关于农村法律服务现状调研报告.docx

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关于农村法律服务现状调研报告

关于农村法律服务现状调研报告

我国是一个农业大国，农村问题一直是党中央和国务院十分关注的重要问题。

党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，党的十七届三中全会作出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指明了今后我国农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则。

司法行政机关作为政法机关和行政机关，必须认真研究司法行政工作如何为农村改革发展服务的问题，司法研究所将“农村法律服务现状调研报告”作为今年的所级研究课题。

为了更好地搞好课题研究，我们采用委托抽点调研方式，选择东、中、西部比较具有代表性的浙江省、湖北省、陕西省作为调研对象，委托浙江省、湖北省、陕西省司法厅就本省农村服务情况进行调研，在此基础上做出“农村法律服务现状调研报告”。

一、我国农村法律服务队伍的基本情况这里的农村法律服务主要是指律师、法律援助工作者、基层法律服务工作者为农村改革发展和农民生产生活提供的法律服务。

浙江省有90个县（市、区）、乡镇总数1216个，律师事务所700个，律师7147人；法律援助机构102个，其中县（区）90个；法律援助机构人员461人，其中县（区）374人；基层法律服务机构546个，其中县（区）213个，乡镇333个，基层法律服务人员3026人，其中县（区）1328人，乡镇1698人。

湖北省有4831名律师，67.7%的律师集中在大中城区，其余32.3%分散在县区，942个乡镇没有律师执业机构，其中律师最少的县仅有2名。

全省3516名基层法律服务人员（大专以上学历2692人，占总数的76.6%），1310名集中在县（区）城区，2206名分布在各乡镇。

全省116个法律援助中心，依托司法所建有1210个法律援助工作站，428名专职法律援助工作人员（其中专职法律援助执业律师228人），法律援助志愿者1700多人。

陕西省有律师事务所334个，其中162个开办在县（区）；律师3344人，其中982人执业在县（区），有的县没有律师。

法律援助机构118个，其中县（区）107个；法律援助人员502人，其中县（区）402人。

基层法律服务机构582个，其中县（区）165个，乡镇366个，占总数的62.88％；基层法律服务工作者2051人，其中县（区）934人，乡镇890人，乡镇占总数的41.93％。

由以上数据可以看出，不论是在经济发达的浙江，还是处于发展中的湖北，还是经济相对落后的陕西，律师事务所和律师呈现高度集中、分布严重不均衡的态势，在全国范围内也是如此，主要密集在经济发达的大城市，经济不发达的县律师很少，扎根农村的更少；法律援助机构虽在县（区）级普遍设立，但法律援助专职人员数量很有限，远远不能满足法律援助的需求；基层法律服务机构和基层法律服务工作者数量减幅较大，而且约占50%的集中县（区）等经济比较好的区域，而许多大量需要法律服务的乡镇没有基层法律服务所和基层法律服务工作者，农村法律服务的供给与需求矛盾十分突出。

二、农村法律服务工作的现状广大律师、法律援助工作者、基层法律服务工作者积极发挥专业优势,通过送法进村、担任法律顾问、结对服务、扩大法律援助对象与范围、扶贫帮困等形式，积极为农村、农民提供优质高效的法律服务和法律援助，努力化解基层矛盾纠纷，有力地维护了基层社会稳定，促进了农村改革发展。

（一）利用成立律师法律服务团等形式，积极为基层党委、政府做好参谋助手。

浙江省有1479名律师担任村法律顾问3792家，其中无偿担任法律顾问2982家，有1732名基层法律服务工作者担任村法律顾问4779家，其中无偿担任法律顾问2612家，全省已经建成覆盖省、市（州）、县（市、区）的三级律师参与信访工作网络。

湖北省17个市、州、直管市、81个县（市、区）组建了律师顾问团（组），占90％以上。

奥运会前夕，陕西省厅组织开展了全省“百名律师配合百名县（区）委书记大接访”活动，各地律师共参与接访600多次，协助解决问题165件，疏导化解群体性上访190起。

基层法律服务人员全年担任法律顾问1743家。

各地律师通过各种形式为各级党委、政府依法执政、依法行政、依法处理涉农事务提供法律咨询服务，为推动农村改革和制度创新当好参谋，为农村的经济建设和农民的生产生活服务，有力地补充了农村法律服务不足和提高了农村法律服务质量。

（二）发挥基层法律服务工作者优势，积极为“三农”提供法律服务。

广大基层法律服务工作者通过当好乡镇政府的法律顾问，帮助和推进乡镇政府依法行政，及时纠正增加农民负担、侵犯农民利益的行为，保障减轻农民负担政策法规的落实。

开通“绿色通道”，为拖欠民工工资、工伤事故等案件提供法律援助，为农村困难农民、残疾人、老人提供优先、优惠、优质服务,确保农民群众能就近获得法律帮助，维护社会的公平和正义。

深入乡村、农村企业和进城务工农民集中场所进行法制宣传和法律咨询，提高广大农民的法律意识。

此外，律师、法律援助人员、基层法律服务工作者在开展法律服务、提供法律援助的同时，充分发挥懂法律、懂政策、信息灵通等优势，积极参与矛盾纠纷排查等工作，积极协助村（居）、乡镇（街道）调委会依法开展矛盾纠纷调处活动。

参与涉农信访接待，引导农民和农民工通过正当渠道依法表达诉求，为妥善解决问题提供法律建议，维护农村的和谐稳定。

2008年，浙江省乡镇基层法律服务所共担任乡镇政府、事业单位、村委会、各类企业和经济组织法律顾问4991家，调解纠纷4904件，解答法律咨询13.1万人次，办理农民工事项5143件，办理征地事项591件，办理土地承包事项1025件，处理家庭邻里纠纷2915件。

湖北2008年基层法律服务工作者代理诉讼法律事务22694件、代理非诉讼法律事务25664件、解答法律咨询161305人次、避免和挽回经济损失近5亿元。

陕西省基层法律服务人员全年担任法律顾问1743家，调解纠纷14797件，解答法律咨询110032人次，参与司法行政工作2232件，避免和挽回经济损失8579.1万元。

（三）积极开展农村法律援助工作。

各地依托司法所设立乡镇（街道）法律援助工作站，聘请法律援助联络员，扩大乡镇、行政村的法律援助工作网络。

广大法律服务工作者积极为农村中的孤寡老人、妇女儿童、五保户、低保户、残疾人、农民工等弱势群体提供法律援助，重点对社会保障、赡养抚养、交通医疗事故、坑农骗农等涉及到农民和农民工切身利益的案件提供法律援助，有效地保障了弱势群体的合法权益。

各地根据经济发展状况，放宽经济困难标准，鼓励有条件的地方试行新的经济困难标准，增加了法律援助的事项，如湖北鼓励各地将土地承包经营权流转、交通人身损害赔偿、医疗损害赔偿、产品质量损害赔偿（含因使用伪劣化肥、农药、种子或因遭受污染造成种植、养殖业损失和其他人身伤害案件）、高危作业损害赔偿、环境污染损害赔偿等重要事项普遍纳入补充事项范围。

畅通为农民工提供法律援助的渠道，积极开展农民工法律援助异地协作，完善为农民工提供法律援助工作机制为农民工提供高效的法律援助。

如浙江省法律援助中心给农民和农民工发放了10万张“法律援助卡”，持卡人凭卡向省内所有法律援助机构申请法律援助时，免经济状况审查。

对农村一些特殊对象、特殊案件或突发性事件，特别是对农村群体性案件开辟“绿色通道”，简化手续、快速受理、及时办理。

乡镇基层法律服务工作者已经成为农村法律援助的重要力量。

2008年浙江办理法律援助案件3939件、陕西办理法律援助事务1668件。

三、农村法律服务存在的问题各地司法行政机关采取各种措施，积极为农村改革提供法律服务，工作开展得有声有色。

尽管如此，我国农村法律服务还存在诸多问题，这些问题在全国有共性的地方，如农村法律服务力量普遍薄弱，农村法律服务需求与法律服务供给相矛盾；农村法律服务队伍的整体素质不高；法律服务水平不高等，也有不同的地方，如东部经济发达地区虽然法律服务力量不足，但比西部农村法律服务要好一些，西部经费不足成为制约农村法律服务发展的瓶颈。

（一）农村法律服务力量十分薄弱。

1、执业律师数量少且高度集中。

我国执业律师总体数量少，占全国人口的比例约为万分之一，而他们主要集中在北京、上海、广州等经济发达的地区和省会城市，中小城市，特别是西部的县律师数量极少，没有律师和律师事务所的县依然存在。

即便是在经济发达地区，执业律师也聚集在城区，在乡镇执业的律师寥寥无几。

如陕西省334家律师事务所有近一半开办在西安，三分之二的律师在XX市区执业，还有两个县没有执业律师。

受经济利益驱动，有能力、有经验的律师为了发展往往到经济发达的地区执业，导致县域留不住律师，直接为“三农”服务的律师人员短缺，力量严重不足。

2005年我们在北京调研新农村建设时，XX市司法局就反映，在律师云集的北京，很少有律师立足为农村服务。

2、基层法律服务力量不足、分布不均、素质不高。

基层法律服务工作者是目前扎根于农村基层直接为农民群众提供法律服务的主力。

但是由于基层法律服务所实行自收自支，司法行政机关对基层法律服务所如何设置没有明确规定，导致基层法律服务所的布局不合理，从这三个省的情况看，有近一半左右的基层法律服务所和基层法律服务工作者在县城或周遍地设置或执业，许多经济不发达的边远乡镇根本没有基层法律服务所和服务人员。

由于在乡镇，基层法律服务工作者收入很低，业务培训开展不够，有能力的都拥向城市，基层法律服务工作者队伍素质难以大幅度提高，人员大幅度减少。

2004年到2008年底，陕西省乡镇法律服务所已经由545个缩减到366个。

全国基层法律服务人口的万人比不到十万分之五，浙江省基层法律服务工作者3026名，与全省人口的万人比不到万分之二。

3、法律援助队伍严重短缺。

由于法律援助机构属于行政或事业单位，受编制的制约比较突出，虽然每个县都设置了法律援助中心，但是每个中心平均只有4至5人，而且由于编制往往需要从内部调剂，从司法局内部选择具有律师资格的人员比较困难，缺编、缺人现象十分突出。

而依托乡镇司法所建立的法律援助工作站因职能不明确，作用发挥不明显。

例如，陕西省到省内外务工的农民工每年近1000万人，农村特困救助对象140多万人，法律援助需求量非常大，而全省法律援助人员502人，其中县（区）402人，法律援助资源不能适应正在急剧转型和变化的社会对法律援助的需求，农村和农民法律服务需求远远无法得不到满足。

（二）农村法律服务的政策不明，措施不到位。

司法部和各省司法厅（局）相继出台了为社会主义新农村服务和为农村改革发展服务的意见，但总的说来这些意见比较原则，可操作性不太强，如律师事务所和基层法律服务所主要实行自收自支，生存和发展是首要和基本问题，引导律师服务向乡镇倾斜，而又不能从减免税收、资金补贴等优惠措施政策上给予扶持，律师的积极性不高，而律师作为自由职业者，司法行政机关又不可能采取强制措施，很多意见难以贯彻落实。

由于在中西部地区经济条件普遍较差，指望政府拿钱购买大量农村法律服务根本就不现实。

如陕西省宝鸡XX县（22.63万人）只有1家国资律师事务所，2008年该所3名律师共办理诉讼案件31起，担任6家法律顾问，年收入仅2万余元，勉强只够维持事务所日常办公开支。

同时，国家和地方涉及财务公开、农业融资、农民社会保障、耕地质量保障、农村教育、农村基础建设、农村土地承包、农村社会治安等农村改革发展的法律制度不完善，给广大法律服务人员的服务带来一定的困难。

基层法律服务政策缺位更加明显。

由于司法部取消了基层法律服务工作者执业资格认可与基层法律服务所设立核准两个行政审批项目，未经任何国家机关批准或由工商行政机关批准的各种法律服务机构便陆续出现，如“某某法律服务有限责任公司”。

按照《行政许可法》“谁许可，谁监管”的原则，司法行政机关无权对上述机构和人员实施监管，这些机构和人员的“法律服务”业务活动完全处于管理失控、无人监督的状态，严重扰乱了基层法律服务市场秩序，社会影响很坏。

由于司法部这几年对基层法律服务如何发展的政策不明，影响了基层法律服务队伍的稳定性和工作的积极性。

此外，司法行政机关对于基层法律服务所及其从业人员的违纪行为只能实施“警告”和“罚款”两种处罚，不能进行“责令停业”和“吊销执照”等较为严厉的行政处罚，有的基层法律服务工作者招揽律师业务、冒用律师名义从事法律服务，扰乱了农村法律服务市场。

各地普遍存在法律援助经费不足问题，有的偏远县区法律援助中心普遍没有电话传真、打印、宽带接入、交通等必要设备，陕西有的县（区）每年只拨2000—5000元，根本无法给予法律援助者提供足够的办案补贴，影响了法律援助人员办案的积极性。

同时，法律援助的配合协调机制尚未真正建立，特别是与法院、土管、工商、劳动等部门缺少必要的联系沟通和分工协作。

如在办理法律援助的案件中涉及到土管、房管、档案、工商、劳动等部门需要查阅相关资料时，手续繁琐，且要收取一定金额的费用，在执行最高人民法院、司法部《关于民事诉讼法律援助工作的规定》、《关于刑事诉讼法律援助工作规定》过程中，个别基层法院在免交诉讼费问题上设置障碍；公安、检察机关在侦查、审查起诉阶段，不及时移送当事人的法律援助申请。

凡此种种，加大了办案成本，制约了法律援助的顺利实施，影响了国家机关形象。

由此造成法律援助办案成本的增加和办事效率较低的问题。

（三）农村法律服务队伍服务意识不强、服务水平不高。

由于农村经济不发达，农民收入有限，对于交通不便的偏远村庄，律师有明显的畏难情绪，嫌农村路远、不方便，不想影响自己其他的业务，许多大中城市的律师不愿深入农村为农民服务。

县（区）律师为农村农民提供的法律服务主要还是编印散发法制宣传材料、进行法律援助、接待涉法上访和义务法律咨询等传统方式，大多不能主动开发案源，业务范围多局限于婚姻家庭、交通事故、人身侵害等传统领域，在推进农村改革、发展农村经济、改善农村社会管理，土地承包流转，土地征用、资源纠纷等方面的法律服务不能与时俱进。

由于基层法律服务虽然深入农村，但收费少，业务培训不够，乡镇基层法律服务工作者业务和水平都有限。

（四）农村法律意识比较淡漠。

我国全民普法活动开展了二十多年了，农民法律意识有了一定的提高。

但是由于传统观念浓厚和农民文化水平受限，缺乏通过合法途径解决问题的意识和能力，有的基层组织习惯于运用更具弹性的行政裁决的方式处理纠纷的导向偏差，对土地征用等涉及群体切身利益的纠纷，农民群众往往会选择上访渠道而不是法律途径，期望自己超过法律规定限度的利益诉求能够得到满足。

农民有了问题与纠纷，不是去咨询律师或基层法律服务工作者找到合法途径和办法去解决问题，而是串联家庭或宗族势力以武力相威胁，认为这样“人多势众”，从而引发了更多的社会问题，影响了社会的稳定和发展。

以此来解决问题。

受“官本位”思想的影响，有些人遇事总喜欢通过关系找官员当靠山，认为谁官大谁说了算。

有些人认为在找律师方面花钱，不如直接找办案法官，宁可花重金向法官送礼，也不愿意在律师和基层法律服务工作者身上花一分钱。