财税体制改革和财税政策.docx
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财税体制改革和财税政策
财税体制改革和财税政策
财税体制改革和财税政策
（参考：
中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇讲座）
大家都知道，1994年那一轮财税改革提出的新的改革。
二十年前中国历史上进行了一场规模最大、影响最为深远的财税体制改革。
分税制改变了中央和地方的种种关系，形成了当今财政运行的基础。
二十年后的今天我们又将迎来新一轮的财税体制改革，这场改革的大幕刚刚开启，营改增就是我们参与其中的一项重要财税体制改革，也是我们这批税政业务从事者的责任和光荣。
。
一、财税体制的概念
大家对财政及财税体制的概念应当并不陌生，但并不意味着我们非常熟悉它的严谨定义。
说到财政，我们是在讲政府的收入与支出，或者是政府的收支活动，好比每个人都有自己的收入与支出，每个企业有自己的收入与支出一样，政府也有自己的收入与支出。
所以，但凡涉及到政府的收支活动，通常用财政这个概念来表述。
说到财税体制，无非是围绕着政府收支而形成的一系列的制度安排。
十八届三中全会给予了对财政、财税体制一个纯属回归其本意的特殊定义。
在讲到财政的时候，三中全会文件表述的是，它系国家治理的基础和重要支柱。
以此为基础，还对财税体制的功能给予了更宽范围的定义。
比如讲到科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。
原先财税的功能定位无非讲的是三件事：
资源配置、收入分配、稳定经济。
对比三中全会文件关于财税体制定位，我们看到的要远远超出通常所认识到的那样一种定义，它不仅仅涉及到经济领域，而且跃出经济领域延伸到了政治、文化、社会以及其它相关的领域。
这是一种从更广范围、更深意义上的一种重新认识。
三中全会定义的改革不仅仅是经济领域的改革，而且还包括政治体制、文化体制、社会体制、生态文明建设，甚至包括党的建设制度在内。
这次三中全会文件破天荒地第一次提出了改革总目标的概念。
那么，改革的总目标是什么呢？
完整的表述是“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。
三中全会文件中第一次把财政视为国家治理的基础和重要支柱、第一次使用了“现代财政制度”这个字眼。
将财税体制的功能定位得到大大的拓展，不仅仅涉及资源配置，而且包括市场统一、社会公平、国家的长治久安等几个方面，把它视为重要的制度保障。
在这一场全面深化改革的新的浪潮当中，财税改革可能具有非常关键和非常重要的意义。
如同历史上我们曾经经历过的每一次和每一轮改革大潮的情形一样，仍然是要以财税改革来打头阵。
财税体制改革是一个统称，它涉及的内容方方面面。
我们该如何去解读它？
这需要对财税体制总体框架有一个清晰的认定。
财税体制中的四个基本构成要素：
财政收入、财政支出、预算管理和财政体制，简称为“收、支、管、体”。
我们今天围绕着新一轮财税体制改革的方向的讨论，就是要从这四个基本构件入手。
如何理解这个构成，从财政的定义可以直接推出。
财政无非是政府的收入与支出，因此收入与支出就是它的两个基本构件。
围绕着收入与支出需要有一系列的管理，特别是能够把收入和支出拼接在一起的管理，这种管理是通过预算来实现的，于是我们知道还有一个构件是预算管理。
再进一步看，当我们讲政府收支的时候，是把整个中华人民共和国政府作为一个整体来看待的。
在我们这样一个大国，政府也是要分成若干级次的，好像老子、儿子、孙子之间的关系一样，政府体系内也有一个财政关系的处理，也有一个收支资金的往来，所以对此要有一个体制上的安排，这就是它的另一个构件——财政体制。
二、财政收入改革的内容
财政收入的主体是税收，税种税源结构改革是财政收入改革主要内容。
从税种来讲，现有税收体制看其中很大一块是一般流转税，指的是增值税和营业税。
特殊流转税-消费税、其它流转税，包括关税、城建税等，接下来就是企业所得税和个人所得税。
这些税可以分为直接税和间接税，三类流转税都属于间接税，因为它是寄托于或者附属于价格并通过价格渠道去转嫁的税种。
从2012年税收收入税种份额看，一般流转税占了55%，特殊流转税占了9%，其它流转税占了6%，加总求和超过70%。
再来看看直接税，我们把企业所得税和个人所得税统称为直接税，它的比例是多少？
26%，不过四分之一左右。
这意味着我们整个的税制结构，目前是一个不均衡的结构，而且是一个以间接税为主体的税制结构。
税源结构，也就是谁把税交给政府的？
当前中国税收的绝大部分都是由企业缴纳的，而不是由个人缴纳的。
从2012年税收税源结构看，由企业纳税的比例和企业来源的税收比例占到全部税收收入的90.5%，来自个人缴纳的份额只占9.5%。
而且。
这9.5%当中有6%是个人所得税，而个人所得税是通过单位代扣代缴的形式上缴的。
这意味着在当今的中国，我们作为每一个自然人能够有机会和税收打交道的场合并不是很多。
这是一个很重要的事情，它表明我们整个的税源结构也不是一种均衡的结构，基本上是企业缴纳税收一头沉，而个人缴纳税收微乎其微。
弄明白了现阶段财政收入的概况，下面看看如何改的问题。
“十八大”报告关于税收制度改革方向就写了八个字，叫“结构优化、社会公平”。
迄今为止，在税收制度的设计过程中，我们不能说不考虑税收的公平要素，但是相对而言，我们考虑更多的是如何把既定规模的税收比较迅速、方便、有效的收集上来，而对公平的考虑相对是不多的。
顺便说一句，税收制度并不解决宏观税负水平有多高的问题，因为宏观的税负水平是由政府的支出决定的。
不管你实行怎样的税收制度，政府支出的规模决定了政府活动成本。
既定规模的政府活动成本当然要由它的社会成员来分摊，这是通过税收制度来完成的。
所以税收制度解决的实际上是把既定的税收负担如何在成员之间进行分配的问题。
对中国而言，我们基本处在间接税的时代。
在间接税的背景条件下，实际税收负担的分配依据的标准就是消费，你消费的多，消费的档次高，你负担的税收就多，相反你消费的少，负担的税收就少，如果你不消费你的税收就是零。
当在富人和穷人消费、纳税之间做对比，特别是它缴纳税收和其收入做对比的时候就会发现，越富的人缴纳税收实际上是越少的，这叫累退税。
直接税时代的特点是按所得或财产进行分配，也就是说谁拥有的财富多谁就纳税多，公平合理。
改革的方向大体是减少间接税的同时增加直接税，要增加个人税，减少企业税。
这里所说的直接税主要是讲对个人征收直接税，而不是对企业公司征收的直接税。
只要通过增加对个人直接征收的直接税，就可以达到税制结构优化的问题，所以就是要增加直接税，或者叫增加直接税的比重，同时实现减少间接税或减少企业缴纳税收的目的。
十八届三中全会《决定》涉及财税改革讲了24个字的基本原则，包括完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。
完善立法，就是要用法律而不是一般意义的政府法规形式，把税收征纳关系界定清楚。
改革税制讲的是改革税收制度的结构。
最后是稳定税负，在稳定税负的前提下来改革税收制度。
我们说整个税收制度的改革和规划有了一个很清晰的描述，包括完善地方税体系，逐步提高直接税的比重，也包括推进增值税改革，调整消费税，建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法等等方面。
下面就是要减间接税怎么减，减什么？
要增直接税，怎么增？
增什么？
目前来说降低间接税也好，减少间接税也罢，其基本途径是目前正在全国推进的营业税改征增值税的改革。
营改增从税收增减效应来讲，属于一种减税的改革。
2013年营改增（1+7）大致全国减税的额度是2000-3000亿元。
2014年营改增增加了铁路、邮政、电信，如果推广到全国所有行业全面实行营改增，减税的额度会跃升到5000亿元上下。
《决定》当中还提出，在营改增全面实现之后，还要围绕着增值税的改革适当简化税率。
目前增值税的税率已经复杂到有四档税率了，这是当今世界上颇为复杂的增值税税率。
该如何去简化，常识告诉我们，面对四档税率，它的基本操作方向不会把低税率往高税率去提升，而是倒过来，从高税率开始逐步减少往下压。
以目前增值税率标准税率17%作为基准，按照2012年的数字为基础，每下调一个百分点将可能减税2000亿元人民币，下降2个点就是4000亿元。
如果再加上寄生于增值税基础上的其它税，比如说城建税、教育附加税和地方教育附加税，减税额度还能再加上几百亿元，围绕着营改增可能实现的减税规模，将可能达到9000到10000亿元人民币，这是相当大的减税空间。
在间接税减少的同时，下面就是直接税该怎么增加了。
这次三中全会文件涉及到直接税的增加基本上只写了两个东西，第一个是开征房地产税。
虽然谈到的是加快房地产税立法并适时推进改革，实际上这里指的是对个人房地产征收的税种，而不是对企业。
企业的房地产税是有的。
对个人是属于开征，所以是从无到有，很自然它是属于一种增税的改革。
第二个涉及到的就是个人所得税。
文件写的是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。
我们目前的个人所得税制实际上是分类的所得税制，今后要由分类逐步走向综合。
由分类走向综合基本的税收效，应是增税而不是减税。
比如讲在现行的工薪所得税基础上，把其它类所得统一计算。
即便税率不做调整，随着税基的扩大，超额累计所得税的基本特征会造成适用税率级次的爬升。
三、财政支出改革
我们先分析一下现状。
从2004年到2012年，财政收入占GDP的比重是逐步上升的。
2007年党的“十七大”报告中写的一个重要目标，就是要逐步提高居民收入占GDP的比重。
但是结果这个比重并没有像期望的那样得以提升，政府收入占GDP的比重还是在逐年上升。
按我国现行体制，财政收支规模至少还得加上三个方面的政府收支。
比如基金性的政府收支，社会保障性的政府收支，还有国有企业预算下降的收支。
把这些收支加总求和，我们会看到的政府支出占GDP的比重为35%左右。
我们目前的宏观税负水平在世界上属于偏高状态。
我国现行的国民收入的分配机制，是导致税收收入或者财政收入或政府收入占GDP的比重逐年上升的一个主要原因。
考虑到中国财政支出的规模状况，考虑到中国财政收入占GDP的比重形成的宏观制度状况，再考虑到我们目前国民收入的分配机制需要校正这样的任务，这一次特别提出要稳定税负，主要指的是宏观税负水平的控制问题，这个控制实际上就是控制财政支出或政府支出。
大家能够理解，当财政支出确定之后，即便税收负担达不到财政支出的水平，政府也要通过其它途径，筹集到它必须满足的这部分维持支出运转的财源基础。
所以稳定税负解决的是财政支出的规模问题，而不是解决其它问题。
四、预算管理
《决定》围绕着预算管理的原则只提了四个字，就是透明预算，但是透明预算的前置动作就是规范预算。
所以在很多场合我们讲预算管理是八个字，“公开透明、全面规范”。
这次三中全会围绕预算管理改革内容是这样描述的。
第一是实施全面规范、公开透明的预算制度，将全部收入纳入预算管理，除公共财政预算收入外，政府性基金收入、社保基金收入、国有资本经营收入均要纳入预算管理，实现全口径规范。
第二是审核预算重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，审核的就是政府的支出规模及其结构，我们现在表面上收入也审，支出也审，甚至有多少赤字也审，实际上哪一个都管不住，还不如说把支出能够控制住。
第三是清理重点支出和GDP挂钩问题，还有实行跨年度的预算平衡机制问题，周期预算的问题和中长期预算问题。
特别提到最后要完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，而且有时间表，到2020年至少要提到30%。
这都是围绕着预算改革所做出统一的部署。
五、财政体制
不同级次政府之间的财政关系处理办法，这就是财政体制。
专家观点，中国财政体制目前存在的最主要问题，抽象的讲，是作为改革目标的分税制走了样，没有完全按照分税制的原则来构建并处理不同级次政府之间的财政关系。
具体来讲，是中央财政的收支平衡和地方财政的收支平衡关系出现了问题。
2012年中央财政的支出的基本构成大概分三块，中央预算存款，叫中央预算稳定条件基金，184个亿。
第二大段支出45000多亿，是对地方政府的转移支付。
最后一块18000亿，是中央财政自己花的，占到全部的30%。
请大家记住这个比例，尽管中央财政收了很多钱，但是它花在自己身上的钱只有30%，70%的钱都是用于下拨。
分税制走样要从这个比例上去解读。
地方财政的收支的平衡关系看，地方财政收入的构成也分三块。
一块是委托中央财政发行地方债券的那一部分收入，就是它的债务收入。
但是这个债务收入不是它自己发的，而是委托中央财政代发，然后再拨给它的。
第二块是和中央财政的支出相联系。
对于中央财政来讲是支出，对于地方财政来讲是收入。
第三块是它自己的收入有6100多亿。
从这三块的比例关系上，我们会看到将近40%多依赖于上级财政的拨付，只有60%左右是它自己的收入额。
地方政府要想过好日子，你就得跑的勤一点，这好比一个多子女的大家庭，哪个孩子跑的多，父母就跟谁亲，就给谁多一点。
这样的分税制格局就勾画出来了，最突出的问题就表现在这样的比例关系上。
对当前中国财政体制所出现的问题有两条判断：
第一个判断，目前中国财税体制已经出现了偏离分税制，而重归分钱制的现象。
1994年提出分税制的新概念，把全部的税收分成中央税、地方税和地方中央共享税。
这是一个划定了各自的这种领地，然后各个领地的收入和经营状况又和它领地主人直接相关的分配办法。
现在地方财政的日子困难不是最主要的，而是越来越沦为打酱油财政，这是最重要的。
最难的是它不能自主，只有打酱油财政这样一种角色。
打酱油财政不会耽误做事，运转也非常有效率，但是有一条你不能自主，让你干什么你只负责拿钱去干，只管把该做的事做好。
目前的地方财政就是这样一种状况，所以我们把它称为打酱油财政。
本来意义的分税制强调“三分”，即“分事、分税、分管”，特别是分管。
所谓一级政府财政，讲的是有独立的收支管理权，有独立的收支平衡权。
但是当你处于一种打酱油财政的状态，做什么事情都需要父母给你钱你才能做，这肯定不是独立的政府财政，而是一种建立在派出制基础上的一种财政平衡状态。
因此改革的目标就是继续坚守分税制，并且逐渐向它逼近，这是改革的总目标。
在三中全会的《决定》当中，围绕着财政体制的改革，在原则上提了两条，一条叫做明确事权。
各级政府究竟分别管什么，事权要尽可能的划清，发挥两个积极性。
两个积极性并不是要发挥中央的积极性，而是如何解决地方的积极性，这是很重要的一个方向。
这一次财税体制改革部署提了几件事情，一是要适度加强中央的事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方公共事权。
这和分税制的设计是相匹配的，要逐步理顺事权关系，把区域性公共服务作为地方事权。
二是提出事权和支出责任的匹配问题，跟现在走样的分税制相关。
经常听说80%政府的职能履行在地方，50%左右以上的收入集中在中央，70%中央财政支出是拨给地方政府，这就是事权在地方，支出责任在中央。
三是考虑结合税制改革，进一步理顺中央和地方收入的划分问题。
四是考虑如何完善地税征管机制的问题。
六、财税体制改革综述
新一轮财税体制改革有它具体的改革目标，那就是建立现代财政制度。
财政体制应担负起推进国家治理现代化的功能。
财税体制现在已经不单纯是一般意义的政府收支活动，也不单是经济领域的某一种活动，它已经跳出一般意义上政府收支的线索，跳出一般意义的经济领域范畴，延伸到包括经济、政治、文化、社会等诸多方面。
当今社会财税体制要履行的功能，已经拓展到要发挥优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、保证国家长治久安的制度保障的重要作用。
我们要打造一个现代国家，就需要有它治理体系的基本支柱和它的基础，这个基本的支柱和基础现在看来就是财政，或者是财政制度。
换言之，现代财政制度和现代国家治理体系是密切相连的。
我们做财政研究的人经常说，一个国家的治理也好，一个小家庭的管理也罢，说到底无非就是两个线索，一个是管人管事，另外一个就是管钱。
通过管钱去管人和管事，我想它很可能是现代国家治理的一个非常重要思路。
只要我们在国家治理当中牢牢控制住国家财政收支的基本线索，通过管钱能够把方方面面的事料理清楚，把方方面面的人管理妥当，这可能就是我们推进国家现代化当中，围绕财税体制进行改革的一些基本的路线图。
七、财税政策
（一）我市营改增工作近期开展情况
下面说以下我市营改增改革的实际情况。
我市2013年8月1日跟随全国营改增改革的统一步伐，稳步开展了营改增试点工作。
2014年1月1日，邮政、铁路行业纳入试点范围，6月1日电信行业纳入试点范围，未纳入试点的行业主要还有生活服务业、建筑业、房地产业、金融业。
根据国税部门提供的数据。
截至4月底，本市营改增试点纳税人2014户，其中：
一般纳税人296户，小规模纳税人1718户。
与2014年1月份增加297户（1月份为1717户），与2013年8月1日移交时更是大幅增加。
（我市地税部门陆续向国税移交纳税人信息1098户，经过国税部门甄别，纳入国税机关增值税管理726户。
）
所属期1-4月份应税服务增值税应纳税额2584.07万元，其中：
一般纳税人1837.95万元，小规模纳税人746.12万元。
试点纳税人整体减少税收1833.98万元。
试点行业中，增值税应纳税额最大的行业为陆路运输服务业、研发技术服务和物流辅助服务业，分别为34.27％、20.21％、17.16％。
税负增加的情况是4月份增加253.02万元，主要是交通运输业受影响较大。
（198.96万元）
今年以来，原增值税一般纳税人新增应税服务抵扣1421.43万元，其中：
新增交通运输服务抵扣项目883.54万元；新增部分现代服务抵扣项目537.89万元。
可见，营改增改革极大促进了相关行业的发展，减税效果明显。
1到4月份纳入行业减税与下游抵扣相加为3255.41万元。
（二）小微企业税收新政
财政部、国家税务总局关于小型微利企业所得税优惠政策有关问题的通知》（财税（〔2014〕34号）规定自2014年1月1日至2016年12月31日，对年应纳税所得额低于10万元（含10万元）的小型微利企业，其所得减按50％计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。
随后，国家税务总局经商财政部同意，出台了《关于扩大小型微利企业减半征收企业所得税范围有关问题的公告》﹙国家税务总局公告2014年第23号﹚，符合规定条件的小型微利企业（包括采取查账征收和核定征收方式的企业），均可按照规定享受小型微利企业所得税优惠政策。
符合规定条件的小型微利企业，在预缴和年度汇算清缴企业所得税时，可以按照规定自行享受小型微利企业所得税优惠政策，无需税务机关审核批准，但在报送年度企业所得税纳税申报表时，应同时将企业从业人员、资产总额情况报税务机关备案。
通过以上两项规定为我市相关企业的发展提供了难得机遇。
下面让我们看一下国家对小微企业优惠政策的步伐。
1、《企业所得税法》第二十八条规定，符合条件的小型微利企业，减按20％的税率征收企业所得税。
2、《财政部国家税务总局关于小型微利企业有关企业所得税政策的通知》（财税[2009]133号）规定，自2010年1月1日至2010年12月31日，对年应纳税所得额低于3万元（含3万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。
3、《财政部国家税务总局关于继续实施小型微利企业所得税优惠政策的通知》（财税[2011]4号）规定，2011年继续实施小型微利企业所得税优惠政策，实施区间为2011年1月1日至2011年12月31日。
4、《财政部、国家税务总局关于小型微利企业所得税优惠政策有关问题的通知》（财税[2011]117号）规定，自2012年1月1日至2015年12月31日，对年应纳税所得额低于6万元（含6万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。
所得税法标准：
企业所得税法第二十八条第一款所称符合条件的小型微利企业，是指从事国家非限制和禁止行业，并符合下列条件的企业：
《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第九十二条
类型
行业
应纳税所得额
从业人数
资产总额
税负
备注
小型微利企业
工业企业
30万
100人
3000
减按20％
非居民企业、核定征收企业不享受
其他企业
30万
80人
1000万
我市小微企业近年来享受税率优惠情况
小型微利企业低税率优惠政策执行情况
年度
户数
减免税款
2011
336
912438
2012
105
327839
2013
79
257151
小型微利企业减半征税优惠政策执行情况
年度
户数
减免税款
2011
8
149921
2012
18
97464
2013
21
115166
原因分析：
从2011年-2013年小型微利企业低税率优惠政策执行情况可以看出，我市相关企业享受低税率优惠政策的户数下降明显。
而这一政策根据（《企业所得税法》第二十八条规定，符合条件的小型微利企业，减按20％的税率征收企业所得税）具有很大的延续性，并且随着我国经济的发展，小微企业的数量不断增加，相应享受该项优惠政策的数量应当稳步提高。
与理论预估造成偏差的主要原因分析如下：
1、随着我市经济的发展，原有享受低税率优惠政策的企业不断发展壮大，逐渐脱离小微企业的范畴，不再享受这一优惠政策，造成自然退出，从而导致以后年度享受低税率优惠政策的企业户数降低。
2、我市小微企业财务制度不健全、财务人员的素质亟待提升。
随着我市经济规模的扩大，我市小微企业数量必然大量增加，户数必定稳步上升，但是由于小微企业财务制度不健全，导致相当一部分小微企业采取了核定征收的方式，未能享受到这一优惠政策。
另外，由于小微企业经济实力所限和管理能力不足，对财务人员的要求相对不高，自身的财务知识就更是欠缺，再加上市场上有的财务人员身兼数职，个别财务人员素质偏低，从而导致相关企业纳税申报质量不高，造成本应属于税收优惠政策范围内的部分企业丧失了机遇，一定程度上影响了这一政策对经济发展助推作用的发挥。
3、优惠政策宣传不到位
从我市的统计数据可以看出，即使是《企业所得税法》规定的低税率优惠政策普及率明显偏低。
凸显了优惠政策宣传的缺失，以至于相当一部分财务人员近满足于基本的做账要求，对税法的规定也未认真研读，小微企业的管理人员、企业经营者的合理避税意识也就更是无从谈起。
从小型微利企业减半征税优惠政策执行情况分析更加认证了优惠政策的明显缺失。
从理论上讲从减半征税优惠到低税率优惠政策的户数应当是金字塔的结构，大量享受减半征税优惠的小微企业构成了低税率优惠政策的基础，而从实际统计资料显示却成了倒金子塔结构，即使是排除核定征收的因素也不应当是寥寥数十家，因此拓展的空间十分巨大。
在加强宣传的同时，更需要税务部门进行贴身的辅导和帮助。
（三）近期出台的其他政策概览
1、《关于免征储备大豆增值税政策的通知》（财税[2014]38号），规定增值税免税政策适用范围由粮食扩大到粮食和大豆，并可对免税业务开具增值税专用发票。
大豆成为战资源。
2、《关于暂免征收部分小微企业增值税和营业税的通知》（财税[2013]52号）为进一步扶持小微企业发展，经国务院批准，自2013年8月1日起，对增值税小规模纳税人中月销售额不超过2万元的企业或非企业性单位，暂免征收增值税；对营业税纳税人中月营业额不超过2万元的企业或非企业性单位，暂免征收营业税。
—中小企业是推动国民经济发展和促进市场繁荣的重要力量。
3、《关于夫妻之间房屋土地权属变更有关契税政策的通知》（财税[2014]4号）“在婚姻关系存续期间，房屋、土地权属原归夫妻一方所有，变更为夫妻双方共有或另一方所有的，或者房屋、土地权属原归夫妻双方共有，变更为其中一方所有的，或者房屋、土地权属原归夫妻双方共有，双方约定、变更共有份额的，免征契税”。
4、《关于企业范围内荒山林地湖泊等占地城镇土地使用税有关政策的通知》（财税﹝20
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