呼和浩特市外来务工子女教育问题分析+4.docx

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呼和浩特市外来务工子女教育问题分析+4

内容摘要

呼和浩特市是自治区首府，也是全区外来人员子女就学最为集中的城市。

近几年来，呼和浩特市各级教育行政部门为解决外来人员子女入学做了大量卓有成效的工作，积极出台政策、加大投入、整合教育资源，多方探寻解决外来人员子女入学途径。

呼市教育局在2004年就确定了18所指定学校接收农民工子女入学。

目前，在我市就读的中小学进城务工子女享受义务教育阶段教育“两免一补”政策，免除公用经费和学杂费，享受国家补助费，对农村低保户、特困户子女给予大力帮助。

自2006年起，我市就设立了民办教育发展资金，每年拿出200万元用于对民办教育的扶持和奖励。

2010年，我市校安工程和中小学标准化建设工程扎实推进，全市教育教学用房由126万平方米提高到234万平方米，有效缓解了“上学难”以及进城务工子女充分享受公平优质教育的问题。

义务教育是一种公共产品，对于生活在城市的外来人员子女而言，他们同样应该享有与城市孩子平等的义务教育机会。

但是，现实的情况是：

外来人员子女中的大多数仍然只能进入民办的外来人员子女学校。

教育社会学者认为，教育在社会流动中、社会分化中具有稳定器、平衡器的功能，特别是义务教育，能够给人提供公平竞争、向上流动的机会，帮助弱势者摆脱他出身的那个群体的局限，能够显著地改善人的生存状态，减少社会性的不公平。

那么，今天外来人员子女在义务教育权利上的不平等就将进而关系到未来50年中国能否持续发展、经济能否持续增长、社会能否长治久安和群体能否和谐共容的基本问题，意义极为重大。

笔者所工作的玉泉区，属于呼和浩特市的老城区，流动人口数随着呼市流动人口数量不断增加。

截止到2011年底,玉泉区流动人口为20万人。

其中,外来务工人员数量约为6万人,占流动人口数量的30%。

外来务工人员子女接受教育的基本情况呼和浩特市外来务工人员子女来此地接受教育的人数约为2万人,接受教育的机构主要有公办学校、民办学校及教育部门指定接收外来务工人员子女的学校等三种类型。

目前，只有家境优越的外来人员子女才能进入公办学校，更多大量的外来人员子女的义务教育需求只能依靠条件简陋、师资紧缺的民办学校和外来人员子女学校解决。

了解其生存状况与思想观念，分析本地政府在外来人员子女义务教育问题的现有管理办法和相关政策的不足，并运用新公共管理和公共产品等理论提出政府对策的建设性意见，即取消“借读费”“择校费”等不公平，以政策扶持、资金保证的方式对外来民工子弟学校进行属地化管理和建立专门协调机构，形成联动机制。

关键词：

外来人员，义务教育，教育公平，政府管理

目录

一、对呼和浩特市城区外来务工子女就学情况分析.........

（2）

（一）现状问题分析...................................

（2）

1、现状与特点.......................................

（2）

2、发展趋势分析.....................................（6）

3、存在问题........................................（7）

（二）原因分析.......................................（11）

1、历史原因――二元户籍制度............................（11）

2、教育政策的真空地带――公共物品的属性分析............（12）

3、政府管理的缺位.......................................（13）二、外来人员子女义务教育问题的对策......................（14）

（一）政府职能转变.....................................（14）

1、政府对义务教育供给的责任.............................（16）

2、政府对义务教育经费投入的责任.........................（16）

3、政府对义务教育管理的责任.............................（17）

4、政府引入义务教育竞争机制的责任.......................（17）

（二）现行管理方法改进.................................（18）

（三）外来人员子女义务教育的政策探讨....................（22）

三、总结与展望...........................................（27）

（一）总结..............................................（27）

（二）展望..............................................（30）

参考文献................................................（32）

致辞....................................................（32）

呼和浩特市外来务工子女教育问题分析

——以玉泉区为例

鲁清宇

呼和浩特市是自治区首府，也是全区外来人员子女就学最为集中的城市。

近几年来，呼和浩特市各级教育行政部门为解决外来人员子女入学做了大量卓有成效的工作，积极出台政策、加大投入、整合教育资源，多方探寻解决外来人员子女入学途径。

呼市教育局在2004年就确定了18所指定学校接收农民工子女入学。

目前，在我市就读的中小学进城务工子女享受义务教育阶段教育“两免一补”政策，免除公用经费和学杂费，享受国家补助费，对农村低保户、特困户子女给予大力帮助。

自2006年起，我市就设立了民办教育发展资金，每年拿出200万元用于对民办教育的扶持和奖励。

2010年，我市校安工程和中小学标准化建设工程扎实推进，全市教育教学用房由126万平方米提高到234万平方米，有效缓解了“上学难”以及进城务工子女充分享受公平优质教育的问题。

义务教育是一种公共产品，对于生活在城市的外来人员子女而言，他们同样应该享有与城市孩子平等的义务教育机会。

但是，现实的情况是：

外来人员子女中的大多数仍然只能进入民办的外来人员子女学校。

教育社会学者认为，教育在社会流动中、社会分化中具有稳定器、平衡器的功能，特别是义务教育，能够给人提供公平竞争、向上流动的机会，帮助弱势者摆脱他出身的那个群体的局限，能够显著地改善人的生存状态，减少社会性的不公平。

那么，今天外来人员子女在义务教育权利上的不平等就将进而关系到未来50年中国能否持续发展、经济能否持续增长、社会能否长治久安和群体能否和谐共容的基本问题，意义极为重大。

随着呼和浩特市经济持续快速发展和工业化、城市化进程的加快，大批外来人员进入呼和浩特市务工就业，其适龄子女也大量进入各级各类学校就读，教育需求明显增加。

随之而来的教育问题日益突出，成为不可回避的社会问题。

如何发挥首府优势，妥善解决这一问题，推进城市发展进程，是一个重大课题。

近日，笔者采用走访，查阅相关部门资料等方法,就外来人员子女在呼就学情况进行了专题调查，情况如下。

一、对呼和浩特市城区外来务工子女就学情况分析

（一）现状问题分析

1、现状与特点

（1）基本情况

　　①就学情况。

2011年，全市共有57021名外来人员子女分布在全市城区中小学就读，占城区中小学在校生总数的26.4%。

呼和浩特市城区外来人员子女主要集中在以下几种类型的学校就读：

一是部分公办学校，占总人数的55.8%；二是民办学校，占总数的33%；三是教育部门指定的接收进城农民务工人员子女的学校，占总数11.2%。

（见表一和图一）

外来人员子女就读学校分布情况（表一）

指定公办接受学校

其他公办学校

民办学校

农民工子女人数

5086

14757

12901

占在校生总数比例（%）

2.4

6.83

5.97

占外来人员子女总数比例（%）

8.9

25.88

22.62

经商工作人员子女总数比例

838

7027

2821

占在校生总数比例（%）

0.4

3.25

1.31

占外来人员子女总数比例（%）

1.5

12.32

4.95

外来求学人数

274

8382

2524

占在校生总数比例（%）

0.13

3.88

1.17

占外来人员子女总数比例（%）

0.48

14.7

4.43

其他

190

1669

552

占在校生总数比例（%）

0.09

0.77

0.26

占外来人员子女总数比例（%）

0.33

2.93

0.97

②构成情况。

呼和浩特市城区的外来人员主要以农民工为主，其子女占外来人员子女入学的57.4%，工作经商人员的子女占18.7%，外来求学的人员占19.6%，其他人员子女占4.3％。

外来人员子女中，市外流入人员为28954人，占总数的50.8%，其余主要来自呼和浩特市五个农村旗县，共28067人，占总数的49.2%。

（见表二和图二）

外来人员子女属地情况（表二）

分类

流入

本市旗县流入

市外流入

农民工

14939

17805

经商工作

5349

5337

外来求学

6353

4827

合计

28067

28954

　③城区分布情况。

玉泉区外来人员子女占区内在校生总数的比例较大，占到34.7%，其余三区比例相当，分别约占22%左右。

这说明，各区都承担了很大比重的外来人员子女义务教育责任。

（见表三）

外来人员子女在我是城区就学的分布情况（表三）

分布情况

分布情况

地区

地区

新城区

回民区

玉泉区

赛罕区

直属学校

合计

在校生人数

义务教育

51765

41756

32897

43376

13270

183034

高中

3393

7614

2306

5708

13934

32955

合计

55158

49340

35203

49084

27204

215989

外来人员

子女人数

义务教育

13138

8765

11497

9583

3344

46327

高中

1628

2376

703

938

5049

10694

合计

14766

11141

12200

10521

8393

57021

外来人员子女占在校生人数比例（%）

26.8

22.6

34.7

21.4

30.9

26.4

④居住情况。

外来人员子女大多跟随父母居住，也有一些人为在呼读书的子女购买了房屋。

目前，我市城区外来人员子女以租房为主，占73.8%；买房人员占23.8%，主要以外盟市调干及工作经商人员为主；其他人员占2.4%，以寄宿、投靠亲友为主。

（见图三）

（2）特点

　①外来人员子女在呼就学人数多，比重大。

这部分学生占到市区中小学在校生总数的26.4%。

尤其是处于义务教育阶段的外来人员子女达到4.6万人，占到全市义务教育阶段学生总数的1/4。

这说明呼和浩特市教育部门有效地解决了广大外来人员子女入学问题，同时，也反映出呼和浩特市义务教育的负担在不断加重。

　②本市旗县与外市流入的外来人员子女各占一半。

呼和浩特市五个农村旗县有近2.9万名外来人员子女在市区就学。

这就说明，做好外来人员子女就学工作，很大程度上也是在解决了呼和浩特市的教育问题，对于提高全市整体教育水平是有益的。

　③民办学校成为解决外来人员子女就学的重要力量。

全市有近1.9万名外来人员子女进入民办学校，特别是办学条件和教育质量比较好的民办学校，吸纳了大批外来人员子女就学，缓解了公办学校的压力，同时也成为首府教育的一支重要的生力军。

2、发展趋势分析

（1）城市化进程加快，人口不断向中心城市聚集

随着经济和城市的发展，农民工、外来工、流动人口已经逐渐成为城市生活的一个不可或缺的群体。

呼和浩特市作为自治区的首府，吸引力和吸纳功能将更加明显。

尤其近几年呼和浩特市的经济持续保持快速增长势头，城市化、工业化进程不断推进，会有更多的外来人口来呼创业、就业。

那么，就会有更多的外来学生来呼就学。

据统计，2010年、2011年外来人员子女在呼就学人数及增长比例分别为40987和31.1%、57012人和39.1%。

因此，外来人员子女来呼就学人数将继续保持增长态势，预计每年将增加1万人左右。

（2）全市人口出生人数时增时减，总体基本持平

　　近年来，呼和浩特市计划生育工作力度很大，人口出生率保持在9.7‰以下，总体呈下降趋势。

但受基数变动及其他因素影响，实际出生人口增减幅度不明显。

如2009年出生18509人，比2008年减少3157人，而2010年出生20846人，比2009年增加2337人。

（见表四）

全市人口历年出生情况表（表四）

年份

总人口（万人）

出生数（人）

出生率（‰）

2007

227.20

21792

9.74

2008

237.13

21666

9.34

2009

234.30

18509

7.85

2010

238.78

20846

8.73

由此可见，2007~2010年，呼和浩特市每年出生人口基本在2万人左右。

因而，至2011~2013年，适龄儿童入学人数也大体在2万人左右。

　　（3）依托首府教育优势，会吸引更多外来学生来呼求学

　　随着呼和浩特市优质教育资源的合理配置和开发，以及民办学校的不断发展壮大，呼和浩特市教育的整体优势日益突出，教育教学水平不断提高，会吸引更多外来人员子女来呼求学。

　　据以上汇总情况分析认为，未来几年，呼和浩特市外来人员子女将会不断增加，教育需求日益增长。

3、存在问题

2006年修订的《义务教育法》中，第四条规定：

凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务；第十二条规定：

父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。

具体办法由省、自治区、直辖市规定。

法律为外来人员子女接受平等的义务教育权利提供了保障，更明确指出外来人员子女义务教育的主要责任者是流入地政府。

然而，外来人员子女义务教育中依然存在着不公平不公正的现象，优质、免费的义务教育对于他们而言，还是一种奢望。

对此，学术界指出，外来人员子女义务教育问题涉及到现行的城乡二元体制、户籍管理制度、学校收费制度、财政投入制度以及民办教育制度等不同方面。

笔者通过对呼市玉泉区的实证调查，总结出目前外来人员子女义务教育主要存在三个方面的问题。

（1）经济承受能力低下外来人员涌入城市，他们学历低，以初中文化程度为多。

在玉泉区的外来人员中，初中学历的，占总人数的80％。

学历低的事实直接影响着这个群体的就业情况，他们从事的职业以建筑业和服务业为主。

外来人员的收入普遍不高。

调查中显示，1354名外来人员子女家长中，月收入达到5000元以上只有43人，占3.18%；大多数人的月收入在1000至1800元之间，占55.61%；月收入1000元以下也有相当数量，为236人，占17.4%：

明显低于呼市的平均工资水平。

另一方面，城市的生活成本相对他们而言，又是比较高的。

外来人员大量聚集在呼市的市郊，其主要原因是租房的费用相对较低。

在玉泉区，大部分外来人员居住在本地居民的租赁房中，其次是宿舍和工棚。

因为村里民房的租金便宜，每月每间100－150元，所以，居住于此的外来人员最多，占到总人数的48.5％。

农民出租房多是人为隔开，每间房间面积只有10平方米左右，相比其的住房条件差、卫生设施简陋，本区已于2011年投资750万元所建造的外来人员集居中心，不仅环境整洁、条件舒适，而且配套了小卖部、浴室、停车场等设施，但是每月500元的租金使得目前的居住率仅仅维持在70％左右。

工作不稳定、收入相对较低，以及高昂的生活成本让外来人员的经济条件捉襟见肘，加之他们中的大多数没有社会保险，调查发现，超过70%的外来人员愿意为每月增加100元的工作而换工作；合计60%以上的外来人员在生病时选择自己买药吃或到无证门诊看病。

有28.58%的外来人员子女家长认为在生活方面最大的支出是子女的学费，41.51%的外来人员子女家长认为“外来人员子女求学的最大困难”是费用太高。

可见，大部分外来人员是受自身经济条件的限制而选择外来人员子女学校的。

（2）学校接收能力有限由于现行的义务教育经费以县区级政府投入为主，相应地公办学校的设置主要依据本地户籍人口的数量和分布。

以玉泉区为例，全区共有义务教育阶段学校35所，本地学生16000名。

2012年玉泉区教育局数据显示，共有义务教育阶段的外来人员子女20000多人，其中在公办中小学就读的外来人员子女人数为16000多名，还有7300多名学生就读于10所民办外来人员子女学校内。

即使以每所学校1000名的学生人数为准，所有的公办学校最多容纳25000名学生，仍然无法接收所有的外来人员子女。

从目前外来人员子女入学的情况来看，学校的对外来人员子女的接受能力涉及基础设施、师资力量以及财政能力三个方面。

对公办中小学来说，近些年来，中小学新生入学人数和在校生的缩减趋势，使之具有了接受外来人员子女入学的条件。

但是，相比于外来人员子女的数量，公办中小学可接收的学生人数存在着很大的差距，僧多粥少的局面在短期内不可能改变。

（3）政府支持能力不足

《义务教育法》已经对流入地政府承担外来人员子女义务教育的责任做出了明确规定，但现实是外来人员子女仍然享受不到免费、优质的义务教育，公办学校作为外来人员子女的主要接收方的目标远未实现。

甚至还有部分地方政府对外来人员子女的义务教育持排斥的态度。

总体而言，外来人员子女上学及学校的接受能力在相当程度上取决于政府的支持能力。

这种支持不仅是法律和政策上的支持，更是财政上的支持。

以玉泉区为例，政府按照上级的有关精神，也开放了2所本地学校专门接收外来人员子女。

但是，本地学校的放开，主要是本地学生生源不足的客观情况所造成的，是被动而非主动的。

同时，因为报名入学的外来人员子女数量远远超过学校可招生人数，学校设置了“借读费”“择校费”的入学门槛。

对此，政府也予以默认，因为在其看来，只有对玉泉区的税收有贡献的外来人员，其子女才有资格享受到本地学校的教育资源。

“借读费”“择校费”的入学条件意味着只有家境良好的外来人员子女才能进入公办学校，而将很大一部分普通的外来务工者子女挡在了门外。

这样的政策不仅是对大多数外来人员子女享受平等义务教育权利的一种剥夺，更将固化和助长社会中业已存在的阶层差别，甚至激化贫富阶层之间的矛盾。

归根结底，外来人员子女的义务教育是要靠流入地政府解决的。

但是，政府对于外来人员子女的义务教育问题仍然处于支持能力不足的现状。

（二）原因分析

九年制义务教育是我国宪法赋予每个适龄儿童应该享受的待遇，外来人员子女义务教育问题一直为社会和学术界所关注，几年来都被写入中央的《政府工作报告》中。

但事实上，外来人员子女义务教育的权利在城市仍然遭遇到了难以逾越的鸿沟。

究其原因，既有历史遗留的社会体制问题，又涉及到现行政策与政府管理的不足。

1、历史原因――二元户籍制度

外来人员子女的义务教育问题折射的是体制性问题。

城乡分治的二元户籍管理制度，造成了外来人员子女义务教育平等权的缺失。

没有城市户籍或离开户籍所在地的适龄儿童，不论这些孩子是在家乡出生被父母带到城市，还是在城市出生且生活在城市，在所居城市很难得到同等的受教育机会，外来人员子女的义务教育被排斥在城市和乡村的教育体制之外，被迫以体制外的自发的市场化方式即外来人员子女学校来解决。

中国社会是一个差异性极大的社会。

这种差距已有长久的历史，现在的外来人员子女受教育的现状完整地复制了中国城乡之间的不平等的关系，损害了义务教育的义务性、公平性、完整性的原则。

由于矛盾长期积蓄，中国城市化任务的压力显得无比沉重，需要在短期内解决长期积蓄的问题，显然会带来新的发展上的不协调。

在义务教育方面，这种不协调首先反映在户籍管理和义务教育体制上。

尽管1979年以后，我国的户籍制度限制人口流动的功能开始不断弱化，农民可以“自由”地进入城市，但是户籍制度依然对农民的身份、就业、教育、生活水平等起到钳制作用，外来人员子女上学难的问题就是受户籍制度影响的结果。

2、教育政策的真空地带――公共物品的属性分析

义务教育是公共物品，这一点是毋庸置疑的。

按照萨缪尔森的描述，公共物品是指这样一种物品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该物品消费的减少。

按照此定义，外来人员子女的义务教育是不影响流入地的户籍学生的，两者应该享受同等的义务教育权利，即共同获得财政提供的教育经费投入。

然而，事实却并非如此，外来人员子女与流入地户籍学生相比，两者的义务教育是不公平的。

外来人员子女义务教育的问题，主要涉及到公共物品的全国性和地方性。

义务教育是一种既涉及全国性的又涉及地方性的公共物品。

在法律上，“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。

”义务教育的管理体制和政策法规主要是由中央政府供给，中央财政每年都要拨款给中西部地区用于义务教育，属于全国性的公共物品；在实践中，由于现行户籍制度的限制，地方政府在辖区范围内提供的义务教育，是分配给本地居民享有的，属于地方性公共物品。

地方性公共物品，具有排他的特征，因为在义务教育经费总量不变的情况下，外来人员子女的增多，将造成生均经费的减少，直接给本地户籍学生带来负效用。

而且，地方性公共物品还会出现“搭便车”的问题，“任何时候,一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外,就没有动力为共同的利益做贡献,而只会选择作一个搭便车者。

”浙江省瑞安市的外来民工子女“阳光助学”工程就是最好的例子：

2001年开始，浙江省让该市外来民工子女享受瑞安市民“同城待遇”，免除学费；在此基础上，每年还推选产生1000名学生，给其发放“教育助学凭证”，免除所有费用。

在这些优惠举措的吸引下，在瑞安市借读的民工子女数2005年已迅速增至3万人，给当地基础教育工作带来很大压力，教育资源的紧张表现为一些学校超负荷运转，该政策也因此面临难以为继的尴尬局面。

由于受到我国现有教育管理体制的限制，教育资源的分配仍然按照户口所在地管理。

瑞安的例子充分说明，单纯依靠地方政府解决外来人员子女义务教育问题是行不通的。

一方面，因为外来人员子女义务教育的现行政策尚存留空白，各地的落实情况又不统一，无法要求所有地区都实行瑞安的方法，某个地方的典型就会带来更多的外来人员子女涌入该地区，使得地方政府在解决这一问题上有顾虑；另一方面，教育财政体制的缺陷导致越来越多外来人员子女将会给流入地的地方财政带来沉重的经济压力。

3、政府管理的缺位

随着外来人员子女的大量跨区域流动，使城市接受义务教育的群体结构发生了改变，传统的以本地常住户籍人口儿童为对象的义务教育的制度安排受到挑战。

在法律上，《义务教育法》中明确规定了流入地政府对外来人员子女义务教育的责任。

然而，由于具体的实施办法和相应经费的落实没有统一的标准，使得“外来人员子女享受平等、免费的义务教育”政策在实际操作过程中面临一系列的难题。

主要表现为