信息与政策及其制度分析.docx
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信息与政策及其制度分析
信息与政策及其制度分析
内容提要：
信息是非常重要的，对于公共政策尤其如此。
信息是大量存在的，有用的，但是需要成本的。
公共政策要有效，就要根据需要和经济原则投资于信息。
政策实践信息具有不完善性、不均衡性和不对称性三大特征，制度分析的任务就是着眼于有效的公共政策这一目标，来尽可能运用各种制度安排来减少政策的不完善性、不均衡性和不对称性的危害。
最后，论文针对性地分析了时空信息与科学信息不对称、一般信息不对称对于公共政策实践的挑战及其制度分析的一般思路。
关键词：
信息公共政策制度分析
在信息时代，人类生活的各个方面都与信息密切相关。
从某个意义上来说，我们所生活的世界，除了局部还是看得见、摸得着的物理世界之外，大部分世界已经成为信息的世界了。
我们生活在某个地方，有蓝天白云、高山流水，我的心在跳动，我的声音能够被其他人听到，我没有工作证，也没有身份证，人们喊我的小名，一听我的声音就知道我是谁，也知道我的偏好和习性，具有什么才能，我也可以感觉到自己物理地存在于一个物理的世界当中。
在这样的传统社会中，我的存在可能仅此而已。
但是在现代高度发达的信息社会里，每一个人的存在和生活，实际上都是一个实在的信息世界之中：
大多数人用我的名字来认识我，相当多的人可能只知我名不知我人，我是毛寿龙，有身份证，有工作证，各种各样的学位证书，工作证，护照，有许多专着和论文表明我是研究公共政策与政府治道问题的，是一个学者；我周围的绝大多数人我都是不认识的，我不认识他们的脸、声音和身形，不知道他们干什么，更不了解他们的各种各样的证件，而我所认识的人，我却很少见到他们，经常通过电话、电子邮件，才能知道他们还存在。
我通过大量的书籍，通过网络，通过调查，可以了解整个世界发生了什么事情，尽管我没有亲眼看到，亲耳听到。
属于自己的天地，往往用锁和防盗门、电子密码以及相关的法律才得以存在。
这就是信息时代的我，也是信息时代的我以及每一个人所生活于其中的世界。
在这个世界里，信息问题开始成为人们的热门话题，人们也逐渐习惯于从信息的角度，来看待周围的世界。
随着信息技术的高速发展，信息传播速度越来越快。
因特网成为信息问题的最为热门的话题。
1999年是中国政府上网年，有关电子政府的话题成为媒体操作的对象。
但是，信息是什么呢？
它是不是就是计算机化或者电子化呢？
信息与政府公共政策的关系如何？
无疑，信息在公共政策中的地位是毋庸质疑的，但是信息决不是信息高速公路，或者计算机。
信息的含义要广泛得多，它的问题也决不仅仅在电子化方面。
电子化使得传统社会以更快的速度走向信息社会，但它本身只是信息社会的一个技术基础。
本文将抛开目前流行的热门话题，重新审视信息的基本含义、信息的特征及其与公共政策分析与实践之间的关系、投资于信息的原则、政策实践信息的特征、政策过程中的信息不对称以及信息不对称与政策博弈格局等问题。
一、信息、知识与公共政策
信息，就是音信，消息，从客观方面来说，它是客观的状况；但是从人的角度来说，它是我们有关某种客观状况的认识，这种认识一旦为人所拥有，就成为人所拥有的知识。
因为这一缘故，人们实际上把信息、知识看作一回事，或者认为知识既包括有关人们较为高级的认识，即技术的知识，以及有关属性的知识，即通常所说的信息问题。
1998/1999年世界银行世界发展报告《知识与发展》就是这样界定知识的。
[1]当然，要非常准确地界定知识与信息，并区别这两者，也是可能的，比如我们可以把信息当作一种客观的东西，它只是反映客观存在的状况。
而把知识当作是人们所掌握的信息，是人们对客观世界的系统的认识。
但在现有的政策讨论中，一般都把这两者当作一回事，因为即使是信息，实际上也是已经经过人处理过的、已为人所认识的信息，也就是知识。
在此，我也将按照国际惯例，把信息和知识当作一回事。
当然，在进一步分析时，也可以把不同的信息和知识进行分类。
政府的政策，往往是为公共利益服务的，其目标是解决公共问题，因此又叫做“公共政策”。
根据公共政策学的一般界定，它是指“政府直接采取的行动或在某种程度上涉及到国家合法权力的行动”。
比如，政府在经济方面直接采取的行动就是经济政策，政府在人口控制方面采取的行动就是人口政策。
在经济方面，美国学者把它分为分配政策、再分配政策、调控政策和基础性的政策。
在公共管理方面，政府也可以采取各方面的政策，如高科技政策、环境保护政策、国土资源开发政策、医疗卫生政策、警察服务政策等。
公共政策的质量对于一个国家公共利益的实现，具有极大的影响。
高质量的公共政策，可以减少人与人之间的冲突，促使人们积极行动，并且积极合作；它可以很好地实现有限资源的适当配置，实现配置效率，从而实现社会福利的最大化。
那么，如何提高公共政策的质量呢？
这有各种各样的途径。
如完善公共政策设计、制定、执行、评估和反馈等过程的制度安排，完善公共政策的责任机制等，都是非常重要的。
本文讨论的侧重点在于探讨从政策的角度来探讨信息的若干特征，具有这些特征的信息与政策之间的关系，认为信息对于公共政策是非常重要的，它是有用的、稀缺的资源，公共政策的设计、制定、执行、评估和反馈，需要探讨不同阶段的信息的特征，其稀缺程度，以及开发成本的高低，尤其是要重视信息不对称条件下的信息资源开发和利用的问题。
二、信息的三大特征
让我们来探讨信息的若干特征。
信息的第一个特征是，它是大量存在的。
实际上，世界本身就是由信息组成的，只有通过某种信息，世界万物才能表明自己的存在。
不用说有关大自然的信息，即使是有关某个人、某个问题的信息，也都是大量存在的。
比如有关毛寿龙的信息，如果系统地收集起来，其信息量可能组建一个图书馆。
政府所处理的公共事务以及解决公共问题的公共政策也是一样的，它也是由大量的信息组成的，并且哪怕是一个局部的问题、一个最简单的公共行动，其所涉及到的信息都是大量的。
信息的第二个特征是有用的，是人类生活所必需的，也是公共政策所必需的。
人的生活在任何时候都离不开信息，个人决策、集体决策和政府公共决策，都离不开信息。
就个人来说，如果没有有关结婚对象的信息，作出的有关结婚的决策就太盲目了；如果不知道食品是否有毒，就作出食用的决策，结果就很可能是致命的。
就某个集体来说，如果没有信息，要采取有效的集体行动实际上是很困难的。
就政府来说，如果没有相关的信息，或者信息不足，其危害就更大。
对外可能导致战争，对内可能导致经济的崩溃。
个人决策、集体决策和政府公共决策，与信息是息息相关的。
比如，如果没有有关国土资源的数量调查，在耕地不足的情况下，还采取鼓励滥用耕地的政策，其结果肯定是坏的。
在战争中，公共决策更需要信息。
从信息角度来看，所有的战争不仅仅是物质力量的战争，而且还是信息之间的战争，现代化的信息战更是现代战争的关键。
信息的第三个特征是有用的信息往往是有成本的。
不可否认，大量的信息是免费的，如阳光照亮了世界，我们轻易地看见了这个世界，从而了解了这个世界，这一过程我们并没有付费。
但是，许多免费的信息是没有用的，对于我们所需要的信息来说，免费的信息是重要的，但往往是不够的，而采集、开发进一步的信息是需要成本，要使之变成我们的认识，不是免费的。
比如，在晚上，我们要照样看得见这个世界，就需要照明的能源。
即使有人免费送我一本书，我要了解其中所包含的信息，也需要进一步投入必要的时间，并且投入的时间越多，从书中了解到的信息也就越多。
我们要了解世界大事，就需要大量的记者去采访、收集有关各个方面的信息，再由报社编辑成报纸，读者去购买，而即使有了现成的报纸，我们也需要花费大量的时间去阅读。
因此，信息是非常有用的，虽然是大量存在的，并且许多信息是免费的，但有用信息的开发和使用，是需要代价的。
信息与所有有用的、需要通过努力和付出代价才能获得的资源一样，是稀缺的，是一种有价值的资源。
作为有种资源，它值得我们进一步努力，去开发信息，缓解稀缺性；把在给定资源条件下，合理地配置信息资源，用足既有的信息资源存量。
这对于政府决策的意义就在于，要改善政府决策的质量，就需要投资于信息，用足信息。
三、投资于信息的原则
但是，投资于信息，并不一定要进行盲目的投资，并非要让所有的信息都变成我们的认识，或者说成为我们的知识。
在此，我们需要进一步遵循如下两项原则
首先是需要原则。
也就是说，信息是大量的，但是人们根据生活的需要，只收集其中的部分信息，作为我们的认识。
要认识某个人，不必要掌握有关某个人所有方面的信息，否则反而难以认识某个人，根据需要的原则，只要模模糊糊的认识就可以了。
比如，要简单地认识毛寿龙，一般只要知道名字，然后了解大体的情况，如脸庞的样子、体形等，就可以了。
但如果要复杂地认识毛寿龙，可能需要了解进一步的信息，比如要请毛寿龙当司机，就要了解能否开车，如果直接了解困难，就需要通过表明毛寿龙是合格司机的证件，如驾驶证以及领取的年限。
如果要让毛寿龙执掌大权，则需要更进一步的全面考核。
但是，即使全面考核，也并非要全面了解有关毛寿龙的所有信息，我们真正需要的也只是有关毛寿龙的所有信息的一点点信息而已。
有关政府决策的信息也是一样的。
比如，我们要确定房改政策，就需要研究实物分房政策存在的问题，货币分房政策的优势，并在实践过程中，了解由实物分房政策改为货币分房政策过程中所存在的问题，在此基础上进一步出台相应的对策。
需要原则告诉我们，投资于信息，需要投资于有用的信息。
其次是经济原则。
根据需要采集信息，根据需要利用信息，这是有关认识信息的需求方面的约束。
但是，投资于信息是需要成本的，这就需要我们遵循经济的原则。
经济原则意味着如下几个方面
一是要充分利用现有的信息。
现有的信息存量是非常重要的财富，即使花钱买，也要比实际调查要便宜。
我们许多改革政策，都需要从国外吸取经验教训，中央各个部门经常派人出国考查，这时如果能够充分利用国内已有的信息，其他部门考查后所写作的考查报告，就可以节约大量的出国考查费用，至少是减少重复考查，了解更多的新的信息。
二是根据节约原则来选择不同的收集信息的方法。
收集信息的方法是各种各样的，如访谈调查、实地考查、问卷调查、表格调查、抽样调查、普查。
不同的收集方法，需要不同的成本，这时就需要在总体成本约束条件下，进行选择。
比如，我们要制定人口政策，就需要了解人口的总量、人口的年龄结构等信息，一个方法是普查的方法，这是最昂贵的，同时也是费时的，一旦普查结果出来后，所收集的信息也有点过时了。
这时，比较经济的方法是进行抽样调查。
统计调查研究告诉我们，抽样调查不仅省时、省钱，而且往往比普查更为准确。
这时，我们完全有理由用抽样调查方法来替代普查的方法。
在政策评估方面也是一样的，某个政策效果是好还是坏，公民评价是非常重要的。
有些地方采用普查的方法，费时费力，其结果还可能由于错误的累积而不能准确反映实际情况，这时严格按照抽样方法，就可以达到省时省力省钱的效果。
三是要在总体成本约束条件下，把资源合理分配，否则掌握了大量的信息，但缺少一个方面的信息，决策的质量也难以提高。
俗话说，巧妇难为无米之炊，没有米，即使有很高的烹调技术，也无能为力。
这就需要我们不仅要投资于信息，而且还要合理地安排投资，投资于最稀缺的信息，在各个方面缓解稀缺。
四是开发信息是需要资源的，而资源是稀缺的，这时为了利用有限的资源来开发更多的信息，就需要尽可能避免去开发高成本或者根本难以判断真伪的信息，而要尽可能开发易于开发的并且易于判断真伪的信息。
并使公共政策基于准确的、易于辨别真伪的信息，而不能使公共政策置于可能不准确的信息基础之上。
四、政策实践信息的特征
投资于信息，可以使我们比较充分地了解现实世界，了解公共政策所需要解决的问题。
一旦信息为我们所拥有，它就成为我们的知识。
如我们记住了历史上发生的许多事实，我们就拥有很多历史知识；了解世界各国的地理情况，就拥有了很多地理知识；阅读过很多文学作品，就拥有了很多文学知识。
现在的问题是，我们能否拥有完美的知识呢？
我们每一个人能够拥有一样的知识吗？
答案是否定的，我们不可能拥有完美的知识，每一个人所拥有的知识也不可能完全是一样的，也就是说知识在人与人之间的配置是不对称的。
因此，在投资于信息的同时，必须注意，我们投资于信息而得到的知识，具有三大特征：
一是如何我们怎么努力，我们的知识都是不完善的，即使假设在遥远的将来，人类将进入一个自由世界，走出必然世界，但在进入这一刻之前，人类所拥有的知识都是不完美的，而为个人所掌握的知识更不可能是完美的。
二是信息在不同政策过程的不同阶段的完善性是有差别的，具有不均衡性。
三是知识在不同的人身上的分布是不对称的。
也就是说，我们每一个人的努力不同，每一个人的需要不同，投资力度不同，理解能力不同，因此我们每一个人所拥有的知识都是不一样的，或者说知识在每一个人身上的配置是不对称的。
政策实践过程中知识或者信息的这三大特征，对于政府决策有多方面的深远影响。
公共政策实践应该充分重视政策实践信息的三大特征
第一，不完善性。
信息的不完善性问题，在公共政策的设计、制定、执行、评估和反馈各个阶段都是存在的。
实际上，政策研究与政策实践的差别，就在于政策研究没有达到完善的境界，可以继续研究，顶多出一个阶段性的研究成果，或者推迟出版研究成果。
但是，政策实践却不是这样，许多情况下，我们政策设计还不完善的时候，许多信息还没有收集和得以确认的时候，就需要我们立即制定政策，并付诸执行。
比如垃圾处理的技术目前还不完善，但是城里成千上万吨的垃圾急需我们处理，总不能等着有了完善的垃圾处理技术之后，才处理垃圾，那时恐怕我们已经为大量的垃圾所包围了。
在此，我们需要明白，任何公共政策的设计、制定、执行、评估，都可能是不完善的。
这首先需要我们在公共政策的设计、制定、执行、评估等整个过程中，都认真对待，进行充分的调查研究、专家论证，并经过试点，或者吸取既有的实践的经验，尽可能减少其不完善性。
其次，即使经过充分的调查研究、专家论证，并且经过一段时间的试验，吸取了成功的经验，我们也需要认识到，政策还可能存在着不完善性。
即使为了强化政策的执行力度，在宣传上需要说明，我们的政策是非常正确的，已经经过了各方面的努力，但在实践上依然需要注意，信息不可能是完善的，因此公共政策也永远是不可能完善的。
在政策的初期阶段，我们需要摸着石头过河，在后期阶段，即使摸到了石头，我想也需要保持警惕，这些石头是否真的可靠，或者是否有可能已经发生了变化。
第三，说信息不完善时也必须采取公共行动来解决问题，这并不是说，我们要盲目地大胆，在实践上，即使在这时，公共政策也不能盲目制定，也需要基于现有的信息局限性，来尽可能避免因信息不完善而可能导致的损害。
在信息不完善的情况下，有时候不得不进行赌博，这时赌注很小，也就罢了，但是如果赌注是整个国家的祸福，而不赌，其损失则未必很大，从公共利益角度考虑，还不如不赌。
在公共利益上，无害原则优先于有利原则。
公共政策应该首先考虑无害，或者少害，而不是寻求有利，或者更大的但有风险的利益。
第二，不均衡性。
信息对于不同的政策来说，对于某一个政策的每个阶段来说，其完善程度是不一样的，其所需要的完善程度也是不一样的。
比如，就三峡工程这一决策来说，由于它所涉及到的投资非常巨大，其影响也非常深远，而一旦决策得以制定，并得以实施，再要回头，其代价非常高昂。
这时，就需要尽可能增强政策设计界定的完善性，尽可能减少失误，让专家参与决策，让有关利益相关者参与讨论，最后决策最好通过政治程序来决策，以提高政策的支持率。
而对于国土资源保护政策来说，中国地大物博，但人口众多，人均资源非常有限，这就需要采取保护措施。
这一政策设计相对比较容易，所需要的信息相对较少，但是在政策的执行和评估阶段，其信息就相对缺乏，即使能够得到信息，这些信息的可信度也是比较差的。
在耕地保护政策的实施方面，许多案例已经说明，“上有政策、下有对策”的问题是非常大量存在的。
这就需要我们更多地投资于政策执行的监督和执行效果的评估方面的信息，在这些方面多作努力。
最后，信息与知识在人之间配置的不对称性，对于公共政策的制度分析有更大的影响。
下面，我们主要着眼于两个问题来进行探讨：
一是探讨时空信息与科学信息不对称对于政策实践及其制度设计的影响；二是探讨在信息不对称条件下对公共政策进行制度分析的基本思路。
五、时空信息与科学信息的不对称
在政府决策过程中，信息是非常重要的。
但是，不同的信息其作用是不一样的。
不同的信息，需要合理搭配，才能解决不同信息的不对称问题。
在政策分析中，最重要的信息不对称，在于时空信息与科学信息的不对称问题上。
一般来说，政府官员都比较重视科技信息对公共政策的作用，但是往往不太注意缺乏时空信息或信息不足会在公共政策决策中产生问题。
本文认为，公共政策的质量需要科学信息，而且还需要与时空信息相结合，也就是说需要“因地制宜”，或者说充分利用地方知识。
最早探讨时空信息重要性的是诺贝尔经济学奖获得者哈耶克。
早在1945年，他就写道
“今天，说科学知识并不是所有知识的总和，这几乎就是异端邪说。
但是，稍稍反思一下就可以知道，确凿无疑地存在着非常重要但没有得以组织化、在一般规则的知识意义上也不可能被称为科学的知识：
有关特定时间和特定空间状况的知识。
但正是在这方面，每个人实际上都对所有其他人来说具有某种优势，因为每个人都掌握可以利用的独一无二的信息，而基于这种信息的决策只有由每个个人作出，或由他积极参与作出，这种信息才能被利用。
我们只要想一下，我们无论从事任何职业，在完成了理论上的培训后还必须学那么多的东西，学习特定工作占了我们工作生涯的多么大的一部分，在各行各业中，对人们的了解，对当地环境的了解、对特殊情况的了解是多么宝贵的财富。
知道并使用未充分利用的机器或懂得能被更好地利用的某人的技能，或了解供应中断能提取的储备，对社会来说与了解更好的可选择的技术同样有用。
……
或许我还应该简单地提及，上述那种知识，由于其性质是无法进入统计数字的，因此也就无法以统计数字的形式传递给任何中央权威机构。
这种中央权威机构所必须利用的统计数字，应该是严格地通过分析事物的细小差别，通过将不同地点、品质和其他特点等项目作为同一类资源综合，以可能对具体决策产生重大影响的方法得出。
因此，我们可以知道，根据统计资料制订的中央计划，由其本质决定，是无法直接考虑这些具体时间和地点的情况的，因而中央计划者必须找出一种方法，让‘在现场者’来作这种基于具体情况的决策。
”
哈耶克有关时间与地点的探讨，已经成为信息与发展讨论领域的经典。
根据这一讨论，我们可以把人类的知识分为两类，一种是科学的知识，另一种是与特定时间和地点有关的知识。
后者人们往往称之为地方知识、具体知识、特定知识等。
人们常说的的因地制宜，也就是要充分利用“地方”知识。
科学知识是稀缺的，非常宝贵，因为代价很高，并且潜在的收益也非常大。
这种知识，往往可以写在书本上，变成各种各样的定理、命题、理论，这种知识不怎么因时间和地点的变化而发生剧烈的变化。
并且拥有这种知识的人，往往具有较高的地位，拥有较高的收入。
这种知识，只能由特定的人，即知识分子来进行生产。
但是，时空知识也是稀缺的，开发它需要一定的成本，而且需要不断地开发、学习。
这种知识非常零散，并且易于随时空的变化而剧烈变化，因此每个人所掌握的知识都非常具有特定性，因而难以沟通、交流，也难以普遍化。
每个人都对其他人具有比较优势。
即使农民伯伯，也是如此。
因此，毛泽东说，我们要向农民伯伯学习，接受贫下中农再教育。
用哈耶克的话来说，我们通过努力拥有了学位后，还需要花很多时间来学习与时间空间有关的知识，其所花费的时间远远超过拿博士学位的时间。
这两种知识都是重要的，轻视具体知识是不对的；而否定科学知识，也会出大问题：
如文革时取消大学，知识分子全面下乡。
地方知识没有学到多少，但是科学知识的开发和传播却中断了整整几代人。
一般来说，学者所拥有的知识绝大多数知识专业知识，这种知识必须与特定的时间和地点的知识相结合，才能真正有用。
人们所常说的，研究股票、分析股票的专家，给人咨询可以，但是自己去炒股，却赔得一塌糊涂，连本都捞不回来。
用哈耶克的理论来分析，这是正常的，因为专业知识必须与具体的时间和地点的知识相结合，专家只有科学知识，在具体的时间和地点的知识方面缺乏优势，所以赔得一塌糊涂。
在这种情况下，如果运用强权把专家的知识强行推广，我估计大家都得赔得一塌糊涂。
显然，用权力推广科学知识，难以充分利用具体的知识，使科学知识与具体的空间与时间的知识适当结合。
在政策实践中，科学知识与具体知识的不对称，主要表现在上级政府与下级政府之间的知识的不对称上。
一般来说，上级政府，尤其是中央政府的官员，级别较高，能够吸引受过高等教育的人才，并且往往拥有很多一流的专家进行政策咨询，而地方政府，其级别往往较低，不太能够吸引受过高等教育的人才，所拥有的专家的层次也会比较低，或者几乎找不到专家进行政策咨询。
因此，除了极个别的例外，上级政府在科学知识方面具有较大的优势；但是，由于地方政府是本地的政府，与本地人民在地理上比较接近，政府官员与当地人民生活在一起，在很多方面与当地人民的生活息息相关，而上级政府，往往是中央政府，则由于地理上距离比较远，中央政府官员往往一般只与首都的人民生活在一起，而首都人民的生活往往与全国各地的人民的生活有巨大的差异，因此地方政府往往在具体的时间和地点的知识上具有相对的优势，而中央政府则不具有地方知识方面的优势。
科学知识与地方知识在中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间配置的不对称问题是普遍存在的，对此，通过努力是可以在一定程度上得以缓解的。
但是要缓解这一不对称，首先是上级政府要在观念上不仅重视科学知识，而且还需要重视地方知识，不仅提高公共政策的科学知识的含量，而且还需要提高地方知识的含量，使得具有大范围影响的政策既能够包含科学知识，也能够包含地方知识，适应各个地区的需要。
由于上级政府官员一般都受过高等教育，了解科学知识的重要性，但这样的官员往往倾向于忽视地方知识，并且认为自己了解全国许多地方的信息，比地方官员更加了解全局，殊不知，中央政府官员对地方的了解应该说是有限的，与地方官员相比，其了解程度总是不够的，因此在观念上使中央政府或者上级政府的官员重视地方知识，更多地了解地方的特殊需要，对于提高公共政策的质量是非常关键的。
其次，要解决中央与地方、上级与下级政府之间科学知识与地方知识的不对称问题，仅仅强调中央或者上级政府官员努力了解地方知识，也是不够的。
因为这一知识不对称，是客观状况造成的，中央或者上级官员主观努力增加地方知识，其代价非常大，是难以持续的。
因此，在政策制定和执行的权限分配上，尽可能把地方性的决策权力下放给地方，给地方以较大的决策空间；尽可能给地方以较多的执行的灵活性，给地方以利用地方知识的余地，无疑是最为关键的解决办法。
当然，政府决策和政策执行权力的下放，往往导致责任机制的失灵，产生失控的不良后果，这需要进一步探讨分权的适当制度基础，但分权可能失控，“一放就乱”，并不意味着分权是不对的，而只是意味着我们不仅要放权，而且还要会放权。
第三，需要正确对待“上有政策，下有对策”。
如果上级政策是正确的，反映了全局利益，那么下级政府采取对策，搞地方保护主义，分割市场，这样的对策是不对的。
但是，如果上级的政策没有反映地方的具体情况，而下级政府在地方知识方面具有其优势，这时“上有政策，下有对策”就未必一定是坏东西，因为在信息不对称的条件下，上级政策没有很好地反映地方知识，下级的对策反而弥补了上级政策的不足。
“上有政策，下有对策”是高度集权条件下的产物，它在一定程度上是合理的，因为下有对策能够弥补上级政策的不足，这即使在地方高度服从中央的制度安排中也是为各级政府认为是合理的，“因地制宜”，各项政策所留出的地方创新空间，实际上也反映了这一点。
但是，在缺乏上下级政府适当分权的条件下，所有政策的制定权都高度集中在上级政府，上级政府制定的政策，往往分为两类，一是反映全局利益的政策，二是
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