对加强和创新城市社会管理的若干启示.docx

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对加强和创新城市社会管理的若干启示

对加强和创新城市社会管理的若干启示

党的十七大明确提出了建设中国特色社会主义事业四位一体的总体布局（即中国特色的经济、政治、文化、社会建设），并进一步提出要“完善社会管理”。

国家“十二五”规划纲要第一次单独成篇对社会管理作出具体部署。

最近，省委十二届九次全体（扩大）会议专题研究部署了加强和创新社会管理的各项工作，审议通过了《中共浙江省委关于加强和创新社会管理的决定》。

可以说，全面加强和创新社会管理已成为一个重大而现实的课题，迫切需要各级党委政府加强探索和实践，在不断总结完善中进行破题。

一座城市的文明创建，从目标、评价体系和实际效果来看，都与城市社会管理保持着高度的同向性和同一性，是城市社会管理的重要方面。

针对当前城市社会管理面临的新背景和新问题，今年我们在全国文明城市创建工作中实施了重点工作项目化测评的方法，其运作的实际情况对我们加强和创新城市社会管理有一定的启示意义。

一、当前城市社会发展出现的新特征

随着由计划经济体制向市场经济体制改革的不断深入，我们的城市社会发生了诸多变化，出现了诸多新的特征。

1、总体格局的开放性不断增强。

从总体上看，城市更加开放，外向度不断提高，城市社会与外界的联系越来越紧密。

一方面，城市的集聚力进一步增强，在工业化、城市化背景下，各种资源、人口都往城市集中，城市变得越来越“重”；另一方面，城市的辐射力进一步增强，不断向外延伸和扩张，城市变得越来越“大”。

另外，随着信息化时代的到来，城市与城市之间的距离变得越来越短，相互之间触手可及。

这样的变化，使城市社会管理的任务越来越繁重和复杂，简单化、封闭化的城市社会管理模式必定没有出路。

2、城市结构的动态性不断增强。

现代城市是处于不断变化之中的城市。

在社会转型加剧的新形势下，城市的经济结构、社会结构、空间结构处于不断快速变化发展之中，城市社会日益由计划经济时代相对固定的静态系统向市场经济时代不断变化的动态系统转变。

特别是随着户籍制度、劳动制度、干部制度等的不断变革，对人的身份的约束逐渐减少，社会阶层日益分化，人口流动不断加快，工人变商人、农民变市民、穷人变富人，城市社会管理所面对的客观情况不断发生变化，管理的理念和方式亟待创新提升。

3、价值取向的多元性不断增强。

更加开放的经济和社会体制，必然带来更加丰富多彩的社会思想和价值观念。

而城市经济的繁荣发展，更使各种思想、思潮、观念、追求在城市社会中集聚发展，共生共融。

不同的阶层、不同的人群往往有着不同的价值取向。

有的向往精神的富足，有的向往物质的享受；有的向往个人的静谧，有的向往群体的欢愉；有的向往相对平静的生活，有的向往更加激荡的人生，等等。

对待同一个行为、同一个事物，不同个体之间经常有着不同的价值判断和利益考虑。

在城市社会管理中如何均衡各方的利益追求，如何调和不同的价值取向，如何凝聚管理和发展的合力，是党委政府面临的一个重要课题。

二、当前城市社会管理面临的新挑战

近年来，市委、市政府高度重视城市社会管理工作，进行了一系列有益的探索，也涌现出一些好的经验和做法。

但同时我们也要看到，城市社会出现的诸多新变化、新特征、新趋势，给当前的城市社会管理带来了新的挑战，有待我们在今后的工作实践中认真研究、解决。

1、社会管理的整体性要求与管理体制条线性的矛盾。

多年以来，我们对城市的管理基本上是一种“条线性管理”的模式，即政府各职能部门在各自职权范围内推进工作，部门自身对上负责、对下考核，部门之间以职权为界相对独立，讲究不越权、不越位。

这种管理体制的特点是线条分割非常明显，某项工作要先归到某条线上才能得到处理。

但是，目前我们城市社会管理中的许多工作任务涉及的领域很多，牵涉面很广，是一种“块状结构”，许多问题很难严格归口到某条线上。

因此，我们的“条线性管理”模式与“块状”工作任务很容易产生矛盾。

对某项工作，几个部门都负有责任，但由于级别相同、互不隶属，又各属不同的分管领导，往往难以区分具体责任并协调一致。

就职责而言，城区政府及各街道、社区都是处于“块状”地位综合性组织。

但由于级别较低，以及“一市一区”的体制，手中缺乏应有的资源，统筹条块关系显得力不从心。

2、社会形态的开放性现实与管理方式滞后性的矛盾。

实事求是地讲，目前城市社会的发展速度很快，而我们的管理人员、执法队伍的素质和能力与城市社会管理的科学化要求相比相对滞后。

社会越来越开放化、动态化，而我们的管理还没有完全跳出计划经济时代的思维、理念和方式。

一是行政式管理。

习惯于用行政手段、行政命令解决社会问题，使用法律的手段、市场的方法和思想教育的方式解决问题的意识还不强，能力还不够。

二是经验式管理。

管理靠传统，工作凭经验，对老套路、老办法比较熟悉，比较熟练，对新的现象和事物相对缺少调查思考，运用新办法、新机制解决新问题还在探索中。

三是粗放式管理。

建设管理中重视主干道、重视门面、重视外形象，都未尝不可，但背街小巷和居民小区等，由于种种原因，欠账不少。

四是突击式管理。

工作中存在“一时热”、“一阵风”的现象，应付检查搞突击有一套，当时成效明显，但过后脏、乱、差现象马上返潮，群众怨声载道，十分反感。

在这些观念和方式之下，管理者与被管理者的冲突就在所难免，与上级和群众的要求也必定产生距离。

3、社会群体的多样性需求与管理主体单一性的矛盾。

各类行业协会、学会、社团和其它基层自治组织是加强城市社会管理的重要力量，在满足城市社会群体多样性的需求中发挥着重要作用。

但目前各类社会组织发展不够，没有能力承担诸多城市社会管理的任务，一定程度上造成城市社会缺乏必要的自治能力，政府依旧是“单一”的管理主体。

比如，许多行业协会都依附于政府部门而成立，缺少独立性、自主性，对行业的管理基本依赖于政府，行业自律不够。

又比如，社区居委会是居民的自治组织，在基层社会管理中担负着重要职责，在保障居民自治权利和服务居民日常生活方面具有重要的地位和作用。

但目前，我们许多社区的自我发展能力不强，经济来源有限，自治能力较弱，因为经费等原因，正在演变成为街道或部门在基层的“派出机构”。

而对社区应该做的事，对居民反映强烈的事，如车库车棚出租、小区养鸡养鸭、楼道牛皮癣、下水道堵塞、垃圾乱倒、小区中小餐饮废气污水、绿化损毁、家人亡故半夜做道场等，缺少管理意识和管理举措，因而被居民认为有和没有都一样。

总的来说，各类社会组织发育不全，政府承担了城市社会管理中的绝大部分任务，使政府的作用被进一步放大，关注的焦点被进一步集中，一旦出现问题，所有矛头都会指向政府，使政府处于被动、尴尬的局面，在许多时候显得进退两难。

4、社会发展的和谐性走向与公民意识缺失性的矛盾。

公民意识主要指人在社会生活中的责任意识、公德意识、民主意识等，它不但包括积极维护自身权利的意识，更包括高度的社会责任感，以及强烈的社会参与、社会监督、社会担当和社会规则意识。

公民意识的培育在构建和谐社会中十分重要。

但这样的公民意识，在我们的市民中还比较缺乏。

在多年的市场化改革中，我们更多的是强调效益产出，对社会公平、社会责任、社会诚信等强调不多，由此形成一个重要的负面影响，就是社会个体“逐利”心态的不断滋长。

由于城市社会利益主体和相互关系的复杂性，这种心态在市民群体中表现得更加突出。

有些市民过度强调个人利益的最大化，对公众利益考虑得很少，对有碍个人利益的公共行为经常表现出不满和拒绝的姿态。

比如，不少市民会对管理者提出种种要求，对他人提出种种要求，但对自己从来没有要求：

垃圾扔在车里觉得不干净，就往车窗外扔；店铺觉得面积不够大，就往过道上占；鸡鸭养在家里觉得不卫生，就在小区里放养；去逛街嫌停车场太远，就把车停在大厦门口的马路上。

这些现象，从本质上看，仍旧是小农意识和小市民思想在作怪：

农民变成市民了，但思想上仍旧是“农民”；市民也没有真正变为公民，保留了各种“小市民”的习气。

三、项目化测评实践对加强和创新城市社会管理的新启示

在今年的全国文明城市创建实践中，我们从绍兴实际出发，按照市委、市政府要求，以群众反映的突出问题，以重点工作项目化测评为抓手，积极推动面上创建工作的开展，取得了初步的效果。

重点工作项目化测评的主要做法是：

对照创建标准和工作实际，分批分类梳理出重点工作项目，明确牵头单位和有关责任部门，提出具体的工作目标和要求，并定期对工作成效开展测评和公示，做到责任清晰化、措施具体化、成效明朗化。

目前，第一批18个项目已经进行了两次测评，部门推进工作的力度很大，成效提升很快。

第二批22个项目也已经确定，相关部门正积极组织实施。

事实证明，实施重点工作项目化测评，将文明创建中的一些重点难点问题包装成一个个具体项目落实给相关职能部门包干解决，是针对条线分割状态下部门边界不清、任务不明、推诿扯皮、横向协调困难、块上工作难以推动这一症结的有效途径和手段，在特殊时间里、特定条件下、局部范围内实现了政府管理职能的有效整合。

从全局和长远来看，创新城市社会管理、提升城市文明程度是一项复杂的系统工程，头绪多、牵涉广、要求高、任务重，仅仅依靠重点工作项目化测评是远远不够的。

但我们也可以从重点工作项目化测评的实践中获得些许经验性的启示，以便于我们在更高层次上做好加强和创新城市社会管理的文章。

1、加强和创新城市社会管理，必须推动管理资源的新整合。

在线性管理为主的行政管理体制下，条与条之间处于平行状态，彼此没有相互协调的功能，而部门职责却存在诸多交叉，致使经常出现“每条线上工作都做得很好，落实到块上却有大量问题没有解决”的现象，职责的交叉点往往成为管理的盲点。

实行重点工作项目化测评以后，对每一个项目都确定1-2个部门牵头负责，并赋予它综合协调的职能，而配合部门也被要求积极承担职责范围内应尽的义务。

这样的职责分解体系，在主线条（牵头部门）的串联下，把一个个“条”（部门职权）整合为整体的“块”（综合职权），使各项工作任务得到了综合性、实质性的推进。

从本质上说，重点工作项目化测评体现了一种管理块状化的思路，将“条”上的各司其职整合为“块”上的综合管理，实现了条线之间工作的融合和支持。

据资料显示，广东省广州市于2009年率先成立了城市管理委员会，并作为市政府工作部门，将相关机构的城市管理职能整合在内，专门负责统筹协调城市社会管理方面的各项事务，城市管理水平得到了有效提升。

我们应当借鉴先进城市的成功经验，进一步加强对城市社会管理工作综合性、整体性问题的研究和部署，整合各种分散的城市社会管理资源，理顺各方面关系，解决现有部门之间因行政关系平行、职责任务交叉所导致的各种矛盾和问题，真正形成城市社会管理的合力。

2、加强和创新城市社会管理，必须实现工作机制的新完善。

客观地讲，当前我们政府工作的方式方法有许多还没有完全超越计划经济时代，与深刻变革的社会新形势、新要求存在很多不相适应的地方。

在项目化测评的实践中我们体会到：

很多工作如果按照习以为常的老套路、老经验、老办法来做，推进将是十分缓慢而艰难的，比如农贸市场周边环境整治，比如校园门口秩序的管理，等等，必须解放思想，打破常规，建立更加科学有效、切实可行的工作机制。

一要建立联动的协作机制。

列入测评的40个项目，每一项都是系统化的整治工程，都有牵头部门和配合部门，都需要部门之间相互配合，协作完成。

事实证明，任何“条”如果只对其本身的职能负责，离开了其它“条”的协作，其管理一定是被动的、简单化的、无效的。

“条”与“条”之间必须实现有机联动，才能产生最大的管理合力。

二要建立长效的管理机制。

项目化测评的一大特点，就是要求牵头部门以建立小机制的形式把整治过程中的好经验、好做法固定下来，先搞突击，再求长效，不做表面文章。

在城市社会管理实践中，我们也可以采用以点带面的方法，把一个个零散的小制度串接成为网络化的社会管理大制度，推进整个面上城市社会管理水平的提升。

三要建立客观的评价机制。

长期以来，我们的工作一定程度上存在“自定目标、自套标准、自行整改、自我评判”的问题，部门既是“运动员”，也是“裁判员”，工作是否开展、开展到什么程度、成绩如何等都由自己来评定，而群众得了多少实惠、工作真正有多少成效则无法考量。

本次项目化测评采取事先对照创建要求制定量化的测评标准，事中及事后通过抽查、暗访并打分、排序的方式检验工作成效，使部门的工作成绩更加直观、客观地反映出来，不失为一种有益的探索。

四要建立科学的保障机制。

近年来，我们投入了大量的财力、物力，对城区市政环卫设施、公共便民设施、道路交通设施等进行了提档升级，取得了良好成效。

但是，一方面遗漏的问题还有许多，另一方面设施的维修维护等需要长期跟进，具体到某项工作需要多少投入、怎样投入等，总体上比较模糊、笼统。

实施项目化测评后，只要项目确定，我们就可以根据具体的工作要求，比较科学精细地核算出所需投入，避免经费划拨的随意性、临时性，确保该用的经费有保障、用出的经费有成效，真正使钱花在刀刃上。

3、加强和创新城市社会管理，必须促进干部作风的新转变。

今年的文明创建工作，特别是实施重点工作项目化测评以来，得到了大多数市民的拥护和支持，其中很重要的一条，就是市委市政府主要领导带头，狠抓作风建设，始终坚持“为民、惠民”的理念，听取群众呼声，关注群众诉求，真正把群众的需求作为工作的出发点和落脚点。

在项目制定阶段，市四套班子主要领导、分管领导多次实地踏看走访，深入实际、深入基层、深入群众了解真实情况，掌握第一手资料，并在此基础上作出决策。

先后两批列入测评的40个项目，包括多个市场周边环境整治、多个老旧小区环境秩序改善、多个路段市政设施提升等，都是群众呼声强烈、事关群众衣食住行等切身利益、有利于提升市民生活质量的实事工程，项目的制定体现出较强的科学性、现实性和可操作性。

在项目实施阶段，各责任部门特别是“一把手”亲临创建一线，认认真真、扎扎实实地推进项目实施，在工作中增进了与群众的交流、密切了与群众的联系、提升了做群众工作的能力。

在项目成果的检验阶段，采取了委托第三方的方式，把群众满意度作为重要的测评标准。

因此从某种意义上说，文明创建工作是对各级干部和执法管理队伍作风的一次大教育、大检阅、大提升。

在今后的工作实践中，我们应当继续保持和发扬这种良好的工作作风，进一步强化群众观点、坚持群众路线，把抓作风建设与抓实际工作结合起来，切实为群众做好事、办实事、解难事。

4、加强和创新城市社会管理，必须加快社会组织的新发展。

在计划经济时代，各类社会组织长期得不到应有的重视和发展。

在市场经济体制下，政府依然习惯性地大包大揽，使得政府的责任被无限放大，管理的弹性越来越弱，回旋的余地越来越小，矛盾的焦点越来越集中，在许多老百姓眼里政府成为承担社会管理责任的唯一主体。

无限的权力带来无限的责任，无限的责任带来无限的风险，这是一个困局。

事实上，依法设立的社会组织处于政府与企业、政府与社会、政府与个人之间的特殊地带，起着联系政府与人民群众的桥梁纽带作用，是助力社会管理的“生力军”，是缓冲社会矛盾的“安全阀”。

在城市社会管理实践中，许多政府部门无法承担、群众个体无力承担的事务，完全可以由各类社会组织出面来完成，比如：

动员企业（个体工商户）参与文明创建，可以通过行业协会或者商会；开展公益活动，可以通过志愿者协会；开展群众性文化活动，可以通过各种文体社团；动员居民践行文明规范，可以通过社区居委会，等等。

因此，我们应当进一步引导和扶持各类社会组织的发展，鼓励其积极参与到社会管理事务中来，调动和利用好各类社会资源，发挥好社会组织的助力和缓冲作用，实现“政府肩上有千斤重担，社会组织也能挑起几百斤”，积极构建“小政府、大社会”的社会管理新格局。

5、加强和创新城市社会管理，必须注重市民素质的新提升。

我们在创建文明城市中碰到的种种问题，包括卫生差、秩序乱、设施破等，说到底，都是人的素质问题。

没有文明的市民，就没有文明的城市。

从这个意义上说，加强城市社会管理的核心问题，就是如何提升广大市民素质的问题。

市民素质的提升是一个长期的、渐进的过程，没有捷径可走，尤其是要实现量变到质变的提升，需要几代人的不懈努力。

但这项工作又带有根本性，必须实打实地去做，必须从现在抓起、从小事抓起。

近年来，我们通过树立和宣传先进典型、普及文明礼仪知识、开展文明主题教育和各类道德实践活动等形式，积极培养市民文明意识，大力推动市民文明实践，取得了一定效果。

如：

我们在市级媒体开设“风尚绍兴”专栏开展系列性的先进典型宣传，开通网上爱心博物馆，评选绍兴市首届道德模范等，都在群众中形成了较好的反响。

下一步，一要教管并举，把教育与管理有效结合起来，特别是对那些经常违反规则的，建议有关部门通过一定方式采取执罚措施，严管严罚，提高管理的威慑力和有效性。

二要注重树立先进，继续深化以先进典型引领社会风尚的文章，通过先进典型启发人、引导人、激励人，通过群众喜闻乐见的宣传教育活动推动公民意识和文明素养的入脑入心。

三要重视环境对人的反作用，积极推进新型城市化建设，进一步美化城市景观、完善城市功能，以优美的环境改造人、影响人、提升人。

四要积极推进文化建设，大力弘扬社会主义核心价值体系，繁荣群众文化活动，充分发挥“以文育人、以文化人”的作用。

五要大力提高社会管理水平，切实提供优质、规范的社会管理和服务。

六要大力加强作为市民自治组织的基层社区建设，配强班子，落实保障，调动积极性，通过富有成效的社区工作，推动市民实现自我教育和自我管理。