美国国家战略传播体系与美国对外宣传.docx

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美国国家战略传播体系与美国对外宣传

美国国家战略传播体系与美国对外宣传

吕祥

2012-12-279:

18:

56　　来源：

《美国问题研究报告（2011）——美国的实力与地位评估》（美国蓝皮书（2011），社会科学文献出版社，2011.）

    作者简介：

吕祥，哲学博士，中国社会科学院世界政治研究中心特邀研究员，研究领域包括哲学、世界历史、世界政治、跨国传播、传媒组织等。

本文系在黄平研究员的提示和鞭策下完成，特此致谢。

张力伟在本文成稿过程中给予帮助，指出了一些错漏，一并致谢。

　　内容提要：

2010年3月，美国总统奥巴马向参众两院提交了《国家战略传播构架》报告，系统地阐发了由国家主导的、直接服务于国家总体战略目标和军事战略目标的宣传体系的性质、目标和实施体系。

以此报告为标志，美国政府主导的国家传播体制进入了一个成熟的、更加具有联动运作能力的发展阶段。

对此报告及其在美国国家战略体系中的地位和作用的解读，将有助于我们理解美国行为模式的根源及其在战略和战术层面的表现。

　　关键词：

美国战略传播宣传普世价值软权力国家安全

　　奥巴马当选美国总统之后，其政府于2010年5月公布的《国家安全战略报告》（NationalSecurityStrategy2010，简称“NSS2010”）在世界范围内引起广泛关注。

然而，稍早于此，2010年3月由奥巴马总统向美国参众两院提交的另一份报告，即《国家战略传播构架》（NationalFrameworkforStrategicCommunications），却没有引起人们足够的注意，而且美国政府也没有声张其存在。

在这份报告中，美国总统有史以来首次系统而清晰地阐述了美国的国家战略传播——即由国家主导的、直接服务于国家总体战略目标和军事战略目标的宣传体系——的性质、目标和实施体系。

以《国家战略传播构架》为标志，美国政府主导的国家宣传体制进入了一个成熟的、更加具有联动运作能力的发展阶段。

　　一作为美国国家安全利益的“普世价值”

　　根据美国国会于1986年通过的《戈德沃特-尼克尔斯国防部改组法》（Goldwater-NicholsDefenseDepartmentReorganizationAct）[1]第603条的要求，美国总统应定期向国会提交并向社会公布有关美国国家安全及相应的全球外交与军事政策的《国家安全战略报告》。

从历年“NSS”报告看，其所谓“国家安全”包含狭义和广义两层含义。

狭义的国家安全意指美国及其盟国不受其他军事力量（包括非国家态的恐怖组织）的军事打击的能力，而广义的国家安全则包括有利于美国实现其国家利益和全球领导地位的军事、经济、文化和全方位国际秩序等诸多要素。

因此，就根本而言，美国所谓的“国家安全”，实质上是美国确保并进一步伸张其国家利益和全球领导地位的实力部署和制度安排。

　　相较于往年的“NSS”报告，“NSS2010”以更加直露的方式彰显了美国之所谓“普世价值”及相应的“战略传播”规划在维持和伸张美国国家利益的整体安全战略中的重要作用，体现出奥巴马政府将更多地利用以“普世价值”为核心的全球性“软权力”战略框架及战术暗示。

对于未来的美中关系而言，基于其“普世价值”的外交攻略，无疑将发挥更大的作用，也必须引起我们足够的重视[2]。

　　“NSS2010”清晰地界定了涉及美国国家安全的“四大持久的国家利益”（fourenduringnationalinterests），即：

（1）美国及其国民、美国的盟国及伙伴国的安全，特别是防范核恐怖袭击的能力；

（2）持续创新、不断成长的美国经济；（3）在美国国内及全球对“普世价值”的尊重；（4）由美国推进的国际秩序。

这也是美国政府首次清晰地将“普世价值”列为其核心的国家利益。

　　在“NSS2010”的整个行文中，所谓“普世价值”（universalvalues）与“我们的价值”（ourvalues）始终是互换使用的概念，表明所谓“普世价值”无非就是美国所张扬的价值，包括“言论自由”、“集会自由”、“信仰自由”等老生常谈。

该报告时而也用“普世权利”（universalrights）一词来表达“普世价值”。

该报告引用奥巴马的话说：

“从过去到现在，我们的价值始终是我们最宝贵的国家安全资产（ourbestnationalsecurityasset）。

”

　　“NSS2010”一方面将“普世价值”界定为美国的核心战略利益，另一方面则又将其刻画为美国对外扩张的重要战略手段。

报告称：

“我们的长期安全势将依赖于我们对普世价值的不懈支持。

这样的支持，使得我们区别于我们的敌人、敌对的政府和同样在谋求扩大影响力的潜在竞争对手。

”

　　“NSS2010”提出，美国将持续地在全球致力于“普世权利”的推广，并将在战术层面采取以下措施：

（1）强化“我们的典范力量”；

（2）在全球推广“民主”和“人权”，特别是要建立一个全球化的“更广泛的推进普世价值的行动者联盟”（abroadercoalitionofactorstoadvanceuniversalvalues）；（3）以满足人的基本需求增进尊严。

　　“普世价值”之作为美国的重大战略利益和战略手段，同样也是美国构筑国际秩序的重要基石之一。

“NSS2010”所期待的国际秩序，也明确地反映出美国的价值取向，其战略联盟实际上也可以理解为一个普世价值联盟。

　　二“普世价值”与“战略传播”

　　对于美国的国家安全战略来说，“普世价值”并不是有关价值观的夸夸其谈或泛泛而论，而是其国家战略传播体系的核心概念。

在长达半个世纪的冷战中，美国建立起一整套以“普世价值”为核心概念的国家战略传播体系和运作机制。

　　虽然语焉不详，“NSS2010”提出，为推进包括“普世价值”在内的美国战略利益，美国必须开展更有效的“战略传播”（strategiccommunications）。

报告指出，“贯穿于我们的所有努力，对于维护我们的全球合法性（globallegitimacy）和支撑我们的政策目标而言，有效的战略传播是根本性的。

”

　　“战略传播”概念大约于上世纪90年代中期兴起于美国的企业界，意指大型跨国公司相对于产品营销（productmarketing）而进行的涉及公司整体发展目标和形象的营销推广活动，也被称为“战略营销”（strategicmarketing）。

自21世纪初期开始，美国国防部和情报部门调集多方资源，力图借用“战略传播”这一概念来整合美国政府多个部门分别开展的对内、对外宣传活动。

在美国政府的官方术语中，所谓“战略传播”也被称为“精心运作的传播”（deliberatecommunications），意指直接服务于国家的战略利益和战略目标并围绕相关战略信息而进行的系统化传播活动，实际上也就是由国家主导的制度化、系统化的宣传活动。

　　美国国防部对“战略传播”的正式定义是[3]：

“（战略传播）是美国政府为理解并触及关键受众，以便创造、强化或保持有利于增进美国政府的利益、政策和目标的环境而进行的针对性努力。

（战略传播）与国家权力的所有手段相同步，使用协调一致的方案、规划、主题、信息和产品。

”

　　在一段时间内，“战略传播”专指美国军方开展的对内、对外宣传活动，与美国国务院主导的公众外交（publicdiplomacy）活动相并行，共同支撑着美国的整体对外宣传构架。

　　《邓肯•亨特2009财政年度国防授权法》（DuncanHunterNationalDefenseAuthorizationActforFiscalYear2009）要求美国总统就美国的“有关公众外交活动和战略传播活动的全面的跨部门战略”向国会两院提交一份报告[4]。

据此，奥巴马总统于2010年3月向美国参众两院提交了《国家战略传播构架》。

这一报告的一个特别引人注目之处，在于它没有按国会的要求就美国的“战略传播活动和公众外交活动”进行分别阐述，而是以战略传播这一概念来统摄包括公众外交在内的所有对内和对外的宣传活动。

　　根据《国家战略传播构架》，“战略传播”作为“精心运作的传播”，是有目标、有规划、有步骤的系统化的全球攻略，是美国实现由其主导的国际秩序、维护并伸张其全球领导地位的重要手段之一。

这一战略的实施对于美国具有三重意义：

促进国内的团结，并以此作为对外扩张的动员要素；对盟国而言，具有强化同盟关系的作用；对非盟国而言，则是削弱其政府、分化其政治和社会制度的利器。

　　根据奥巴马总统《国家战略传播构架》的具体阐述，美国国家战略传播的要点是[5]：

　　（a）使国外受众认可其国家与美国之间的相互利益；

　　（b）使国外受众相信美国在全球事务中发挥着建设性作用；

　　（c）使国外受众将美国视为应对全球挑战的令人尊敬的伙伴。

　　而美国国防部对美国战略传播之目标的界定则显得更加直言不讳[6]：

　　（a）增进美国的信誉和合法性（improveU.S.credibilityandlegitimacy），引致有利于美国的态度和行为；

　　（b）贬损对手的信誉和合法性（weakenanadversary’scredibilityandlegitimacy），比如诋毁（discredit）对手的意识形态或政策，揭露对手的错误和谎言；

　　（c）说服特定受众采取特定行动来支持美国或国际的目标；

　　（d）引致对手采取或放弃采取特定的行动。

　　三美国战略传播体系的形成：

简要的回顾

　　1898年，美国以一场战争将西班牙逐出菲律宾，由此正式登上世界舞台，其对外宣传的需求也由此开始。

西奥多•罗斯福总统的名言“温言在口，大棒在手，故而致远”（Speaksoftlyandcarryabigstick;youwillgofar）[7]，为日后美国的对外宣传活动确定了基调。

而美国的国家宣传体系的雏形则始于第一次世界大战末期，成型于“二战”结束之后和冷战之初。

　　1917年，在对同盟国宣战一周后，美国总统伍德罗•威尔逊即成立了“公共信息委员会”（CommitteeonPublicInformation）[8]，成员包括国务卿、陆军部长、海军部长和商界财阀，直接服务于参加一战的宣传需要。

它被称为美国历史上第一个由国家政权主导的“制度化的宣传机构”[9]。

该委员会主席克里尔（GeorgeCreel）在战后的著述中指出，与战场上的炮火相并行，美国还发动了一场全球范围的舆论战，“这是为人的心灵而战，为征服他们的信念而战，而战线延伸到每个家庭、每个国家……正是认识到公众舆论乃主要战力之一，这次大战在根本上区别于过去所有的冲突……在国内，我们针对偏见、冷漠和不忠而战；在国外，我们针对无知和谬误而战”[10]。

而在此前后，社会学、统计学、实验心理学（特别是社会心理学）和商业广告在美国的蓬勃发展，则为美国的国家传播活动提供了丰富的理论和技术资源。

　　鉴于当时作为美国对立方的德国在频繁地使用“宣传”（propaganda）一词，美国政府刻意舍弃了这一术语，并将之贬斥为谎言和欺诈的同义词[11]。

克里尔明确指出，“我们不称之为宣传，因为这个词在德国人手里已经混杂于欺骗和讹误”[12]。

时任威尔逊总统顾问的沃尔特•李普曼（WalterLippmann）因此而提出了以下著名命题：

“我们必须记住，在战争期间，敌方阵线所说的一切永远是宣传，而我方阵线所说的，都是真理和正义，是人类的事业，是为和平而进行的圣战（acrusadeforpeace）。

”[13]从威尔逊开始，美国政府就较多地使用“信息活动”（informationactivities）之类的相对中性的词汇来指称通常所说的“宣传”。

在研究者看来，这样的指称转换，就好比是用“杀人”（killing）一词取代“谋杀”（murdering）[14]，前者稍显中性。

如此转换的明显意图是，将敌方所说的一切冠以“宣传”一词，进而加以消解。

　　第二次世界大战期间，富兰克林•罗斯福总统认识到，“我们的安全依赖于我们与其他国家说话并赢得他们支持的能力”[15]；“图书如同舰船，拥有最坚硬的装甲、最长的巡航半径和最猛烈的火力”[16]。

在他任内，美国政府先后成立了“新闻协调署”（CoordinatorofInformation）、“精确资料办公室”（OfficeofFactsandFigures）、美国之音（VOA）、“战时新闻署”（OfficeofWarInformation）、“战略事务局”（OfficeofStrategicService）、“国际新闻和文化事务署”（OfficeofInternationalInformationandCulturalAffairs）等众多机构，还设立了专门负责对外文化传播事务的助理国务卿一职，全力开展服务于美国战争目标的对内、对外宣传事务。

　　二战之后，在杜鲁门和艾森豪威尔两任总统的努力下，美国政府于1947年至1953年间依照《国家安全法》（NationalSecurityActof1947）、《美国信息与教育交流法》（TheU.S.InformationandEducationalExchangeActof1948）[17]等法规，分别成立了国家安全委员会（NSC）、中央情报局（CIA）和美国新闻署（USIA），为美国的战略传播奠定了雄厚的制度性基础。

杜鲁门总统于1945年明确地指出：

“今日对外关系的本质使得美国必须将维护海外信息活动作为运行其对外事务的一个集成部分。

”[18]直到今天，虽然冷战已经结束，美国传播体系的核心仍然是将世界划分为“自由世界”和“专制世界”两大对立阵营的杜鲁门主义。

　　美国政府及主流媒体长期以来将“宣传”一词刻画为专制国家的专利，仿佛它们自己从来不进行“宣传”。

而事实上，美国自“二战”起即建立起庞大、高效而且运作精妙的面向全球的宣传机器。

在不同的历史时期，美国政府使用了多个含义相互重叠的术语来指称其对内、对外的公开和隐蔽的宣传活动，包括“公众外交”（publicdiplomacy/PD）、“公共事务”（publicaffairs/PA）、“信息活动”（informationactivities）、“心理战”（psychologicalwarfare）、“观念战”（warofideas）、“信息战”（informationwar/IW）、“心理运作”（psychologicaloperations/Psyop）、“信息运作”（informationoperations/IO）、“有控的信息散布”（managedinformationdissemination）、“战略影响”（strategicinfluence）等等。

一位曾在美国新闻署和国务院任官员的研究者在说到所谓“公众外交”时就曾明确指出：

“当然，我们不会把我们所做的事情称为宣传。

这一词汇的含义过于复杂，而且总是联系于一些卑鄙的统治者，比如斯大林和希特勒。

我们的委婉说法是‘公众外交’。

”[19]

　　至2010年，在美国军方的竭力推进下，以奥巴马总统的《国家战略传播构架》为标志，美国政府终于以“战略传播”一词来统括上述所有这些活动。

　　四美国国家战略传播体系的制度构架和运行机制

　　冷战结束后，美国的战略传播体系非但没有削弱，反而变得更加精致而高效。

2000年之后，以美国国防部为主的势力极力推动以战略传播概念来统领美国的全部宣传活动，并由国防部“国防科学委员会”（DefenseScienceBoard）进行专项研究和提供咨询报告。

2004年，该委员会首次提出了如下图所示的美国国家传播体系的系统构成[20]：

　　美国总统2010年《国家战略传播构架》所阐述的战略传播体系，与上述提议完全一致。

　　在这一战略传播体系中，所谓“公众外交”和“国际广播”都是美国政府直接掌控的公开对外宣传活动[21]。

“公共事务”指的是美国国务院和国防部主导面向国内受众的舆论引导[22]；而“信息/心理运作”则是心理战的替代词，指的是由国防部、中央情报局等机构主导的、面向国内外进行的隐蔽的传播活动。

所有这些传播活动的根本目的，都是通过信息操控而实现对国内外受众在特定战略事务上的感知操控（perceptionmanagement）。

　　根据美国国防部的定义，所谓“感知操控”指的是“向国外受众传达和/或阻隔特定信息，以影响他们的情感、动机和目标推断的行动。

这样的行动也面向（国外的）情报系统和所有层级的官员，以影响其国家的官方评估，从而最终致使其国家做出有利于行为发起方之目标的官方行为”[23]。

　　从这一定义不难看出，美国之战略传播的终极目的是通过信息操控而图谋其他国家做出有利于美国实现自身战略目标的行为。

　　根据美国总统《国家战略传播构架》的阐述，美国国家战略传播构架是总统通过国家安全委员会（NSC）领导的庞大的跨部门（interagency）体系，是美国外交、军方和诸多情报机构的联动机制。

这一联动机制可通过下图予以简要表述：

　　在这一构架中，全部的战略传播活动由国家安全委员会统领，并直接向总统负责[24]。

在国安会内部，副国家安全顾问是国家战略传播体系的具体负责人，由其负责国家战略传播的规划和全面实施，并协调其他各部门的相关传播活动。

　　值得注意的是，在对所有相关部门的传播活动的描述中，《国家战略传播构架》对所涉及的17个国家情报机构的职能却是一带而过。

这从一个侧面突显出其情报机构的隐蔽活动在其国家战略传播活动的特别作用。

　　五美国国家战略传播在战术层面的表现

　　美国对内、对外传播的重要特点之一，是其所追求的“意识形态的穿刺力”（ideologicalthrust）[25]和“武器化的信息”（weaponizedinformation）[26]，也就是说，所有传达的信息，都必须是服务于国家战略利益和战略目标并能达致类似战场效果的有效信息。

用约翰•肯尼迪任总统时期的美国新闻署署长爱德华•穆罗（EdwardMurrow）的话说，就是：

“说服术是美国权力的一个关键要素。

美国说服术的军火库必须像我们的核武库一样随手可用。

”[27]而美国军方在其标准教程中则表达得更为直接：

“信息是战斗力（combatpower）的一个要素。

”[28]也正因为对信息武器化的如此追求，美国政府在冷战初期就将“黑色的”隐蔽行动定义为对外宣传活动的重要构成部分，亦即其“遏制”敌对政治力量的最重要的战术手段之一[29]。

当时的研究者也相应地将美国的对外“信息活动”区分为“白色的”公开行动（overtoperations）和“黑色的”隐蔽行动（covertoperations）以及处于二者之间的“灰色”行动[30]。

　　鉴于美国战略传播涉及诸多的隐蔽活动，美国公开的官方文件从不提及其在战术层面的表现。

而根据研究者透露的零星材料，美国的战略传播主要采取的是如下形式[31]：

　　“白色”宣传，即以政府的公开活动为主的渗透性宣传，现由美国国务院主导的公众外交以及以“美国之音”为代表的政府媒体即属此列。

　　“黑色”宣传，即以隐蔽行动开展的宣传活动，美国中央情报局、国防部等机构所开展的宣传活动多属此列，包括秘密控制国内外媒体、收买政治家等大量的渗透性活动。

研究者揭示，在1970年代，美国中央情报局在国内外秘密控制的媒体达50家之多，有的是直接拥有，有的是通过予以补贴而进行控制；有的直接用于宣传目的，有的则用于掩护其他的隐蔽活动。

当时，美国至少有22家新闻机构直接雇佣为中情局工作的记者，每年有上千种图书是接受中情局的补贴而出版的[32]。

　　“灰色”宣传，即通过幕后的收买、利诱等手段，诱使相关国家内部“意见领袖”及媒体从业者充当其代言人，从而达到张扬美国利益诉求、进而影响相关国家政府决策的目的。

从零星曝光的资料看，美国军方和情报部门时常采用外包方式委托特定公关公司从事“灰色”信息作业（psyops）。

美国媒体披露，2005年，美国国防部与几家公关公司签订了价值数亿美元的合同，由他们编写有利于驻伊拉克美军的各种新闻、分析和评论，并通过向伊拉克“自由媒体”秘密支付酬金的方式，将这些“反映伊拉克人自己的声音”的信息发布出去[33]。

　　在此三种对外战略传播活动中，所谓“黑色”和“灰色”宣传基本由中央情报局、国防部等机构负责，其行为的隐蔽性使得我们无法了解其具体的行动方案。

据美国研究者透露，美国国防部下属的特别运作指挥部（SpecialOperationCommand，简称SOCOM）从事大量的对内、对外宣传活动，其2006~2011年的总预算为280亿美元；而在中央情报局从事的所有隐蔽活动中，40％是隐蔽性的对外政治性宣传活动，其经费远远大于其他公开机构（如美国民主基金会及现已归属美国国务院的原美国新闻署班底）的费用的总和[34]。

　　六结语

　　纵观美国的战略传播体系，需要特别说明的是如下关键要点：

　　首先，美国政府公布的所有有关国家战略的文件都指向同一个战略目标：

在全球维护并扩展美国的权力（Americanpower）和领导地位（leadership）。

追求全球权力，可以说是美国一切战略行为之基本的和终极的动因，也是我们理解美国行为的根源[35]的关键之所在。

用美国前国务卿基辛格的话说，“权力是终极的春药（Poweristheultimateaphrodisiac）”[36]。

而为达致这一目标，美国必须证明、维护和强化其全球领导地位的合法性（globallegitimacy），从而让其他国家支持、顺从或起码不阻挠其权力的实施和伸张。

　　美国政治学理论对“权力”（power）的经典定义是：

“（在甲、乙二者之间，）甲使得乙去做了如果甲不要乙做乙就不做的事情，在这个程度上说，甲就对乙拥有了权力。

”[37]约瑟夫•奈（JosephNye）进而引人注目地将美国统领世界的权力划分为“硬权力”和“软权力”，前者以惩罚和奖励的方式引导世界，后者则是以软性的价值观、文化、制度等方面的吸引力诱使别国顺应美国的领导地位；前者通过使用或威胁使用武力、提供或中断经济援助甚或实施经济制裁的方式“改变他人的行为”（tochangewhatothersdo），后者则通过“塑造他人的期许”（toshapewhatotherswant）使其顺应[38]。

约瑟夫•奈明确指出：

“权力就是你改变他人的行为以得到你所想要的结果的能力。

基本上有三条途径可以做到这一点，即胁迫（大棒）、酬报（胡萝卜）和诱使（软权力）。

”[39]显然，美国的成熟的、制度化的战略传播体系是其“软权力”体系中最重要的构成部分，离开美国政府主导的庞大的传播运作，其“软权力”将无从谈起[40]。

　　美国的战略传播体系是基于美国传统的权力观念而形成的一整套服务于其国家战略的运作体制，是其“软权力”的运作和伸张的核心力量。

美国《国家战略传播构架》对其国家战略传播的要点和目标的定义，完全是在这一统领世界的权力框架中展开的。

　　第二，显然，战略传播本身不是战略，更不是战略目标，而是面向国家总体战略目标的支持体系。

战略传播之为战略性的，恰恰是因为它必须围绕着国家的战略利益、战略环境和战略目标而进行。

而正如美国国防部文件所表明的，在支持其国家战略方面，美国战略传播的核心一方面是要“增进美国的信誉和合法性”，另一方面则是要“贬损对手的信誉和合法性”，这决定了美国的国家战略传播活动始终是战斗性的。

在美国认为需要时，这样的