在农业发展新常态下吉林省粮食安全问题探讨.docx

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在农业发展新常态下吉林省粮食安全问题探讨

在农业发展新常态下吉林省粮食安全问题探讨

2015-12-3008:

05:

00来源：

国家统计局吉林调查总队

　　吉林省作为全国农业大省和重要的商品粮基地，为国家粮食安全做出了突出贡献，在国家粮食安全体系建设和社会稳定发展中发挥着重要的作用。

近年来，伴随着农业发展进入新常态，对粮食生产也提出新的要求，在新近通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，国家提出了"藏粮于地，藏粮于技"的新的粮食安全战略，在这一背景下，为深入研究吉林省粮食安全在农业发展新常态中面临的问题和挑战，国家统计局吉林调查总队农业调查处就全省粮食生产在国家粮食安全体系中的地位，现阶段全省粮食生产所面临的一些问题做了深入分析和研究，并对在新常态下如何进一步保障和提高全省粮食生产能力提出了对策建议。

　　一、吉林省近十年粮食生产发展情况的简要回顾

　　长期以来，吉林省充分利用得天独厚的农业生产条件，紧抓粮食生产优势，加快农业现代化建设，使得全省粮食综合生产能力不断提高，以全国4%左右的耕地面积，产出全国5%以上的粮食，在国家粮食总产中占比稳步提升，始终保持着较高的粮食贡献率。

全省粮食商品率、人均占有量、人均调出量以及玉米出口量等指标均位居全国前列，在全国粮食安全体系建设中发挥着至关重要的作用，为国家粮食安全和社会稳定做出了突出贡献。

图1：

吉林省2005-2014年粮食产量和播种面积全国占比情况（单位：

%）

　　由图1可以看出，近十年来，吉林省粮食播种面积全国占比呈常态化稳定状态，平均占比保持在4.1%左右，并有小幅上升趋势；与之对应的全省粮食产量占比总体趋势保持上涨势头，除2007年和2009年产量占比缩小外，其他年份全国占比均保持在5.2%以上，2009年以后更是呈快速稳定增长势头。

据统计数据显示，近十年来，全国粮食产量增加了近2500亿斤，而吉林省贡献了190亿斤的增量，占比全国增量的7.7%，较全省粮食产量全国平均占比高出两个百分点，体现了全省粮食生产能力对全国粮食生产的绝对影响力。

　　据统计数据显示，吉林省粮食产量在2013年实现新的突破，跨上700亿斤台阶，达到历史峰值的710.2亿斤，粮食总产跃居全国第四位；2014年，在严重干旱情况下，吉林省全力抗旱，确保全省粮食总产稳定在了706.57亿斤，占全国总量的5.82%，继续位居全国第四位。

粮食单产水平到达941.96斤/亩，超出全国平均水平223.96斤/亩，位居全国第一，为保证全国粮食安全做出巨大贡献。

　　二、吉林省粮食生产发展的特点

　　在国家粮食政策引导和激励下，随着粮食种植模式不断改进完善、田间管理水平的有效提升以及农业科学技术的大力投入，吉林省农业粮食产量能力得到进一步的释放，综合生产能力不断攀升，粮食总产快速增长、综合单产水平稳步提升、播种面积持续增加以及种植结构不断深化调整等趋势性变化，成为全省粮食生产稳步发展中呈现出来的显著特点。

　　1、粮食总产量快速增长

　　在国家政策的支持和农业科学技术的发展推动下，吉林省粮食生产不断实现新的突破和超越，全省粮食总产水平快速增长。

据统计数据显示，吉林省粮食产量从400亿斤增长到500亿斤稳定水平历时10年，从500亿斤迈进600亿斤历时近8年，从600亿斤跨上700亿斤级水平仅历时2年。

尤其是近十年来（2005年-2014年）全省粮食生产水平的快速提升，更是突显了吉林省粮食生产能力，在2004年粮食总产水平再次突破500亿，达到502亿斤后，吉林省粮食生产进入新的历史阶段，总产水平快速增进，在巩固500亿斤基本生产水平的同时，不断实现新飞跃。

2009年以来，吉林省以两年一个跨度的增速跃上600亿、700亿斤台阶，粮食总产量从建国初期的不足百亿斤，达到现在700亿斤级水平，粮食总产水平增长了六倍以上。

图2：

吉林省1994-2014年粮食生产水平变化情况（单位：

亿斤）

　　由图2可知，吉林省粮食产量水平以2000年为分水岭，2000年之前全省粮食产量波动较大，生产水平不稳定；而2000年之后全省粮食生产水平呈快速稳步上升势头。

由图2中全省两年平均产量水平趋势线来看，2001-2005年期间全省粮食产量快速跃进时期，总产水平由390亿斤快速增长至500亿斤左右；2006-2009年期间全省粮食生产处于波动调整阶段，总产水平在490-570亿斤范围能波动调整；进入2010年以后，全省粮食生产实现新突破，总产跳跃式增进，达到目前的年产700亿斤级水平。

　　2、综合单产水平稳步提升

　　在农资产品质量提升、投入量增加，先进种植技术引进以及农业科技支持力度加大等众多因素的共同作用下，吉林省玉米、水稻等主要粮食作物单产水平得到全面提升，推动全省粮食综合单产水平稳步提高。

十年来，全省粮食综合单产水平由2005年的400.7公斤/亩，增长到2014年的470.98公斤/亩，其中2013年更是达到历史最好水平的494.2公斤/亩，超过全国平均亩产水平百公斤左右

图3:

全国和吉林省2005-2014年粮食综合单产水平情况（单位：

公斤/亩）

　　由图3可知：

2005-2014年十年间，吉林省粮食综合单产水平始终高于全国综合单产水平，且优势明显。

根据吉林省玉米单产水平线和综合单产水平线走势的高度一致性，可以推断出，吉林玉米生产水平对全省粮食综合单产水平变化有着决定性作用。

　　3、玉米、水稻种植面积持续增加，作物种植结构发生变化

　　在国家粮食收储政策拉动下，吉林省不同农作物产品市场效益差距逐渐拉大，农作物种植结构发生明显变化，十年间，全省农作物种植结构调整呈现“一边倒”的趋势，主要表现为玉米、水稻等高产出、高收益作物种植面积快速增加，占比稳步提高；豆类、薯类等作物种植面积持续萎缩，占比逐年降低。

　　据调查了解，在玉米、水稻等主要粮食作物种植效益不断攀升的推动下，农户应市调整种植结构，减少了见效慢、效益低、投入大的经济作物种植面积，转向种植玉米、水稻等高产粮食作物，并开发挤占树带、沟渠、滩涂以及田间拉道等用地，直接推动全省主要粮食作物的种植面积不断增加。

图4：

吉林省2005-2014年粮食播种面积情况（单位：

万亩）

　　由图4可知，2005-2014年，全省粮食作物播种面积受玉米种植面积稳步增加推动而平稳增长。

从2005年的6441.75万亩增长到2014年的7501.05万亩，增长了16.4%，与之相对应，玉米面积由4162.8万亩增长至5544.9万亩，涨幅达到33.2%，对全省粮食作物种植面积增加起到决定性作用。

水稻种植面积保持相对稳定，基本维持在1000万亩上下。

　　受玉米、水稻大宗粮食作物种植面积增加的挤压，全省豆类、薯类等其他小品种作物种植面积进一步缩小，据统计，2014年全省玉米、水稻种植面积继续增长，分别达到5544.9万亩和1120.6万亩，合计占比全省粮食播种面积接近九成；而豆类、薯类种植面积仅为608.5万亩，占粮食播种面积的8.1%，不到全省粮食播种面积的一成。

图5:

2005年吉林省主要粮食作物播种面积占比情况（单位：

万亩，%）

图6:

2014年吉林省主要粮食作物播种面积占比情况（单位：

万亩，%）

　　对比图5和图6：

2005-2014年全省粮食种植结构变化明显，玉米、水稻仍为主要粮食种植作物，占比进一步增加，其中玉米在全省粮食作物播种面积中的占比由2005年的65%增长至2014年的74%，水稻播种面积相对保持稳定，占比维持在15%左右；而大豆等其他作物播种面积占比大幅度下降，其中大豆播种面积由2005年的757.2万亩锐减到2014年的320.4万亩，占比由12%下降到4%，面积减少近三分之二。

　　三、粮食生产的主要影响因素及存在的问题

　　虽然全省粮食生产多年来为国家粮食安全体系建设做出了突出贡献，但是，我们也应注意到自然资源不足、种植结构失衡、区域布局不均、土地集约化程度偏低以及生产效率低下等诸多因素始终影响和制约着全省粮食生产的进一步提升。

（一）自然资源保障能力不足

　　一是可耕地面积减少。

据统计数据显示，2005-2014年的十年间，吉林省耕地面积总计减少300多万亩。

主要原因是随着城市现代化建设进程的加快，城市发展规模迅速扩大，外扩式发展侵占了大量的农用耕地，直接导致可耕地面积减少；其次是退耕还林（草）工程。

主要是将非耕地山林地停耕，恢复为林地、草地。

耕地资源的减少对全省粮食生产能力造成了不可逆转的深层影响。

　　二是耕地质量退化严重。

据相关调查表明，近年来吉林省耕地黑土层减少，土壤肥力呈逐年下降趋势。

吉林省中部松嫩平原是典型的黑土地，也是全省粮食生产的核心优势区，土壤主要是黑土、黑钙土和草甸黑土，面积约10万平方公里。

这些黑土地地貌多为平原、洼地、漫岗，地处西风带，降水充沛，十分有利于粮食种植生产。

但是由于过度开垦、保护不足，黑土地风蚀、水蚀和水土流失情况严重，土壤结构遭到破坏，黑土区土层逐渐变浅，蓄渗水和保供肥能力大幅下降，直接影响农业综合生产能力，危及全省粮食生产长远发展。

　　三是水资源短缺且分布不均。

目前，吉林省粮食生产对自然因素依赖度仍然较高，水资源不足导致干旱成为全省粮食生产的主要影响因素。

据统计，2014年全省旱灾面积182.7万亩，占全省农业自然灾害受灾总面积的93.4%。

受地势地貌影响，全省降水分布特点是东中部雨水比较充沛，西部降水较少，降水空间分布不均。

但随着骨干水利设施工程效用的发挥，形成地域性温湿气候圈对西部地区降水产生积极影响，近三年来，西部白城地区降水总量基本持平于全省平均水平，农业气象条件有所改善。

但全省总的农业粮食生产水资源短缺局面并未得到有效改善，据2014年统计数据，全省有效灌溉面积2443.2万亩，占耕地总面积的27.4%，占粮食播种面积的32.6%，全省仍有三分之二以上的粮食作物是“靠天喝水”，水资源长期性的短缺及时间、空间分布不均直接影响着全省粮食生产。

（二）非主流粮食作物生产能力下降

　　近年来，受国家粮食收购政策及直补等政策的激励和影响，全省产量高、效益稳定的玉米和水稻的种植面积持续增加，大豆、薯类等其他作物种植面积不断萎缩。

据统计年鉴数据显示，2014年全省玉米、水稻两大作物的种植面积分别达到5544.9万亩和1120.6万亩，两者种植面积进一步增加，在粮食作物播种面积中的占比达到87.4%。

随着玉米水稻等主流粮食作物种植规模的增加，大豆等非主流粮食作物种植规模不断被压缩，种植面积加剧萎缩。

　　吉林省素有大豆之乡的美称，大豆生产曾是全省传统优势产业，在农作物种植结构中占有重要地位；但多年来，在产出效益欠佳和进口大豆的冲击下，农民种植积极性严重受挫，大豆种植面积逐年减少，在全省粮食作物结构中的占比越来越小，吉林省传统的大豆种植优势基本丧失。

据统计资料，2005年至2014年的十年间，吉林省大豆生产各项数据指标均呈下降趋势，其中播种面积由757.2万亩锐减到320.4万亩，减少57.7%；在全省粮食作物播种面积中的占比由11.7%减少到3.9%；大豆产量由26.04亿斤减少到9.58亿斤，减少63.21%；平均亩产水平由171.94公斤减少到146.9公斤，减少14.6%，全省大豆生产能力全面退化。

而与之相反，全省近十年来大豆消费量却成上升趋势，相关研究数据表明，目前吉林省大豆产量还不到总消费量的一半，年均有25亿斤左右的消费缺口需要从省外乃至国外进口，且缺口有逐年扩大的趋势，大豆供需形势不容乐观。

　　（三）粮食作物种植区域分布不均衡

　　吉林省地貌形态差异明显，地势由东南向西北倾斜，呈现明显的东南高、西北低的特征。

以中部大黑山为界，可分为东部山地和中西部平原两大地貌区。

东部山地分为长白山中山低山区和低山丘陵区，中西部平原分为中部台地平原区和西部草甸、湖泊、湿地、沙地区。

受气候、地力等自然条件影响，全省粮食作物种植区域分布不均衡，耕地产出率存在明显差别，中部地区土地粮食产出率明显高于东部、西部地区，东部、西部地区粮食作物播种面积与产量不匹配，综合生产潜力有待进一步发掘。

据2014年统计数据，全省东部地区辽源、白山、通化、延边4个地区，粮食播种面积累计为1378.18万亩，占全省粮食播种总面积16.50%，粮食产量占全省粮食总产量的12.93%。

中部台地平原区长春、吉林、四平、松原4个地区，为全省粮食核心主产区，粮食播种面积累计为5718.52万亩，占全省粮食播种总面积的68.46%，粮食产量占全省总产量的76.16%；西部白城地区为草甸、湖泊、湿地、沙地区，粮食播种面积为1256.22万亩，较上年有所增长，占全省粮食播种总面积的比重为15.04%，粮食产量占全省粮食总产量的10.91%，与面积全省占比差距较大。

　　（四）农民的种粮风险加大

　　多年来，为强化国家粮食安全体系建设，提高粮食自给率，保障社会稳定，国家出台一些列惠农利农政策，取消征收农业税费，并制定了种粮补贴、良种补贴、粮食生产综合补贴以及农机购置补贴等多项农业补贴政策，刺激农民种粮积极性。

连续多年的政策拉动，助推了粮食价格的飞速上涨，保障了农民利益，但也极大限制了粮食市场的自主调节能力，种子、化肥、人工劳务以及土地流转费用等粮食种植成本快速攀升，粮价上涨带来的种植效益被快速攀升的种粮成本所消耗。

2015年，国家首次下调了东北地区玉米临储价格，相比上年每公斤下调了0.24元，直接导致新粮上市价格明显低于上年同期，农民种粮效益严重缩水。

简而言之，对于靠天吃饭的农民来说，在种植成本上涨和产出收益下降的“双顶”效应作用下，种粮效益空间进一步收缩，直接增加了农民的种粮风险，打击了农民种粮的积极性，给未来粮食生产带来了隐患。

　　（五）土地规模化经营程度偏低

　　实现土地规模化经营是打造现代化农业生产的必经之路，然而全省农村土地流转规模和集约化程度仍不能满足新常态下农业现代化发展需要。

近些年，为进一步推动农村土地规模化发展、集约化经营，国家先后推出一系列惠利农政策，积极培训家庭农场、种养大户和农业合作社等新型农业经营主体，一定程度上加快了农村土地流转，但全省土地流转水平和集约化程度仍然偏低，据统计，2014年全省农村土地流转面积1520万亩，占家庭承包面积的24%，占全省农作物播种面积的18%，与发达国家现代化农业生产所要求的土地集约规模还存在较大的差距。

同时，全省农村土地流转中显现出来的土地流转规模小、时间周期短以及流转对象分散等问题日益突出，极大地制约了土地规模化经营的进程，而农户也只能采取分散式的传统经营模式，农业生产效率低、成本高，更是直接限制了农业科技化、现代化水平的提升，给全省未来发展现代化农业带来诸多不便。

　　四、相关对策及建议

　　作为全国重要的粮食大省，吉林省粮食安全生产情况既关乎全省的国民经济发展，又对全国粮食安全体系建设和社会稳定具有深远影响。

为切实保证全省粮食安全生产能够适应新常态下经济稳步发展的形势需要，我们应当充分利用当前经济结构调整的有利契机，积极探索和尝试吉林省粮食安全生产新方向。

（一）坚持耕地保护基本原则

　　耕地是农业粮食生产的根本条件，是作物种植的基本载体，只有切实做好耕地保护才有可能实现粮食生产新的突破，因此保护耕地是确保粮食生产能力的先决条件和基本前提。

为提高粮食综合生产能力，保证全省粮食平衡盈余，进一步稳定与提高粮食商品量及商品率水平，必须坚持耕地保护基本原则。

一方面，要切实做好耕地“量”的保护。

随着社会经济的快速发展和城市规模的不断扩张，耕地保护的难度也空前巨大，如何做好耕地保护的同时兼顾社会经济发展成为一个严峻的课题。

依据当前的经济运行趋势，耕地保护的首要任务是要限制建设用地的无序扩张，确保基本农田不受侵害，稳定优质粮食播种面积。

在利用行政手段和法律措施保护耕地的同时，加快征地制度及土地流转制度等相关土地政策改革落实，正确处理农业产业结构调整和退耕还林还草与确保粮食播种面积的矛盾。

另一方面，要做实耕地“质”的保养。

针对国家粮食安全问题，中央提出了“藏粮于地，藏粮于技”的粮食安全战略，即在粮食充裕的时期，采取休耕轮作的方式来蓄养地力，保证在粮食紧张时期，好地多打粮，满足粮食需求；通过加大农业科技投入，实现科学种粮、科技产粮，提升单位面积的粮食生产水平。

近些年，“黑土地”的巨大潜力为吉林粮食生产提供了有力保障，但随着时间的推移，“黑土地”的地力逐步衰退，给吉林粮食生产可持续发展敲响了警钟。

作物全国农业大省，吉林省粮食生产面临的困境可以说是全国粮食生产问题的一个缩影，如何保证全省粮食生产持久力是全省粮食安全面临的巨大挑战，因此建议在吉林省实施土地休耕轮作试点，积极探索增产量、保地力的新途径，为保证经济新常态下全省粮食生产能够持续健康发展探寻新的出路，也为全国粮食安全生产探索一条切实可行的可持续发展之路。

（二）调整种植结构推动粮食生产稳步发展

　　近年来，在主要粮食作物市场效益攀升的推动下，吉林省粮食生产水平快速提升，切实提高了全省经济水平和农民收入，但政策扶持和市场效益调节下的农业种植结构发生了严重倾斜，呈现玉米、水稻种植规模不断扩大，薯类、豆类规模持续萎缩的“一边倒”变化趋势。

农业种植结构失衡、品种单一，由此衍生出一系列问题，如土壤肥力下降、秸秆处理乏力、部分农产品市场优势丧失等。

作为在国家粮食安全体系建设中举足轻重的农业大省，吉林省不应只是一味地追求玉米、水稻等粮食作物产量的增长，更应关注其他粮食作物生产能力下降所带来的粮食安全隐患，在稳步发展粮食生产的同时，有责任和义务来降低种植成本投入、调优种植结构和改善作物品质，提升全省粮食生产水平和市场竞争力，以适应经济新常态对粮食安全的要求。

　　（三）加快推进农村土地流转制度建设

　　为进一步加快全省农业现代化建设进程，2015年10月份，吉林省政府对外公布了《吉林省率先实现农业现代化总体规划（2016-2025年）》，明确了全省实现农业现代化的规划目标，也给全省农村土地规模流转带来巨大挑战。

我们认为要进一步加快推进农村土地流转，实现土地规模经营、集约发展的关键点是完善土地流转相关政策制度。

虽然吉林省开展农村土地确权，发放有关证书，保证了基层农民对土地享有的根本利益，但按照农业现代化生产对土地规模的要求，未来土地流转对象将由现在个人对个人，更多地向个人对集体和个人对企业转变。

如何确保基层农民个体在大规模、长时间的土地流转行为中自身合法权益和根本利益得到有效维护，是农民放心、安心进行土地流转的前提。

只有切实加强了土地流转相关政策制度的建立和完善，明确责任和保障，才能让基层农民无顾虑地将土地流转出去，交由他人经营管理，才能保证现代化农业发展所需要的大规模、长周期的土地资本通过规模流转得以实现。

　　（四）加大后备土地资源改造整理力度

　　为切实提高全省粮食生产能力，吉林省一直致力于荒漠地和盐碱地等后备土地资源的改造和整理，通过兴建大型水利设施，种植相关作物植被改善土质，形成新的粮食耕地资源，为全省粮食生产水平进一步提高提供了有利保障。

根据国土部门资料显示，目前全省有1500多万亩的后备土地资源有待开发利用，其中有宜农荒地500万亩，主要集中在全省西部地区，土层瘠薄，盐碱化较重、常年干旱。

2007年以来，依托哈达山水利工程、引嫩入白工程等国家和省级水利工程的实施，为全省西部地区农业生产和土地整理提供了有利保障。

据了解，截止目前白城镇赉县域内的盐碱荒地改良已完成57万亩盐碱地改造，一期改造的32万亩水田已经全部投入常规粮食生产中，取得良好成效，已经由盐碱荒地发展成为省内新的水稻产区。

在全国目前耕地日趋减少的大环境下，加大后备土地资源整理力度，扩增耕地面积可为全省农业粮食生产争取到更大发展空间。

　　（五）加强农田水利基础设施建设

　　据了解，全省现有农田水利设施普遍存在年久失修、损毁老化等问题，且覆盖面和实际功效根本不能满足当前农业粮食生产需要。

目前全省耕地有效灌溉面积占比不足30%，每年受旱影响面积约占全省耕地面积的三分之一左右，而且近年来随着全球气候的变化，气象干旱越来越频繁，且影响力有空间扩张、时间延长的发展趋势，对全省粮食安全生产威胁越来越大。

水利基础设施落后，导致全省雨养农业的局面始终未能得到有效的改变，严重影响了全省农业现代化建设发展的进程，因此加强农田水利基础设施建设势在必行。

从吉林省粮食生产发展能力的区域分布看，吉林省中部和西部地区平原腹地是发展粮食生产的重点核心区域和潜力所在，因此通过进一步深入发挥哈达山水利枢纽、引嫩入白、大安灌区等大型骨干水利工程的作用，强化覆盖区域的农业粮食生产灌溉力度，对进一步提高全省粮食生产水平，保证粮食安全具有重大现实意义。