金融稳定理事会系统重要性金融机构的有效处置政策建议及时间表文档格式.docx

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为改进其最终建议，FSB正在就以下两个讨论文件征求意见。

这两个讨论文件代表了FSB的初步观点。

7.处置中债权人求偿排序、存款人优先权和存款人保护。

讨论债权人优先等级（尤其是存款人）各国标准是否应一致。

8.暂停提前终止权实施条件。

为支持特定处置工具的实施而提前终止合同权利的触发条件。

2011年9月2日（星期五）之前，FSB将就以上文件公开征求意见。

FSB将在公众反馈的基础上修改上述文件。

修改后的文件将作为降低与系统重要性金融机构相关的道德风险建议的一部分提交给将于2011年11月3-4日召开的G20戛纳峰会。

正文

2008年9月，雷曼兄弟的倒闭给金融体系和全球经济带来巨大成本，这个惨痛教训警示我们：

明确系统重要性金融机构的处置权力及工具至关重要。

在G20匹兹堡、多伦多、首尔峰会上，G20领导人要求金融稳定理事会设计系统重要性金融机构的有效处置框架。

本文的附件详细列举了相关政策建议，主要内容包含以下四方面：

强化国家处置框架、建立跨境合作安排、改进处置计划及消除处置障碍。

很多经济体需要通过立法和监管改革来实施这些改革措施。

此外，有关各方需要对系统重要性金融机构的监管进行重新定位，以确保金融机构在当前处置框架下的可处置性。

一、已有的政策建议

1.有效处置框架

处置框架应当为处置当局提供足够工具，以安全快捷地对银行实施干预，并确保其持续发挥系统重要性的功能。

问题讨论：

（1）附件1《金融机构有效处置框架的关键属性》是否覆盖了一切经济体处置框架和处置工具的特征？

（2）附件1《金融机构有效处置框架的关键属性》所提供的框架是否足够具体，又足够灵活，能够覆盖不同类型经济体和金融机构的不同情况？

2.自救权力

《处置内的自救：

关键属性中应包括的要素》介绍了在特定处置程序中法律权力的核心要素及合同条款，以使失败金融机构通过债权人融资维持其系统重要性功能。

自救权力使处置当局能够将无担保或无保险债务减记或转为股本，以维持系统重要性功能的连续性，或者给提供关键功能的公司实体注资，或者给保留了关键功能的新建实体或过桥机构注资。

处置当局应在处置中具有自救权力，以实施以上至少一种机制。

（3）附件2《处置内的自救：

关键属性中应包括的要素》关键特征中应包括的要素是否具体到能够确保自救机制的全面、透明和有效，同时又能照顾不同经济体的特殊需求和法律框架？

（4）法令式自救的覆盖范围是否越大越好？

该“范围”在不同国家是否有类似的定义？

（5）什么种类的债务应排除在法令式自救的范围之内？

（6）什么种类的债务应在法令式自救的范围之外？

（7）当局是否有必要监督金融机构的资产负债表在任何时候都有足够数量的自救债务？

如果数量不够，当局是否应考虑建立自救债务的最低要求？

该最低水平应如何校准，并以何种形式出现（自救债务风险加权比例；

资产负债担保程度的限制）？

（8）如果引入自救债务最低要求，对于银行融资和对实体经济的信贷供给将有什么影响？

3.跨境合作

本轮金融危机凸显了处置系统重要性金融机构时母国和东道国合作中障碍重重的事实。

应设立双边及多边合作协议，内容包括受到影响的经济体如何就处置单家机构开展合作等。

目前，跨境处置工具尚不充分，推动跨境合作需要进一步法律授权。

跨境金融机构应签订跨境合作协议。

（9）母国和东道国当局合作的法律义务应如何设计？

该法律义务应有何标准？

（10）附件3《单家机构跨境合作协议的基本要素》是否覆盖了单家机构跨境合作协议的关键要素？

在实施中，该附件提出的协议是否能够确保有效的跨境合作？

如何加强有效性？

（11）哪些当局应成为协议的各方，以确保协议的有效性？

4.可处置性评估

目前，由于监管当局的权力有限、各国当局缺乏跨境合作的法律权限，以及跨境机构结构和业务的复杂性，几乎没有任何系统重要性金融机构能够得到快速、有效的处置。

为分析现有框架、法律权限如何进行改革，应对每家系统重要性金融机构进行可处置性评估。

本文的附件4《可处置性评估》提出了评估的详细过程及内容，以及对现有处置工具及处置战略可信程度和可行性进行评估的框架。

（12）附件4《可处置性评估》是否恰当覆盖了金融机构可处置性的决定要素？

是否还有其他因素决定机构的可处置性？

（13）附件4是否明确了母国和东道国当局应当遵循的合作进程？

5.恢复和处置计划

当金融机构处于压力状态时，当局及机构自身需要详细的应急方案以实施快速、设计周密的措施，以确保金融机构能维持其关键功能，而不影响整个金融体系。

母国当局应确保：

对金融稳定具有潜在影响的金融机构在清盘时应具有充分及可靠的恢复和处置计划。

（14）附件5《处置和恢复计划》是否包括处置和恢复计划的所有关键要素？

还应包括何种要素？

是否有要素不应包括在内？

（15）附件5是否恰当包括了子公司层面准备恢复和处置计划的条件？

6.改善可处置性

复杂的组织结构和业务模式、经济功能和业务条线分跨不同实体以及集团内部风险暴露网络使得处置变得更为艰难。

金融稳定理事会认为应从以下方面入手，消除处置障碍：

建立信息管理系统、依靠服务提供商、规范集团内部交易及国际支付业务。

本文的附件6《改进可处置性的措施》提出了详细建议。

（16）是否存在其他不包含在附件6中的有效处置主要潜在障碍？

（17）消除有效处置障碍的建议措施是否恰当？

是否有其他可选择采取的措施？

（18）现行担保和内部风险转移的替代方案是什么？

（19）附件6中提出的建议应如何最好地融入整体政策框架中？

需要哪些要求？

7.实施全球系统重要性金融机构相关建议的时间表

●跨境合作协议

2011年年底前，全球系统重要性金融机构的母国监管当局应开始就其跨境合作安排与东道国监管当局进行接触。

2012年6月底前，应确定信息共享形式，并完成合作协议初稿。

2012年12月前，全球系统重要性金融机构的母国当局应与主要东道国监管当局签订合作协议。

●恢复和处置计划

2011年12月底前，完成《恢复计划》初稿。

2012年6月前，完成《处置计划》初稿。

2012年12月前，完成《恢复计划》和《处置计划》。

●可处置性评估

2012年6月前，全球系统重要性金融机构的母国当局应与机构及危机管理工作组成员就可处置性评估进行初步讨论。

2012年12月前，完成首次可处置性评估。

●危机管理工作组（CMG）的扩展

2012年6月前，危机管理工作组应确定哪些经济体具有系统重要性金融机构，但尚未加入危机管理工作组。

2012年12月前，应确定具有全球系统重要性金融机构、但尚未加入危机管理工作组的母国和东道国当局合作及信息共享的形式。

（20）以上时间安排是否恰当？

二、正在讨论的问题

金融稳定理事会正在评估处置中债权人等级、存款人优先及存款人保护的进一步统一，以及为保证处置工具的正常应用而在处置初期采取暂时中止合约的措施可能带来的正反两方面影响。

1．关于债权人等级、存款人优先及存款人保护

有效处置框架的一个重要特征是“能够让股东和无担保的、无保险的债权人按照顺序吸收损失”，处置过程必须以公平的方式推进，并保证将风险传染的可能性降到最低。

清晰而可预测的优先顺序或法定的索偿顺序是实施有效处置的必要条件，其决定了损失的分配情况，以及市场参与者进行风险定价的积极性，并影响处置工具的应用。

对当地存款人以及金融稳定的有效保护是东道国当局决定是否进行跨境合作要考虑的重要因素。

金融稳定理事会正在针对以下事宜广泛征求意见：

不同经济体索偿顺序不一致是否阻碍有效跨境处置的实施？

存款人求偿权是否可以在国际层面上寻求一致？

（21）法定债权人排序差异的存在是否妨碍有效跨境处置？

若答案是肯定的，哪些差异妨碍了有效跨境处置？

（22）不同国家的法定债权人排序更趋于一致是否有利且可行？

一致性应趋于优先债权人还是消除优先权？

实现存款和投保存款的定义趋同是否有利且可行？

（23）所有存款人拥有优先权是否存在套利风险？

特定存款者（如，零售存款者）是否应被限制优先权利？

以下几种类型应如何处置？

大型公司的存款；

其他金融机构（包括银行、基金经理和对冲基金、保险公司和养老基金）的存款；

存款担保计划的代位索赔（尤其是在这些计划由银行业支持的国家）。

（24）存款人优先可能的收益和成本有哪些？

是收益更高还是成本、风险更大？

（25）如果不同经济体之间的合作出现障碍，是否可以考虑通过其他方式降低有效跨境处置中出现的障碍？

跨境合作中有关债权人索偿权的透明度和可预测性得到了怎样的改善？

2．关于提前终止合同触发条件

在标准的金融合约中，合约提前偿付、终止和其他平仓的权利（总称为“提前终止权”）可能在处置当局启动处置程序或者对金融机构采取明确的处置行动时被触发。

系统重要性金融机构进入处置程序初期时，大规模金融合约的终止会导致退出秩序的混乱以及处置工具应用的失败，如，为保证重要金融功能的存续性而采取的关键功能向过渡银行转移或者是使用自救工具等。

金融稳定理事会正在针对允许提前终止权暂时中止的法定条款、暂停期长度、暂时中止的实施范围、例外条件以及跨境处置应用等问题广泛征求意见。

（26）关于提前终止权的短暂中止：

这样的暂时中止对破产机构及其交易对手会产生哪些潜在的不利后果？

可以采取什么方法减轻这些不利影响？

暂停期的长短又会产生怎样的影响？

（27）何种特殊事件适合作为暂停期的开始？

提前终止权是否可以在处置开始时自动中止？

或者是处置当局有权强制中止？

（28）金融合约中应该具备怎样的条款，以保证暂时中止的顺利执行？

是否还有不适用于暂停期的其他类型的提前终止权？

（29）多长时间段适合当局推迟即可执行的合约提前终止权？

（30）暂时中止的实施范围是什么？

是否可以应用于所有交易对手？

是否可以排除某些特定交易对手（如，中央交易对手和金融市场基础设施）？

（31）是否同意关于提前终止权的暂时中止实施条件的相关建议？

是否还有其他的必要保障措施？

（32）对于跨境事务中的暂时中止和转移问题，是否有适宜的机制来保证跨境处置的有效性？

（33）关于跨境事务的合约方法，除了增加合约条款，是否还有其他或替代方法保证其有效性？

（34）如果问题金融机构在某经济体没有设立经营实体，但有合约受到该经济体监管法律的限制，需建立何种机制能够保证有效地执行暂时中止？

附件1

金融机构有效处置框架的关键属性

2010年11月G20首尔峰会要求金融稳定理事会明确有效处置框架的关键属性，包括金融集团有效处置的框架及工具，以帮助缓解金融机构倒闭带来的市场混乱并降低道德风险。

各经济体处置框架应包含下列关键属性。

在很多情形下，需要相关立法程序的支持。

特定行业的操作性指引将包括保险公司、金融基础设施和其他金融机构（包括非银行系统重要性金融机构）。

目标

有效处置框架的目标是使任意一家金融机构的处置无需纳税人承担损失，并通过相关机制使股东及无担保、无保险的债权人按照级别顺序吸收损失，从而确保金融功能得以延续。

有效处置框架应：

（1）确保系统重要性金融服务及功能的持续性；

（2）保护存款人、保单持有人及普通投资人，使其能够快速获得自己的资金；

（3）在公司股东、无担保及无保险债权人之间按照级别分配损失；

（4）不依赖公共部门提供的清偿力支持；

（5）避免不必要的价值破坏，尽可能降低母国和东道国的处置总成本；

（6）通过明确的法律和程序要求及有序的处置计划提高处置的速度、透明度及可预见性；

（7）法律授权国内处置当局与及国外相关当局进行合作、信息交流及协调；

（8）确保不能继续经营的金融机构有序退出市场；

（9）具有可行性，继而提供寻求市场化解决方案的动机。

各经济体应具有一套专门的处置框架，使得处置当局具备处置不能持续经营的金融机构的多种方案。

处置框架应包含：

（1）稳定方案（stabilizationoptions），通过将金融机构的全部或部分业务直接或间接销售或转移给另一家机构，及/或以债权人资金资本化的实体，这些实体继续履行金融机构的核心功能。

（2）清算方案（liquidationoptions），确保机构全部或部分业务的有序关闭或终止，同时保护受保险的存款人、保单持有人、普通投资人及有担保债权人。

一、适用范围

处置框架应适用于任何一家在特定情形下具有系统重要性的金融机构和集团，包括：

控股公司；

金融集团所有未受到监管的重要实体；

外国金融机构的分支机构。

二、处置当局

1．每个经济体应指定一家当局负责对金融机构行使处置权（“处置当局”）。

2．当不同处置当局负责处置一个经济体内同一集团内的实体时，该经济体的处置框架应指明负责协调处置的“牵头当局”。

3．作为法律规定目的的一部分，处置当局应寻求金融稳定、保护已保险的储户、保险客户和其他零售客户，并充分考虑处置行动可能对其他经济体金融稳定的影响。

4．处置当局应有与其它经济体处置当局签订协议的法定权力。

5．处置当局应拥有与其任务相适应的操作独立性、透明的程序、健全的管理和充足的资源，并受严格的审查和问责机制的制约。

处置当局应具有专业技能、资源及具体实施能力，以实施大型复杂金融机构的处置措施。

6．处置当局及其成员在执行任务、正当行使处置权力时不必承担由此引起的法律责任，包括支持外国处置程序的行动。

7．处置当局应拥有处置计划所必需的介入所处置机构的权力。

三、进入处置

在金融机构破产前，处置框架应提供清晰的触发条件并及时、尽早地介入。

当某机构无法自主生存，而其他措施也被证明无效时，处置可以启动。

四、处置权力

1．处置当局必须具备适用于处置系统重要性机构整个复杂结构的法律权限，而且在公司破产法无法实现这些目标时具有操作能力来实施有序处置。

这些权力包括：

（1）撤销或更换高管层，撤销董事，从相关责任人收回资金；

（2）任命临时管理人员接管受影响的机构；

（3）经营和清算金融机构的权力，包括取消合同、继续或转让合同、变卖资产及采取必要措施重组或处置机构的业务；

（4）处置保险公司所需的其它权力，包括要求投资组合转移、减少保险业务、增加保险费、增加技术设备及持有衍生品基础资产。

（5）要求同一集团内其它机构继续为正在处置的实体提供必要的服务；

（6）终止股东权利或撤销需股东审批的要求，以便实现兼并、收购、出售重大业务、再注资或重组机构业务或资产负债表的其它措施；

（7）将资产和负债转换给第三方，包括存款负债和股票所有权；

（8）建立临时的过桥机构，继续承担失败机构的某些关键功能以及能够存续的业务；

（9）建立独立的资产管理机构以核销不良资产，可以采取的形式包括：

问题金融机构的子公司、具有完整独立章程的独立银行、信托或资产管理公司等，并将不良贷款或难以估值的资产转到这个机构。

（10）进行债权人融资的再注资（“处置内的自救”）：

通过减记和（或）将失败金融的无担保债务转换为现存公司或新建实体或过桥机构的股本。

（11）实现失败机构的全部或部分关闭或有序清盘，偿还或转移受保险的存款，特别是快速（7天内）支付或转移交易账户。

（12）短期内临时保留、延缓或推迟对无担保债权人及客户的支付（已经进入支付体系的除外）；

（13）短期冻结（如，两个工作日）合同提前终止权以完成向金融市场合同的转换，这些合同对于由另外一家稳健的机构或过桥机构继续履行失败金融机构功能非常重要，这种转移应受到充分保护，并保留提前终止、抵押品变现及违约发生时与交易对手实施净额结算的权力。

这些程序应清晰，并被市场所预期。

2．处置当局应当有权使用一种处置方案或几种方案的组合进行处置。

3．处置当局应有能力对金融机构不同业务使用不同处置方案（如零售银行和投资银行、交易业务、保险）；

在特定情形下，若相关当局认为这些业务对经济的影响不重要，可启动终止这些业务的程序。

4．针对金融集团的单个组成部分使用这些权力时，处置当局应考虑到对集团整体及对相关经济体金融稳定的影响，并尽力避免采取可能引发该集团其余部分不稳定的行动。

五、净额结算、抵押交易及隔离

各经济体应确保净额结算、抵押交易及客户头寸隔离规则清晰、透明，并且在处置金融机构期间具有可执行性。

风险缓释技术不应影响处置措施的有效实施。

六、处置过程中的机构融资

1．各经济体应有法律或其它政策以确保对金融机构的处置不依赖公共或救助资金。

2．用于维护核心功能和业务的临时资金来源需用于完成有序处置时，处置当局应规定从无担保债权人回收国家承担的损失；

如有必要，收回金融体系的损失。

3．私人融资的存款保险和处置基金可被用来提供过桥融资，以支持金融机构处置。

4．从存款保险基金、事前处置基金或其它来源提供临时融资应受制于严格条件以解决道德风险，包括：

（1）其应促进金融稳定目标，当可依赖其它私有资金来源无法实现金融稳定或私有资金已经枯竭时，有助于实施最能够实现有序处置的方案；

（2）未偿付的剩余处置成本应完全由业界承担，通过事后评估、保险费率调整或其它机制来实现。

5．对持续经营的公司的一部分进行处置时，处置当局可以在中央银行同意的前提下获得流动性支持。

6．作为最后的补救措施，为了维护金融稳定，有些国家可能希望有权将失败机构置于临时性国有状态以便维持关键业务，同时努力安排永久性解决办法，例如出售或与私人公司兼并。

如果某些国家希望具有以上权限，他们应规定从无担保债权人那里回收国家承担的损失，如有必要，收回金融体系的损失。

七、速度、灵活性及充分保障

1．处置当局应当有能力协调一致地行动，具有必要的速度、灵活性及法律确定性，并受到充分保护。

2．董事长和机构官员在执行处置当局决定时应受到法律保护（免于股东或债权人的起诉）。

3．处置当局应有以正常速度执行处置的能力。

在需要法律指令的经济体，处置当局应将其考虑在计划之内，以保证处置行动的有效实施。

4．事后法律评估只能影响补偿的数额（在充分证实情况下），而不能预先约定或禁止相关当局采取的处置行为。

5．为维护市场信心，在信息披露可能影响到成功处置情况下，当局应允许机构不披露或暂缓披露。

八、跨境合作的法律框架条件

1．各经济体应将本文件设定的处置工具和权力纳入处置框架以实现趋同，以促进在多个经济体经营的金融机构协调处置。

2．处置当局的法定目标应使得他们有义务与国外处置当局寻求合作。

3．各国法律不应包含其他国家启动处置或破产程序自动触发国内相关程序的条款，同时保留在缺乏有效合作和信息共享情况采取措施的权力。

4．处置当局对外国银行的当地分行应拥有处置权力，并且具备使用其权力的能力以支持母国处置当局实施的处置（如向母国处置当局建立的过桥机构转移财产），或为维护本国金融体系稳定对分支机构进行单独处置。

5．各国法律不应包含有损于公平跨境处置的条款，例如对国内存款人给予优惠待遇。

6．各经济体应建立透明、快速的程序，以使得外国处置当局能够快速控制在本国的资产，无论外国金融机构的存在形式是分行或者是附属机构。

采取这种处理方式的前提是不应区分当地和国外债权人，在国外处置程序中应公平对待各类债权人。

7．处置当局应有与国外当局分享关于整个集团或单个子公司（支行）信息（包括RRPs）的权力。

但应服从相关保密规定，保护敏感数据。

8．经济体应通过保密协定和法律保障等方法保护从外国当局获得的信息。

九、单家机构的跨境合作协议

1．至少对于所有全球系统重要性金融机构，应建立母国和东道国相关当局之间的单家机构的合作协议。

单家机构跨境合作协议的关键要素（见附件三）包括：

（1）建立基于危机管理工作组（CMGs）合作的目标和流程；

（2）界定危机不同阶段相关当局的角色和责任；

（3）在各国法律框架内建立正常时期和危机时期信息共享的法律基础和流程，包括与非危机管理工作组成员的重要东道国当局的信息共享；

（4）机构恢复和处置计划（RRP）有关程序的协调，包括母公司和重要子公司、分行及协议范围内的附属公司。

（5）可处置性评估中过程的协调；

（6）建立当影响机构的重大不利变化发生时，以及采取重大行动和危机管理措施前母国当局及时通知并与东道国当局磋商的模式，其中应清晰界定重大行动和危机管理措施。

（7）规定跨境实施特定处置措施的相关信息的详细程度；

（8）规定至少每年召开一次母国当局和相关东道国当局高层官员参加的会议，以评估G-SIFIs恢复和处置计划的稳健性。

2．至少应公布协议的大体结构。

十、跨境危机管理工作组

1．全球系统重要性金融机构母国和关键东道国当局应组成危机管理工作组，以增强准备、促进跨境金融危机的管理。

危机管理工作组应包括监管当局、央行、处置当局、财政当局。

危机管理工作组应与机构有重要业务的辖区当局保持密切合作。

2．危机管理工作组应经常审查、并向金融稳定理事会汇报全球系统重要性金融机构的单家机构跨境合作协议与恢复处置计划。

十一、恢复和处置计划

1．作为整个监管过程的一部分，当局应建立持续的恢复和处置规划程序，以提升金融机构的可处置性。

2．当局应要求至少全球系统重要性金融机构建立稳健和可信的恢复和处置计划（RRP），包括金融稳定理事会恢复和处置计划的核心要素。

恢复和处置计划应考虑金融机构的特定环境，并反映金融机构的复杂性、关联性和规模。

对于全球系统重要性金融机构,恢复和处置计划应考虑对金融机构可处置性的评估结果，评估应使用金融稳定理事会可处置性标准。

3．监管和处置当局应确保：

制定并维护恢复计划的工作由RRP要求下的金融机构负责，应识别在严重压力下恢复金融机构财务实力和自我生存能力的方案，包括：

（1）应对一系列特定的和整个市场压力情景的可信方案；

（2）应对资本缺口和流动性压力的方案；

（3）确保压力情境下及时实施恢复方案的程序。

4．处置计划用于支持处置当局有效运用处置权利，目的是消除纳税人资金被用于支持金融机构的风险。

处置计划要识别：

（1）持续性非常重要的金融和经济功能；

（2）适当的处置方案使得以有序方式维持机构或关闭机构；

（3）关于机构业务运作、结构以及关键金融和经济功能的数据要求；

（4）有效处置的潜在障碍以及相应缓解措施；

（5）保护客户迅速得到其资金的措施。

5．机构应在危机和处置时保证核心业务层面协议（SLAs）得以持续，包