，多年不修订，操作性不强
在我国现行的食品安全法律中，作为食品监管的专业法只有《食品卫生法》。
《食品卫生法（试行）》于1982年实施，现行有效的是经重新修订并于1995年10月30日发布。
此后卫生部又陆续发布了《食品卫生监督处罚程序》、《食物中毒处理办法》等部门规章，有的省还出台了一些地方性法规，如《浙江省实施（中华人民共和国食品卫生法）条例》。
《食品卫生法》及其配套法规构成了我国食品监管的法律基础，它的实施对我国食品卫生水平的提高起到了重要的作用，但是不可否认，《食品卫生法》部门立法的痕迹十分明显，调整范围过于狭窄，单纯卫生的概念已无法涵盖当前食品安全的各类问题，法律滞后已显而易见。
一些法律规定比较原则和宽泛，缺乏清晰准确的定义和限制，有些条款只定性不定量，或者法律概念有歧义；有的条款多年不修订，如有些地区“注水肉”的检测依据还是依照六十年代制定的标准，《动物防疫法》和《生猪屠宰管理条例》对诸如“瘦肉精”等有毒有害化学物质只字未提；有些条款已经不能适应变化了的新情况，甚至完全过时，对当前复杂的市场经济条件下的实际问题约束力较低，操作性不强，如涉及罚金问题，罚金标准是以制定法律时的物价水平为参照的，多年以后，物价水平早已不可同日而语，但执法依据仍然只能是法律当时规定的标准，故而有些因生产有毒有害食品被罚没的款项相对于其攫取的高额暴利来讲已微不足道。
（四）法律中的罚则较轻，威慑力不够
美国法律规定，无论金额大小，只要制假售假均属有罪，处以25万美元以上100万美元以下的罚款，并处以5年以上的监禁，如有假冒前科，罚款额可达500万美元。
我国现行法律法规恰恰忽视了制假售假行为本身的危害，对制假售假行为处罚较轻。
《食品卫生法》对“生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的”，也只是“责令停止生产经营、销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。
对“造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的”，只是笼统地规定“依法追究刑事责任”，而《刑法》规定生产、销售不符合卫生标准食品罪只要足以造成严重食物中毒或其他严重食源性疾患的，即构成犯罪②《刑法》第144条规定：
在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金。
。
前者要求为结果犯，而后者要求为危险犯，两者的脱节容易造成行政机关“以罚代刑”，放纵了违法犯罪分子。
实际上，毒食品生产者被查处后向司法机关的移送率较低，判刑的更少。
大多数毒食品事件的处理结果多是捣毁、查封加工点和停业整顿，而毒食品事件的主要责任人却大多逃脱了法律的制裁。
三、发展和完善我国食品安全法律体系的建议
（一）完善我国食品安全立法必须重新构建法律体系
食品安全直接关系群众的身体健康和生命安全，是关乎千家万户的民生问题，在当前食品安全形势下，完善我国食品安全立法更是迫在眉睫。
今年两会期间，不少代表、委员都热议食品安全问题，呼吁尽快出台我国的食品安全法，以解决现行法律的各种矛盾《中华人民共和国食品安全法（草案）》目前已经开始公开征求意见。
但笔者认为，完善我国的食品安全法律不仅仅是制定一部食品安全法或者修改食品卫生法，必须着眼于法律体系的重构，建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系。
立法应当把握全球食品安全趋势，借鉴移植国外先进的食品安全立法经验和管理制度，摈弃经验式、总结式的立法模式，实行超前立法，避免法律规范总是落后于社会发展。
一是食品安全法必须作为食品安全法律体系的母法，涵盖从食物种养殖、生产加工、包装、贮藏、运输、销售和消费等全过程，确立各法律部门在法律体系中的地位和作用。
二是尽管食品质量的外延可能大于食品卫生，但产品质量无法取代食品卫生相关专业技术范畴的优势，因此应当凸显专业法的主体作用，收缩《产品质量法》在食品生产流通的不适当延伸，克服部门分散立法和重复立法，维护法制的统一性和权威性。
三是注意各法律部门的相互协调和补充，减少无谓的交叉和法律冲突，可吸收综合法配套规范中的一些积极因素（如QS制度），使之成为专业法的有机组成部分。
（二）关于《食品安全法》草案的意见
我国继产品质量法、消费者权益保护法等之后又一部专门保障食品安全的法律——《中华人民共和国食品安全法（草案）》（以下简称“草案”）正在广泛征求社会意见。
该草案将给老百姓带来更可靠的食品安全保障。
该草案的有点主要表现在以下几个方面：
1、制度更科学
食品安全的关键问题之一在于建立一套制度完善、措施科学的安全机制。
在草案里，一系列制度以法律形式得以确定。
如建立食品召回制度，召回食品将被销毁、无害化处理，防止再次流入市场；建立食品安全信息统一发布制度，今后食品安全风险警示信息、食品安全事故信息或可能引起消费者恐慌的食品安全信息将被统一发布；建立食品安全风险评估制度，对食品中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估，评估结果应当作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据，从而有望实现食品“从农田到餐桌”的全程安全。
2、处罚更严厉
食品安全事件的不法制造者“违法成本低”的顽疾一定程度上有望得到解决，不仅罚款处罚力度加大，而且对于产销有毒有害食品将追究刑事责任。
如对故意生产经营含有国家明令禁用物质的食品，用非食品原料生产食品，生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿的主辅食品等严重违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，没收其从事生产经营的工具、设备、食品原料等物品，处以最高多达货值金额２０倍的罚款，吊销其许可证。
3、责任更明晰
草案中规定生产经营者负食品安全第一责任的同时，也明确规定了地方政府对辖区内监管负总责。
如规定地方各级人民政府在食品安全监督管理中未依照本法的规定履行职责，本行政区域一年内多次出现食品安全事故、造成严重社会影响的，由监察机关或者任免机关依法对政府的主要负责人和直接负责的主管人员给予记大过、降级或者撤职的处分。
（三）完善《食品安全法》的建议
草案让广大消费者看到了更多食品安全的保障，但是，食品安全问题始终是一个世界性的难题，要彻底解决好这一问题，任重道远，还有一些环节需要在草案中进一步健全完善。
1、高标准建立制度
中国的食品安全监控体系应建立在更高标准之上，才能发挥更深远的长效作用。
目前，我国分别有１０００多项食品工业国家标准和食品工业行业标准以及５００多项进出口食品检验方法行业标准，但标准之间交叉重复，混乱无序，“各吹各的号、各唱各的调”，而且往往与国际标准不接轨。
草案中虽然做出了统一标准的规定，但未对接轨国际标准进行规范，应借机提升标准，改变眼下国家标准低于国际标准的现状。
2、遏制权力不作为
综观历次食品安全事故，“十多个部门管不好百姓一张餐桌”的顽疾一再警示我国食品安全监管存在多头监管、互相推诿的漏洞。
要想让草案中食品安全保障落到实处，关键在于监督管理环节，分工更明确，责任更清晰，通道才能更顺畅，效率才能更高。
草案中明确强化了生产经营者和政府部门各自应承担的责任，但还有待于出台相关的条例细则，将监管部门具体化、责任明晰化，防止职能交叉重叠的症结，有效堵塞扯皮推诿的漏洞。
3、诉求渠道待拓宽
要让权力透明化运作，就要进一步强化公众监督。
草案中赋予了消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为，有了解食品安全信息，对监管工作提出意见和建议以及有依法获得赔偿等权利。
从草案内容看，消费者权利诉求的渠道尚待进一步拓宽畅通，从而保障消费者的参与权、监督权和表达权不会被虚置和弱化。
4、处罚力度要强化
严格甚至于苛刻是众多国家在食品安全立法时一以贯之的指导思想，特别是对于相关责任方的惩处就显得格外严厉。
英国一家百年老字号食品企业一时疏忽卖出了一批不卫生的热狗，让很多消费者吃了以后上吐下泻。
法院最后的判决让这家企业赔得倾家荡产，最后不得不关门了事。
由于处罚力度不够，我国对于食品安全事件的处罚常常让人感到“鞭子高高举起又轻轻落下”，无法达到杀一儆百的警示威慑作用，从而导致食品安全事件屡屡发生。
草案在处罚措施上做了进一步的突破，但只有进一步强化处罚力度，将处罚落到实处，才能使有关条款不被消解掉。
食品安全问题是当今时代世界各国所面临的共同课题，其事关人类社会的生存和发展。
由于我国食品安全立法起步晚、问题多的情况，研究我国食品安全法律问题的现状，总结经验教训，借鉴发达国家的先进经验和理念，从而完善我国的食品安全法律体系就具有重要的现实意义。
食品安全的立法作为其中的核心问题尤其不容忽视，鉴于此，本文对以上问题进行了粗浅的论述。
法律的尊严是执行出来的，而不是制定出来的。
无论多么严密、多么完善的法律，还必须经由各级政府职能部门的正确施行，才能真正发挥其保障食品安全的强大规范作用。
如果行政执法部门不严格执法或者出于各种原因错误地理解和适用了食品安全法律法规，那么就算这些法律法规再完善，也不能产生预期的效果。
在现今的食品安全监管中，执法不力的问题不容回避，而这一问题的解决有赖于国家行政体制改革的进一步深化以及人们法律意识的不断提高。
参考文献
[1]HACCP体系及其应用准则（国际食品法典）。
[2]《中华人民共和国食品卫生法》，中国法制出版社,2001年5月版。
[3]《中华人民共和国产品责任法》，中国法制出版社,2000年3月版。
[4]高铭暄主编，《刑法学》，北京大学出版社，2005年出版。
[5]《中华人民共和国食品安全法（草案）》。
[6]〔美〕玛丽恩·内斯特尔，食品政治[M]，北京，社会科学文献出版社，2004。
[7]毕金峰，微生物风险评估的原则与应用食品药品发展与监管，2004,
（2）。
[8]《建立并完善我国食品安全保障体系》，《吉林日报》2005年4月15日第二版。
[9]《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，2004年[23]号。
[10]刘金霞.安全问题层出不穷，谁制造了食品安全之痛？
.中国经济时报，2004年11月30日。
[11]李献军，保证食品安全完善准入是关键，《市场报》，2005年02月18日，第五版。
[12]魏振瀛，《民法》，北京大学出版社，2007年9月第一版。
[13]《食品安全立法构架和和热点探究》，。
2008年4月9日。
[14]《中国肉类食品安全报告》，《中国牧业通讯》，2005年第16期。
[15]《食品安全的10条规定》，，2007年10月23日。
[16]张涛，《食品安全法律规制研究》，厦门大学出版社，2006年6月1日版。
[17]李江华、张蓓蓓、赵苏，《我国食品安全法律体系研究》，《食品科学》，2006年10期。
11
升级会员 