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王鹏艳定稿

本科生毕业论文

中国劳务中介组织的现状

与发展研究

姓　　名

王鹏艳

学　　号

20104080557

专　　业

人力资源管理

指导教师

龚文海副教授

2014年5月16日

摘要

随着社会经济的发展,劳动力市场结构已逐渐从“劳动者—用人单位”的二元模式转变为“劳动者—劳务中介组织—用人单位”的三元模式,劳务中介组织作为一种新兴的第三类主体有其独立特征,在克服市场和政府失灵,沟通、协调市场和政府之间关系，有效配置人力资源方面起着举足轻重的作用。

但是我国的劳务中介组织的发展暴露出监管机制和相关法律法规的滞后与不健全、从业人员素质不高、政府的不重视、劳务中介组织鱼龙混杂等一系列问题。

本文对我国劳务中介组织的现状及发展存在的问题进行研究，进而提出一些有效的改进方法，以促我国劳务中介组织的发展，使其更好的发挥在人力资源有效配置方面的作用。

本文主要采用实证研究与文献研究相结合的方法，对我国劳务中介组织的发展现状和存在的问题进行定性分析，并最终针对存在的问题提出相应解决对策。

论文共分为三个部分，分别为我国劳务中介组织的概述、我国劳务中介组织的发展现状和主要问题、完善我国劳务中介组织发展的对策建议等。

关键词：

劳务中介组织；发展现状；分类；管理模式

Abstract

Withthedevelopmentofsocialeconomy,thelabormarketstructurehasgraduallychangedfromthebinarymodelof“labor-employingunits”totheternarymodelof

“labor-labormarketintermediaryorganization-employer”.Thelaborserviceintermediaryorganizationasanewthirdclasssubjecthasitsindependentcharactersandplaysanimportantroleinovercomingthefailureofmarketandgovernment,coordinatingrelationshipbetweenmarketandgovernmentandefficientallocationofhumanresources.Butthedevelopmentofourcountry'slaborserviceintermediaryorganizationhasexposedaseriesofproblems,suchastheregulatorymechanism,therelevantlawsandregulationslag,personnelqualityisnothigh,thegoodandtheevilmixedupandthegovernmentdonotpayenoughattentionandsoon.Inhispaper,westudypresentsituationofthelaborserviceintermediaryorganizationandtheproblemsexistinginthedevelopmentofintermediaryorganizations,thenproposesomeeffectiveimprovingmethods,inordertopromotethedevelopmentofthelaborserviceintermediaryorganizationinourcountry,andmakeitplayabetterroleintheefficientallocationofhumanresources.

Thispapermainlyusesempiricalresearchandliteratureresearchmethodandqualitativeanalysisofthecurrentsituationofthedevelopmentoflaborserviceintermediaryorganizationsofourcountryandexistingproblems,andfinallyputforwardthecorrespondingcountermeasurestosolvetheproblemsthatexists.Thepaperisdividedintothreeparts,respectively,anoverviewoflaborserviceintermediaryorganization,thepresentsituationofthedevelopmentofthelaborserviceintermediaryorganizationinourcountryandtheexistingmainproblemsandthecorrespondingcountermeasures.

Keywords:

laborserviceintermediaryorganization;currentsituation;classification;ad-

-ministrationmode

目录

引言1

一、我国劳务中介组织的概述2

（一）劳务中介组织的概念和作用2

（二）劳务中介组织的产生原因及发展动力2

1.政府自上而下的推动2

2.劳动力市场微观主体的客观需要2

3.非市场主体的推动3

二、我国劳务中介组织的发展现状和主要问题3

（一）劳务中介组织在我国的发展现状3

1.我国劳务中介组织的分类3

2.我国劳务中介组织的管理模式5

（二）我国劳务中介组织发展中存在的主要问题5

1.监管机制不健全,各类劳务中介组织鱼龙混杂5

2.劳务中介组织管理落后,从业人员素质不高5

3.相关法律、法规的滞后与不健全6

4.劳务中介组织的作用没有得到应有的重视6

5.政府对劳务中介组织的影响和干预过多6

6.对非法黑中介的打击力度不够6

7.民营中介组织业务范围狭窄，门槛过高6

三、完善我国劳务中介组织发展的对策建议6

（一）加强立法,制定和完善市场规则7

（二）调整管理机构,统一审批标准,统一审批权限7

（三）加大监察力度,严厉打击非法黑中介7

（四）规范民营中介组织的运作，放宽市场准入标准，创造公平的市场准入环境7

（五）提高公益性中介组织的运作效率和服务水平7

（六）加强劳动力市场诚信体系建设8

（七）劳务中介组织要加强自身建设，提高中介服务质量8

结语9

参考文献10

致谢11

引言

劳务中介组织是人力资本配置的专业机构,通过这种社会分工和专业化可以节约大量的搜寻成本,降低风险,并在信息收集和处理上具有规模效应。

70年代以来，研究者在不同的分析框架（工作搜寻理论、逆向选择理论、委托代理理论、制度变迁理论等）下对劳务中介组织存在的缘由、对就业和总体福利的影响以及与企业、劳动者和政府的关系等进行了探讨和解释。

国外学者对劳务中介组织的实证研究,涉及影响求职者选择不同的劳动力市场中介形式的决定因素、劳动力市场中介与就业关系、劳动力市场中介的绩效评估等。

国外大多数研究表明,劳动力市场中介对就业具有积极而重要的影响。

目前，大部分对于我国劳务中介组织的研究主要停留在理论的层面上，而针对性和系统性的研究却很少。

本文正是从我国劳务中介组织的概念与作用、产生原因和发展动力入手，对我国劳务中介组织的发展进行剖析，从而找出发展中存在的问题，最后提出了有针对性的系统的解决对策。

本文的创新之处就在于其对策的系统性和针对性。

一、我国劳务中介组织的概述

（一）劳务中介组织的概念和作用

关于劳务中介组织的概念不同学者有不同理解和定义，一般来说，劳务中介组织主要是指居于劳动者和企业组织（或用人单位）之间的起中介作用的组织，如人才交流中心、职业介绍所、职业培训机构、劳务输出组织等，在我国一般称之为劳动力就业中介组织或劳务中介组织。

为了本文更好的分析劳务中介组织发展问题产生的原因以及解决其发展中存在的问题，本文采用目前较为广泛的定义，即：

劳动力就业中介组织（简称劳务中介组织）是指由政府、其他组织、法人和公民个人设立或者经营的，通过提供与就业相关的各项服务，如信息传递和就业咨询等，为用人单位和求职者达成某项协议、契约或合同而进行中介活动的机构。

（申海云，2009）

劳务中介组织是劳动力市场的重要组成部分，作为就业服务的市场载体，为劳动力市场中供给方与需求方的相匹配提供了一个操作平台，也是就业服务的核心内容。

劳务中介组织是劳动事务市场的中介环节，是劳动力流动的媒介和载体。

劳务中介组织作为市场体系中不可或缺的组成部分，在促进劳动者就业中发挥着重要作用。

劳动力市场中间层组织在促进劳动者就业过程中充当了润滑剂、推器和桥梁的角色，为劳动者就业提供了便利，降低成本，提高就业的效率。

（二）劳务中介组织的产生原因及发展动力

我国劳务组织的产生主要得益于以下三个因素的推动。

1.政府自上而下的推动

我国劳务中介组织的产生，很大程度上是政府推动的结果，这是有一定的历史渊源的。

从20世纪50年代建立起计划经济体制到改革开放前，我国不存在劳动力市场，劳动力就业由国家一手操办的，更无所谓劳务中介组织。

在提出建立市场经济体制后，改革之初，我国的制度变迁过程是强制性制度变迁，也不存在劳务中介组织自下而上诱致性制度变迁的基础，政府自上而下的推动成了一条捷径。

（张展，2004）

在推动劳务中介组织的建设上，政府不遗余力。

有的劳务中介组织甚至是作为政府的隶属单位而存在的，如由劳动行政部门开办的职业介绍服务中心或乡镇人民政府、城市街道办事处开办的职业介绍所。

政府的推动主要表现在以下两方面：

第一，政府为一些劳务中介组织输入了重要的人力资源、资本以及政策资源，如在劳务中介组织建立之初，许多中介组织的人员是政府直接委派的，政府为其工作人员提供公务员编制，为其提供办公地点、经费等；第二，劳务中介组织不断发展壮大的过程中，政府进行积极的引导、法律和规章制度建设等，如颁布劳动力市场管理办法等方式。

2.劳动力市场微观主体的客观需要

劳动力市场的微观主体主要包括两个方面：

一是劳动力供给者，即劳动力，一是劳动力需求者，即用人单位。

在计划经济体制下，国内企业高度公有，企业没有自主选择员工的自由，国家通过指令性计划安排全国的劳动力就业，劳动力也不能自由流动。

当前微观主体成为劳务中介组织动力的原因在于：

随着经济体制改革的进程和市场机制的逐步形成，企业逐渐成为自负盈亏、自主经营的微观主体，劳动力个人也有了自主决策的权利，劳务中介组织因其具有的中介功能和经济功能，受到微观主体的欢迎和鼓励。

从劳动力供给者角度看，我国目前需要解决就业问题的劳动力，主要包括原国有企业改革和政府职能转变中的下岗职工、每年新增的大学毕业生、以及农村剩余劳动力。

劳动力的自由流动（农村剩余劳动力的流动因受城乡二元户籍制度等的影响，自由流动上受到限制，除外）一方面给了劳动力更多的选择自由，但同时也增加了其选择的交易成本。

在信息不对称的情况下，找到一份合意的工作要花费较大的成本，甚至还要承担自身权利不能得到保障的风险，近年来常出现的农民工权益遭受侵害的事实就是证明。

这就需要有一个具有权威性、服务性的机构存在，来降低寻找工作的成本，减少机会主义风险；从劳动力需求者角度看，企业也需要有一个这样的机构来为其寻找到合适的劳动力、而直接寻找会花费很大的交易成本。

近几年在广东、福建等地出现了阶段性的“民工荒”，而农村剩余劳动力仍存在大量失业。

如果劳务中介组织比较发达，一定程度上也能够缓解这个困境。

劳动力市场微观主体对劳务中介组织的需要主要表现为货币选票，微观主体通过人才交流中心、职业介绍所、职业培训机构、组织劳务输出的组织，驻外办事机构、劳动力协会等劳动力中介机构进行劳动交易、维护自身权利。

3.非市场主体的推动

这里的非市场主体主要包括专家学者和媒体。

在我国劳务中介组织的发展过程中，专家学者发挥了重要作用。

在我国20几年的市场化改革中，专家学者对国外劳务中介组织的产生和发展进行了研究、对我国劳务中介组织的产生、发展的意义、步骤、方法、问题、对策、前景等做出了科学的分析和论证，这对促成国家引起对劳务中介组织的重视，积极推进其形成发展起到了重要作用。

而今，对劳务中介组织的研究仍然是个需要突破的问题。

专家学者仍在努力。

同样，媒体在我国劳务中介组织形成发展中也起了很大作用。

我国劳务中介组织的自然演进过程因计划经济体制而出现了一个断层，计划经济体制下形成的思维习惯和价值判断必然使大众对劳务中介组织有一个逐步的认识、认可、利用的过程，媒体发挥了其引导作用。

媒体帮助大众转变了对劳务中介组织的认识，向大众传递劳务中介组织的信息，并对之起到了一定的监督作用。

二、我国劳务中介组织的发展现状和主要问题

劳动力就业中介组织是众多社会中介组织的一个分支,其作用是服务于劳动力市场,促进劳动力要素的合理配置。

近年来由于政府的推动和劳动力市场的需求等因素的促进，我国劳务中介组织在数量和形态上都得到迅速发展。

（一）劳务中介组织在我国的发展现状

我国劳务中介组织的发展主要可以从其发展规模和管理模式两个方面得以体现。

1.我国劳务中介组织的分类

我国劳务中介组织主要可以分为两大类，即公共就业服务机构和职业中介机构。

公共就业服务机构，是指由各级政府部门主办，为劳动者和用人单位提供减免费服务的公益性服务机构。

其形式主要有职业介绍机构、人才交流中心等。

主要任务是组织劳动力合理流动，促进人才交流，开展劳动力合作。

在我国，公共就业服务职能主要由公共职业介绍机构承担。

随着我国改革开放的深入和市场就业机制的建立，其作用将越来越重要。

依照2008年1月1日实施的《就业服务与就业管理规定》，公共就业服务机构的职能主要包括：

就业政策法规咨询；职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息分布；职业指导和职业介绍；对就业困难人员实施就业援助；办理就业登记、失业登记等事务；其他公共就业服务。

公共就业服务机构不得从事经营性活动。

《规定》还明确指出：

公共就业服务机构举办的招聘会，不得向劳动者收取费用；公共就业服务机构应当公开服务制度，主动接受社会监督；公共就业服务机构应当根据服务对象的特点，在一定时期内为不同类型的劳动者、就业困难对象或用人单位集中组织活动，开展专项服务。

我国目前的公共就业服务机构包括两大类：

一个是面向人才市场的人力资源中介服务系统，由各级政府的人事部门管理，是为高层次劳动力提供中介服务的，按照我国人事部门的统计口径，人才是指具有中专以上学历的毕业生、专业技术人员、管理人员等中、高级人才，主要业务包括：

人事代理、人才招聘、人才派遣、网上人才市场、人才猎头等，其中人事代理是其基本功能；另一个是面向劳务市场的公共职业介绍服务系统，由各级政府的劳动保障部门负责管理，为低层次的劳动力和弱势群体，如下岗职工、失业人员、进城务工人员及其他弱势群体提供职业指导和用工信息，政府给与此类职业中介的政策倾斜度大，公益性质更明显。

（中国报告大厅，2010）

我国公共就业服务体系发展至今，全国城市和大部分县都建立了以公共职业介绍机构为窗口的综合性服务场所，99％以上的街道和70％以上的乡镇建立了劳动保障工作机构，95％以上社区聘请了专门工作人员，基本上实现了前台的计算机服务，服务设施不断改善，服务手段日益现代化。

到2003年底，我国已建立起省、市、区（县）、街道（乡镇）、社区五级公共就业服务体系，全国有就业服务机构31109所，其中公共就业服务机构21515所，从业人员96545人。

至2007年末全国共有就业中介服务机构37897所，由各级劳动保障部门和政府各级部门所办的劳动力就业中介服务机构24806所，占到了总数量的65．5％，全年公共职业介绍机构介绍成功1981万人次。

（中华人民共和国人力资源和社会保障部，2008）截止到2012年底，全国县以上政府部门设立公共就业和人才服务机构等各类服务行业达2.8万家。

各类人力资源服务机构以市场需求为导向，全年共为1888万家次用人单位提供各类人力资源服务，不断拓展人力资源服务领域，丰富了服务内容，提升了服务水平。

（中华人民共和国人力资源和社会保障部，2013）

公共就业服务机构提供免费、安全的服务，具有不可比拟的优势和社会效益。

但是，公共就业服务组织的现状与社会需求相比，还有很大差距。

许多地方的队伍建设不到位，工作经费未落实，特别是服务功能、服务质量与效率还远不能满足广大人民群众日益增长的需求。

职业中介机构，是指由法人、其他组织和公民个人举办，为用人单位招用人员和劳动者求职提供中介服务以及其他相关服务的经营性组织。

它是在劳动人事部门指导下，接受国家管理的市场主体，分为营利机构和非营利机构两种。

营利的职业介绍所多由私人开办，非营利的职业介绍所主要由各社会团体和公益性组织创建，政府部门不得举办或者与他人联合举办经营性的职业中介机构。

这类市场有职业介绍所、家庭用工服务公司等。

按照《就业服务与就业管理规定》第六章第四十五条的规定，职业中介机构的服务职能包括：

为劳动者介绍用人单位；为用人单位和居民家庭推荐劳动者；开展职业指导、人力资源管理咨询服务；收集和发布职业供求信息；根据国家有关规定从事互联网职业信息服务；组织职业招聘洽谈会；经劳动保障行政部门核准的其他服务项目。

（中国报告大厅，2010）

截止2002年9月30日，劳动部门批准的民营职业介绍机构数为8054家，2001年底，人事部门批准的民营人才中介服务机构仅有419家，从业人员2596人，截止2005年底，民营人才中介服务机构达到了2059家，另外还有26家中外合资人才中介服务机构。

2.我国劳务中介组织的管理模式

按照《就业促进法》及《就业服务与就业管理规定》的规定，我国的公共就业服务机构归劳动保障行政部门统筹管理、指导并监督。

在级别层次上，共分为中央、省、地市、县区四级，各地方的服务机构隶属本行政区域内的政府行政部门，经费纳入同级财政预算。

但实际上，因为行政体制改革的深入尚需时日，在中央成立人力资源和社会保障部的前提下，具体到省级，我国公共就业服务机构的管理将会继续按照现行行政架构实行劳动保障部门和人事部门分别管理的模式，即：

公共就业服务机构根据行政归属分为两个独立的系统，一个是面向人才市场的人力资源中介服务系统。

由各级政府的人事部门管理；另一个是面向劳务市场的公共职业介绍服务系统，由各级政府的劳动保障部门负责管理。

按照《就业促进法》及《就业服务与就业管理规定》的规定，各级劳动保障行政部门对本行政区域内的职业中介机构实施管理，职业中介机构实行行政许可制度。

设立职业中介机构或其他机构开展职业中介活动，须经劳动保障行政部门批准，并获得职业中介许可证。

经批准获得职业中介许可证的职业中介机构，应持许可证向工商行政管理部门办理登记。

劳动保障行政部门对经批准设立的职业中介机构实行年度审验。

职业中介机构的具体设立条件、审批和年度审验程序，由省级劳动保障行政部门统一规定。

需要说明的是．实际上我国目前的职业中介机构也分为两类，一类是由人事部门颁发经营许可证的民营就业服务组织，另一类是由劳动保障部门颁发经营许可证的民营就业服务组织。

从目前我国劳务中介组织的发展现状和种种实例来看，我国劳务中介组织一方面有着很大的发展空间，另一方面也存在许多急需改进的问题。

（二）我国劳务中介组织发展中存在的主要问题

我国劳务中介组织存在的问题主要表现在以下几个方面。

1.监管机制不健全,各类劳务中介组织鱼龙混杂

我国中介组织的市场准入要求不是特别严格,劳务中介组织成立成本不高,政府监管机制不健全,对中介组织违规行为惩处不严,中介组织违规成本不高,面对巨大市场和高额利润,各类劳务中介鱼目混珠,非法经营、无证经营、滥收费、假招工等现象时有发生。

2012年在全国范围内开展的清理整顿人力资源市场秩序专项行动中，相关部门共检查职介机构和用人单位近15万户次，查处违法案件就有近1万件，其中非法职业中介活动有2815起，吊销的许可证有113件，吊销的营业执照1126件。

现在只要走到车站、大街上我们都能看到密密麻麻地贴满了各类招聘信息，求职者“马路市场”找工作，严重侵害了他们的合法权益,造成了不良的社会影响,也影响到劳务中介市场健康有序发展。

2.劳务中介组织管理落后,从业人员素质不高

很多劳务中介组织规模小而散,难成规模优势，经济实力不强,难以适应激烈的市场竞争；有些劳务中介组织内部管理松散，缺乏完善的规章制度；虽有较为完善的规章制度,但缺乏相应的监督约束机制，在具体经营过程中，不按章办事,甚至做出违法乱纪的事情。

从总体上讲，劳务中介组织的人才培养远远跟不上机构发展速度，从业人员素质不高，不具备相关的专业知识和技能，缺乏必要的技术培训和指导,员工的服务质量差,整体服务不规范。

3.相关法律、法规的滞后与不健全

我国虽已制定了一些涉及劳务中介组织的法律、法规和相应的规范,但散见于各个专门法律、法规当中,不成体系,甚至还存在彼此冲突的现象,部分领域存在较大的法律空白,相对于劳务中介组织发展,立法滞后。

政府对劳务中介组织的管理主要还是依据行政法规,这些规定相对笼统,缺乏可操作性,以致出现有的地方或部门自搞一套,各自为政,滥用职权、胡乱处理的情况也时有发生,阻碍了市场经济的规范化操作及全国统一劳动市场的形成,不利于政府、社会和企业对劳务中介组织实行监督。

4.劳务中介组织的作用没有得到应有的重视

部分地方政府为农民和农村服务的意识淡薄,对劳务中介组织的重要性和必要性认识不足,缺乏相应的政策扶持、财政支持和监督制度,或鼓励措施力度不大,既定政策执行不到位,使得劳务中介组织发展的政策环境还不够宽松。

各职能部门职责不清,出现“多头”管理的局面。

部分基层干部把发展劳务中介组织的工作摆错位置,缺乏深入细致研究和精心组织引导,致使劳务中介组织发展基本处于放任自流状态。

此外,部分企业和求职者个人有认识上的偏差,不相信劳务中介组织。

5.政府对劳务中介组织的影响和干预过多

按国际惯例,劳务中介组织是非官办的社会经济组织,是市场经济体制的重要组成部分。

但我国因受传统计划经济的影响,政府作用过于明显,造成一些劳务中介组织带有“官办”或“半官办”的色彩,形成自立不独立的局面。

有的部门利用行政权利制定对劳务中介组织的认定和管理法规,在中介市场中划分势力范围,分别规定进入劳务市场的特许权。

政企不分现象的存在扰乱了劳务中介组织的秩序,使劳务中介组织缺乏竞争意识和开拓精神,无法客观、独立、公正地执业,妨碍了公平竞争环境的形成。

6.对非法黑中介的打击力度不够

由于市场需求巨大的推动，非法黑中介大量存在，它们往往通过报纸、街头小广告等各种手段引诱、欺骗外来务工人员，以各种名义和手段诈骗钱财。

同时由于非法非法黑中介的欺诈行为，导致很多务工人员对劳务中介组织缺乏信任，这也间